發展普惠金融需要加強國民金融教育

胡文濤

（上海海事大學 法學院，上海 201306）

發展普惠金融需要加強國民金融教育

胡文濤

（上海海事大學 法學院，上海 201306）

發展普惠金融，讓各社會成員或組織具有公平享受金融服務的機會和條件，不僅需要完善金融服務體系，還需要普遍提高服務對象的金融素質。加強國民金融教育，普及金融知識，是提高國民的金融服務接受和利用能力，降低金融排斥和保護金融消費者權益的有效途徑和方法，是發展普惠金融的重要條件。我國應高度重視并采取切實有效的方法大力推進國民金融教育。

國民金融教育；普惠金融；金融消費者；權益保護

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將“發展普惠金融”作為深化我國金融體制改革的重要任務之一，其目的是讓各社會成員或組織具有公平享受金融服務的機會和條件。要實現普惠金融的目標，不僅需要通過改革和完善金融體系和制度來全面改善對社會的金融服務條件，同時還需要全面提高服務對象爭取和接受金融服務以及維護自身權益的能力，而后者除了有效的法律制度保障之外，最主要取決于金融消費者的金融素質。因此，發展普惠金融必須重視對國民的金融教育。

一、普惠金融與國民金融教育

根據世界扶貧協商小組（CGAP）的報告，全球人口的一半，即約25億人沒有儲蓄賬戶，也無法獲得其他任何形式的金融服務。因此，聯合國在2005年推廣國際小額信貸年時提出普惠金融概念，意圖建立能讓所有社會成員普遍享受、并且對落后地區和弱勢群體給予適當優惠的金融體系。2008年國際金融危機爆發之后，國際上促進普惠金融發展的呼聲日益高漲，2008年，普惠金融聯盟（AFI）正式成立①普惠金融聯盟（AFI）成立于2008年9月，總部位于泰國曼谷，是主要由發展中國家的金融政策制定者組成的國際聯盟。。2009年12月，20國集團成立普惠金融專家組（FIEG），積極推動構建全球層面的普惠金融指標、建立全球普惠金融合作伙伴工作機制。2010年6月的20國集團多倫多峰會，通過了“創新性普惠金融的九項原則”，其中第四、五項分別涉及消費者保護和激發權能等內容；2010年12月G20在普惠金融專家組（FIEG）的基礎上成立了全球普惠金融合作伙伴組織（GPFI）。2011年普惠金融聯盟發表《普惠金融瑪雅宣言》，明確指出：“金融消費者保護和激發權能是確保所有人都能被納入自己國家金融服務中的關鍵支柱。”[1]。

激發權能是自上20世紀80年代以來，在社會學、教育學、政治學等學科中的新興概念，是指通過某種途徑、手段或策略，增強弱勢群體的權能，包括獲取處理問題的知識、技能和能力。普惠金融正是通過賦予窮人、小微企業等以往被正規金融排斥的對象以金融參與權和受教育權等權利，使弱勢群體獲得分享金融資源的權利，并借助金融教育充實金融知識、挖掘金融能力，從而達到普惠金融促使金融服務真正惠及所有階層、所有人群的目標。可見，普惠金融與金融消費者權益保護和激發權能緊密相聯。

筆者以為，對于發展普惠金融而言，金融教育的意義主要體現在兩方面。（1）加強金融教育能使普惠金融的可獲得性落到實處。可獲得性是衡量普惠金融的一項重要指標，“金融教育低下，不僅直接減少對金融產品的需求，加大自我排斥，也會引發學習障礙，降低收入水平，強化金融排斥及惡化社區環境”，[2]而金融知識水平的提高有利于弱勢群體增強自信，激發參與基本金融活動、接受金融服務和產品的信心，從而使普惠金融擴大金融參與之目標具備實現的基礎，發揮促進普惠金融的功效。（2）加強金融教育使金融消費者具備理解金融信息的能力，使消費者權利得到切實保障。由于金融服務提供者與金融消費者之間信息、能力的不對稱，金融消費者保護特別強調金融機構信息披露，使金融消費者在充分知情的基礎上做出決定。但消費者能否理智做出判斷，相當程度上取決于消費者自身理解信息的能力，而這種認知能力的獲取與金融教育密切相關。一個受到良好金融教育的消費者能夠理解金融信息，評估金融服務或產品帶來的風險和收益，從而享受普惠金融的實利，免遭金融欺詐之害。

