關于建立行政權力清單制度的對策建議1

關于建立行政權力清單制度的對策建議1

黨的十七大報告提出，“要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。黨的十八大報告對權力制約與監督提出了更明確的要求，“要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力”。黨的十八屆三中全會明確提出“必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系”。黨的十八屆四中全會的決定重申：“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間。”這些要求都體現了對行政權力運行體系全過程規范的具體要求。在這樣的背景下討論行政權力清單，是很有意義的。行政權力清單是一項制度創新，又是對行政機關提出的普遍性要求。要保障這一制度的順利推行，需要對其作出整體性安排。

統一行政權力的梳理標準

盡管各地已有不少行政權力清單的實踐，但是，內容五花八門，事項千差萬別，關鍵在于沒有統一行政權力的梳理標準。因此，要構建一套更為完善、更具公信力的行政權力清單制度，很有必要先對該制度中的行政權力進行科學界定。

1.行政權力的性質、主體及分類

納入清單管理的行政權力是指具有權力性要素的行政履職行為。權力性應當成為界定行政權力的核心要素，它具有強制力、優益性、公定力和裁量性。從規范權力運行的角度，只要符合權力性的行政行為，都應當納入制度的籠子里。具體而言，行政權力清單中行政權力范圍應當涵蓋行政決策權（包括行政立法權）、行政執行權、行政監督權和行政司法權四大類行政權力。

在行政法中，行政權力與行政主體的概念相伴而生。行政主體，是指具有行政權能，并能以自己名義運用行政權力，獨立承擔相應法律效果的社會組織。就地方層面來看，行政主體具體可歸納為以下五類：①地方各級人民政府；②地方各級人民政府的職能部門；③經法律法規授權的派出機關和派出機構；④經法律法規授權的行政機關內部機構；⑤法律法規授權的其他組織，包括事業單位、企業組織、社會團體等。建立權力清單制度，就是為了全面梳理和公布行政權力，如果將相當一部分行政主體行使的權力都排斥在清單之外，顯然與制度構建的目的不一致。因此，十八屆三中全會提出的要求應當理解為：由地方各級政府及其工作部門牽頭編制、公布行政權力清單。行政權力清單中所涵蓋的行政權力主體應當包括所有的行政法意義上的行政主體。

行政權力清單中行政權力范圍首先涵蓋了行政決策權、行政執行權、行政監督權和行政司法權四大類。上述四種行政權力可以進一步細分為：①行政決策權包括行政立法權、行政規劃權和其他行政決策權；②行政執行權包括行政審批權（包括行政許可權和非行政許可審批權）、行政處罰權、行政強制權、行政獎勵權、行政檢查權、行政征收權、行政征用權、行政給付權、行政確認權、行政備案權；③行政監督權包括行政復議權；④行政司法權包括行政裁決權、行政調解權；⑤其他行政權力。

2.行政權力梳理的具體標準

在完成行政權力分類后，每一類行政權力事項都有不同的梳理標準，也需要進一步明確，如行政立法權、其他行政決策權、行政復議權屬于無法細分事項的行政權力；其他行政權力都需要細分到每一項具體行政行為。具體標準如下：

①納入清單管理的行政權力應當具有強制力、優益性、公定力和裁量性等權力性要素，行政服務、行政指導、行政合同等行為不屬于行政權力。

②需要梳理的行政權力主體包括：地方各級人民政府、地方各級人民政府的職能部門、經法律法規授權的派出機關和派出機構、經法律法規授權的行政機關內部機構以及法律法規授權的其他組織。

③行政權力事項的梳理應當細分到每一項具體行政行為。但是，對行政立法權、其他行政決策權只需列明該行政機關的職能權限范圍；對行政復議權只需列明其可受理的受案范圍。

明確行政權力清單的內容

行政權力清單可由兩部分組成：行政權力事項目錄和行政權力事項詳情單。

1.行政權力事項目錄

在“權力清單”中，行政權力事項目錄的作用是讓公眾能夠比較清晰地知道政府到底有哪些權力，并能順利查找到具體的權力事項詳情。因此，行政權力事項目錄并不是越詳細越好，而是應當簡潔明了。因為目錄的主要功能就是提示與指引。從目前公布的樣本來看，行政權力事項目錄一般只有一級，即將所有行政權力事項一一羅列。這種方式，并不方便公眾查找。