由于金融教育對提高金融素養、發展普惠金融具有極為重要的意義，因此近年來，在推進普惠金融的同時，國際組織也極為重視金融教育的推廣。如OECD（國際經濟合作與發展組織）調查發現，很多人對影響自身生活的金融事務只有很少的了解，為此該組織2003年啟動了金融教育國際項目并于2005年號召開展金融教育、普及基本金融知識。此后，舉辦了金融教育國際會議（新德里，2006年9月）、推進金融掃盲的八國集團會議（莫斯科，2006年11月）等多場研討會，討論提高全民的金融素養。2008年5月OECD又創建了金融教育國際網絡（International Network on Financial Education，INFE），致力于分享和分析金融教育信息。2012年4月，OECD/INFE發表了“有關金融教育國家戰略的高水平原則”，并得到20國集團2012年洛斯卡沃斯峰會的承認。2013年9月，20國集團《圣彼得堡峰會領導人宣言》中明確指出，歡迎普惠金融全球合作伙伴在推動普惠金融和在融合消費者教育與保護上取得的進展，特別是建立了普惠金融全球合作伙伴有關金融消費者保護和金融教育的小組，提出加強對貧困人口的金融教育和消費者保護，以推進普惠金融的發展。可見，隨著普惠金融成為國際社會認同的金融發展戰略，金融教育已納入其中并發揮越來越重要的作用。

二、國外普及金融教育的經驗和做法

在許多國家，國民金融教育已被列為一項國家發展戰略，政府和社會組織有義務努力為國民獲得金融教育創造條件。

（一）美國

隨著20世紀80年代金融自由化的興起，從90年代起，美國聯邦儲備委員會、存款保險公司等政府機構、非政府組織及銀行等都積極開展金融教育，2003年，美國通過了《金融教育法》，并成立了金融教育委員會。2010年金融監管改革之前，美國財政部已經開展了若干國民金融教育試點計劃，各地方消費者保護機構也直接向消費者特別是對那些沒有從學校和家庭獲得金融教育的人提供了關于其權利的信息。他們認為金融危機的發生雖有復雜的原因，但消費者金融知識不足為要因之一。2010年美國頒布的《多德—弗蘭克法》規定成立消費者金融保護局（BCFP），并由其承擔大部分消費者金融服務監管職能。BCFP的主要職責包括實施金融教育計劃，其內設金融教育辦公室（OFL），專門負責金融消費者教育工作，以提高消費者在知情基礎上做出合理決策的能力。如開展各種活動讓金融消費者獲得金融咨詢的機會，了解相關財務知識，以幫助消費者更好地進行金融決策和自我保護。還設立了社區事務服務部，向較少接受金融服務的消費者及社區提供金融產品和服務的信息與指導。

（二）英國

1997年英國成立金融服務局（FSA），開始對金融進行綜合監管。根據英國《2000年金融服務與市場法》，FSA負責保護消費者并推行消費者教育，加深公眾對金融體系的認識，并確保消費者獲得適當保障。為此英國政府與其他機構合作，開展了大量工作，如提供了大量金融教育和咨詢服務的宣傳材料，面向廣大消費者的一般性財務咨詢服務，幫助消費者開展財務規劃，[3]以提高國民金融知識水平。

英國的《2010年金融服務法案》出臺后，FSA不再承擔消費者金融教育的具體工作，而是將其內部的金融教育部門獨立出來，成立消費者金融教育局（CFEB），獨立、系統、全面地開展消費者金融教育工作。CFEB通過深化校園教育、鼓勵社會參與、加大政府支持等方式推進金融知識的普及。一方面英國繼續加大對教育的財政支持，另一方面擴大教育覆蓋范圍，日益重視對弱勢群體的金融教育。