建議各部門公布的行政權力事項目錄可以分為三級：第一級是部門職能范圍內的不同管理領域；第二級是不同行政權力分類；第三級是不同行政權力事項。以質監部門為例，可以先將其管理領域分為標準化、計量、認證、檢驗檢測、特種設備、纖維檢驗、質量和其他管理領域這七類，然后再分別對這七類管理領域按照行政權力分類進行目錄編制。鑒于行政決策權和行政復議權沒有細分事項的空間，可以作為獨立的兩項權力在最前列明。

2.行政權力事項詳情單

行政權力事項詳情單是行政權力清單的核心內容。行政權力事項詳情單除了列明行政權力事項的編號、名稱、類型、法律依據等常規內容外，還應當包括以下三個方面的內容：一是權力由誰行使，包括法定權力主體、具體承辦機構；二是權力怎樣行使，包括法定程序、適用條件或者標準等要求；三是與相關權力之間的順序與關系，包括縱向權力關系與橫向權力關系。

①關于權力主體與承辦機構。在實踐中，權力主體往往會通過行政委托，將相關事項交由其他單位具體承辦。這時就出現了權力主體與承辦機構不一致的情況。詳情單中應當分別列明權力主體與承辦機構，權力主體代表該項權力事項的責任主體，而承辦機構則是告知相對人哪個機構具體受理。

②關于法定程序與流程圖。詳情單中的程序性規定，應當體現該行政權力行使的方式、步驟、順序和期間等要素。流程圖則是法定程序的圖示化，如果說法定程序是站在行政機關的視角，對行政權力的運行提出程序化要求，那么流程圖則是以相對人的視角，提示其整個行政權力運行過程的關鍵環節，成為群眾辦事的導向圖。流程圖可以根據權力事項的類別統一繪制，如行政處罰的權力流程圖可以統一為一般程序流程圖和簡易程序流程圖；也可以根據不同權力事項，逐項繪制，如行政審批的權力流程圖。

③關于權力行使的條件與標準。行政權力都有一定的裁量空間，只有通過明確權力行使的標準，才能達到約束行政裁量權的目的。目前，正在推進行政處罰裁量基準制度、行政審批標準化工作，這兩項工作的成果都可以作為約束權力運行的具體標準。

④關于權力行使的縱向層級與橫向關系。從目前曬出的“權力清單”來看，各部門基本都是“自掃門前雪”，對于需要幾個部門協同行使的權力事項，都只公布本部門的權力事項，沒有涉及與其他部門協同的問題。如果橫向權力關系或者縱向權力關系不能在權力清單中有所體現，必然影響公眾對整個行政權力運行的理解。

建立行政權力清單工作推進機制

推進權力清單工作，既要遵循科學的流程，又要尋找合適的路徑。這兩方面都很重要，兩者的有機結合，才是有效的推進機制。

1.建立行政權力清單梳理、確權和公布機制

推行行政權力清單制度，關系各級政府及其部門和授權組織，工作環節多，涉及面廣，專業性強，工作量大。建議將這項工作拆分為三個階段：

①行政權力梳理階段——清權。由各級地方政府的各個部門負責對本部門行使的行政權力、同級政府行使的與本部門相關的行政權力、授權組織行使的與本部門相關的行政權力，進行全面梳理，并填報相關表格。即每個部門要形成三份梳理成果，一是部門行政權力清單，二是同級政府相關行政權力清單；三是授權組織行政權力清單。

行政權力梳理的重點是是否全面正確高效履行職責，是否存在“越位”、“缺位”和權責脫節，履職方式是否適應社會經濟發展需要，是否存在政事不分、擅自攬權、私自授權等問題，應采取哪些措施進行完善等；對部門存在的交叉職能要逐項分析具體情況及原因，提出理順意見和建議。清權要促進權力由無據到有序，不符合法律法規要求的權力堅決取締，超越法律規范、違反操作程序的權力要切實加以規范，全面提升依法行政和用權水平。