2011年4月，英國消費者金融教育局更名為貨幣咨詢服務公司（MAS）。MAS的職能可概括為咨詢和教育，即通過向公眾提供免費的、公正的金融咨詢建議，以加快消費者金融教育的推廣，提高公眾對金融事務的了解和認識，提升公眾管理自身金融事務的能力。關于金融教育，MAS的遠景目標是提升英國國民的金融素質。MAS將與合作伙伴協作，通過改善對金融知識的理解、推廣良好的實踐等做法，增強幫助的效果。當前MAS金融教育的工作重點放在了青少年金融教育領域。

與此同時，英國教育部給予了MAS極大的支持，在2013年新修訂的國家課程大綱中新增了金融能力教育。涉及金融能力教育的內容主要有兩個方面：一是新大綱對數學課程總體上提出了更高的要求和標準。對5～10歲的兒童，增加了使用貨幣方面的內容。對11～16歲的青少年，增加了單利和復利計算、理解諸如貸款償還之類的問題等內容。二是對金融能力培養和知識教育提出了新的要求，對11～ 16歲的青少年，增加了貨幣的功能及其使用、個人預算、財務管理的重要性以及一些金融產品和服務方面的知識。此外，還要求學生學習關于薪水、稅收、信貸、債務、金融風險以及一些更為復雜的金融產品和服務等方面的知識。[4]

（三）日本

2000年以來，日本日益重視對金融消費者的教育，2001年將“儲蓄宣傳中央委員會”更名為“金融宣傳中央委員會”，負責宣傳推廣金融教育。2002年，該委員會發表“推進金融消費者教育的方針”，明確將金融教育作為消費者教育之一予以推進，并將2005年定為“金融教育元年”，致力于從學校階段推進金融教育。[5]日本的金融教育，一是面向學生的教育活動，二是針對成年人的金融知識普及活動。為豐富國民的金融知識，金融宣傳中央委員會先后發布了“金融教育指引”、“不同年齡層所需金融知識圖”等資料。

2012年，日本制定了《消費者教育法》，規定國家和地方公共團體負有制定和實施推進國家或地方消費者教育政策措施的義務，消費者團體和業界負有努力義務，推進消費者教育的經費由中央政府負責。消費者廳和文部科學省負責制定消費者教育的基本方針和具體內容并推動教育活動的開展，消費者廳內設消費者教育推進會議，由內閣總理大臣任命會議委員。隨著《消費者教育法》的頒布，作為消費者教育一環的金融教育從法律層面獲得了堅實穩定的支持。

（四）歐盟

歐盟也非常重視對國民的金融教育，并采取了一系列政策措施積極推進。在2007年12月發布的《歐盟委員會金融教育通訊》中表明歐盟委員會支持通過成員國和地區政府、非政府機構以及金融服務機構，向有需要的公民提供金融教育。該文件解釋了金融教育在國內市場政策中的作用，對個人、社會和經濟整體的益處，并提出了推行金融教育規劃的八項原則，同時宣布了4項措施：（1）創立實踐者的網絡；（2）建立歐盟金融教育數據庫；（3）在歐盟委員會開發的消費者在線教育網絡（DOLCETA）項目中擴展針對教師的在線工具以幫助教師將金融事務融入學校課程；（4）資助成員國采取新措施促進金融教育。[6]2008年國際金融危機爆發后，許多分析指出低下的金融教育水平加劇了金融危機的影響，進而歐盟要求各國政府應更加重視金融教育。歐盟理事會和歐盟議會增強了對金融教育的關注度，促進成員國努力實施2007年文件的原則，特別強調建立交流合作國家平臺、將金融教育納入學校課程以及針對不同目標群體實行不同的金融教育。[7]歐盟委員會還順應需要建立了金融教育專家組。專家組由金融教育實踐者組成，旨在推進觀念的轉變和經驗更好的推廣，同時就金融教育領域的政策制定向委員會提出具體建議。