②行政權力確認階段——確權。由同級編制管理部門和政府法制部門共同對部門申報的梳理成果，進行審核確認。編制管理部門著重從政府職能轉變的角度論證相關行政權力是否應當保留；政府法制部門著重從合法性的角度論證相關行政權力是否有明確的制度性依據，權力類型是否分類準確，權力實施主體是否合格。只有經過兩個部門共同認可的行政權力，才能最終納入行政權力清單。

該階段應當成為行政權力清單制度的關鍵點和亮點所在，讓行政權力的審核，同時體現合法確權與轉變職能、理順職責相統一的要求。即確權不僅僅是對照相關制度依據照單全收，而是一方面要根據職能轉變的要求，進一步理清政府與市場、政府與社會的關系，還權于市場，放權于社會；另一方面要根據精簡、統一、效能的要求，著重解決部門職責交叉的情況，形成管理合力，提升管理效率。同時，權力清單的編制還需結合事業單位的分類改革。在權力清單的編制過程中，分類推進事業單位與行政機關的全面脫鉤改制，做好過渡性安排，讓行政權力清單真正系統、全面地呈現和規范行政權力及其衍生權力。

③行政權力清單公布階段——曬權。由編制管理部門和政府法制部門將經過審查確認后的行政權力清單報同級政府批準公布。政府公布一級政府及其部門所有的行政權力；政府部門公布其自身行使的，以及授權其他組織行使的所有行政權力。

2.行政權力清單制度推進路徑選擇

鑒于行政權力有層級區別，應遵循自上而下、分類推進的方式。

自上而下，指宜由上級政府和部門率先公開權力清單，然后逐級向下推進。之所以如此，不僅緣于可以由上級發揮帶頭和示范作用，更主要的原因在于：一方面政策制度均由上級政府及其部門制定，因此，諸多行政權力上級更為了解、更容易把握。另一方面如果缺乏上級層面對權力清單梳理工作的指導，很容易造成各個下級部門對自身權力事項認定不一，影響清單的權威性和統一性。

推進政府信息公開工作時，從穩定性來講，可以采取重點領域先施行的路徑，即先從“三公部門”入手。對于教委、公安局、民政局、財政局、人社局、建委、商務委、衛生局、水務局、工商局、質量技監局、規劃局、房地資源局等“公權力大、公益性強、公眾關注度高”的部門，應率先編制信息公開目錄和指南，梳理和公開與老百姓密切相關的信息，為老百姓獲取政府信息提供指引和便利。當然，也可以采取全面公開各部門行政權力清單的做法。

在推進行政權力清單制度時，還應當遵循分類推進的具體路徑。一方面，因為行政權力種類繁多，不同的行政權力規范和完善程度不一。如行政處罰、行政許可、行政強制都有具體法律程序規范，此外，行政處罰基準制度、行政審批標準化制度的推行，對這兩類行政權力裁量權的行使也設置了一定的標準。然而其他行政權力，如行政給付、行政獎勵，基本處于無法可依的狀態，沒有法定的程序，更沒有權力行使的標準。

因此，從條件成熟程度來看，行政處罰、行政許可、行政強制應當成為第一步需要納入權力清單的行政權力。另一方面，要針對行政權力對公眾權益的影響大小來區分，對一些可能會嚴重侵害公民、法人和其他組織合法權利的行政權力，即使沒有統一的程序性規定，也應當通過此次權力清單的制定，對基本的權力運行程序進行規范。因此，從規范必要性來看，行政決策、行政征收、行政征用、行政給付也應當成為第一步需要納入權力清單的行政權力。

（供稿單位：上海市質量技術監督局）

注：[1]本文節選自《行政權力清單制度研究——以上海質監權利清單梳理為例》課題。該課題獲第十三屆（2014年）上海市民主法治建設課題實務研究類一等獎。時任課題組人員：張麗虹，上海市質量技術監督局政策法規處處長；程彬，上海市行政法制研究所副所長；李坤，上海市質量技術監督局政策法規處副處長；俞斌、呂春芬、王佳棟、王瑋娟，上海市質量技術監督局政策法規處。