三、推進我國國民金融教育、發展普惠金融的建議

近年來，我國政府也積極推動金融的包容性發展和對國民的金融教育，并積極參與國際組織的有關活動。2011年8月中國銀監會加入了普惠金融聯盟，積極參與20國集團推動普惠金融的活動，并響應20國集團的呼吁，2013年向其提交了由中國人民銀行會同銀監會、證監會、保監會研究制定的《中國金融教育國家戰略》[8]。中國人民銀行還確認每年9月為“金融知識普及月”，并在網上發布了《金融知識普及讀本》等資料，重點普及金融消費者日常生活中必要的金融基礎知識、金融風險的辨識與防范知識。但是，筆者認為我國全民金融教育還剛剛起步，應參考國際經驗大力推進。

1.應擴大金融教育受眾范圍和受教時間。作為國家戰略的國民金融教育與金融消費者教育并不等同，前者至少在受眾對象上遠大于后者，即接受金融教育者包括但不限于金融消費者。而且，正如研究者指出的“致力于金融消費者權益保障的問題能迅速消除其不良影響，但提高金融能力需要長時間的投資”。因此，從長遠計，建議我國參考英、日等國經驗，將金融教育納入各級教育大綱，從小開始培養國民的金融素質，逐步提高全民接受和利用金融服務的能力，以及維護自身金融消費權益的能力。

2.應由專門機構負責協調實施國民金融教育。國際金融危機爆發后，金融消費者保護得到前所未有的重視，我國“一行三會”也成立了相應的金融消費者保護機構，目前，中國人民銀行金融消費者保護局開展了一些金融教育，但該局與其他金融監管機構或金融消費者保護機構的關系尚不明確。建議將發展普惠金融、金融消費者保護與國民金融教育有機結合，由某一專門機構（如中國人民銀行金融消費者保護局）負責協調、組織相應的消費者保護機構以及教育部等部門，更好地實施金融教育。

3.應從法律層面提升（金融）消費者教育的地位。雖然我國《消費者權益保護法》第13條規定消費者享有獲得有關消費和消費者權益保護方面知識的權利，但無論是消費者教育，還是國民金融教育，均未獲得足夠的重視。建議參考美、日做法，制定專門的《金融教育法》或《消費者教育法》，提高國民金融教育的法律地位。

4.積極探索實施國民金融教育的具體、有效方法。我國幅員遼闊，國民的知識水平和金融需求差異甚大，建議在廣泛調研的基礎上，設計出區分農村和城市居民、不同年齡階段人群、內容各異的金融知識普及計劃，同時，宜參考歐盟經驗，大力推廣網絡金融教育，積極發展社區金融教育。

［1］Alliance for Financial Inclusion.A Quick Guide to the Maya Declaration on Financial Inclusion［EB/OL］.http：//www.afi-global.org/ library/publications/quick-guide-maya-declaration-financial-inclusion.

［2］田霖.我國金融排斥的城鄉二元性研究［J］.中國工業經濟，2011（2）：39.

［3］英國政府（白皮書）.21世紀的英國消費信貸市場［M］.陳鐘譯.北京：經濟日報出版社，2007：66-68.

［4］高田甜，陳晨.基于金融消費者保護視角的英國金融改革研究［J］.經濟社會體制比較，2013（3）：53-54.

［5］楠元，町子（日）.日本の金融教育とその課題——日米高校生の金融基礎知識の比較を中心に［DB/OL］.道客巴巴網，http：// www.doc88.com/p-0942024215255.htm l.

［6］“Communication from the Commission-Financial education”，http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX：52007 DC0808.

［7］Staff Working Document of The Internal Market and Services DG：“Review of The Initiatives of The European Commission in The Area of Financial Education”，Brussels，31March 2011.

［8］周小川.踐行黨的群眾路線，推進包容性金融發展［J］.求是，2013（18）.

（責任編輯：盧艷茹；校對：郄彥平）

F830.2

A

1006－3544（2015）01－0015－04

2014-11-25

教育部人文社會科學研究規劃基金項目（13YJA820014）

胡文濤（1968－），湖南長沙人，法學博士，上海海事大學法學院副教授，碩士生導師，研究方向為商法、金融法。