論設(shè)區(qū)的市的立法權(quán):權(quán)限范圍與權(quán)力行使*

程慶棟

(廈門大學(xué)法學(xué)院，福建廈門361005)

論設(shè)區(qū)的市的立法權(quán):權(quán)限范圍與權(quán)力行使*

程慶棟

(廈門大學(xué)法學(xué)院，福建廈門361005)

新修訂的我國(guó)《立法法》授予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，使得市成為國(guó)家立法體制中的一個(gè)獨(dú)立層級(jí)。雖然我國(guó)《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)進(jìn)行了限定，但其具體內(nèi)涵和外延仍有待明確；省與設(shè)區(qū)的市之間立法權(quán)限劃分問(wèn)題也是值得認(rèn)真對(duì)待的新問(wèn)題。確立地方專屬立法權(quán)是解決省、設(shè)區(qū)的市之間立法權(quán)限重疊問(wèn)題的一種思路，存在某種程度的不足，難以付諸實(shí)踐。立基于輔助原則，解決這一難題還存在第二種思路，即省與設(shè)區(qū)的市之間重疊的立法權(quán)應(yīng)當(dāng)先由設(shè)區(qū)的市行使，當(dāng)設(shè)區(qū)的市能夠較好地進(jìn)行規(guī)制時(shí)，省級(jí)立法主體就不應(yīng)行使立法權(quán)；只有在設(shè)區(qū)的市依靠自身能力無(wú)法解決或者省級(jí)立法主體進(jìn)行立法效果會(huì)更好的情形下，才應(yīng)由省級(jí)立法主體行使立法權(quán)。

設(shè)區(qū)的市；立法權(quán)限；輔助原則

立法權(quán)限劃分問(wèn)題一直是立法學(xué)界的研究熱點(diǎn)和難點(diǎn)。但關(guān)于這一問(wèn)題的研究成果多集中于中央與地方之間立法權(quán)限劃分這一領(lǐng)域，①該領(lǐng)域的代表性著述如:封麗霞:《中央與地方立法關(guān)系法治化研究》，北京大學(xué)出版社2008年版；孫波:《中央與地方關(guān)系法治化研究》，山東人民出版社2013年版等。對(duì)地方內(nèi)部立法權(quán)限劃分的研究不僅為數(shù)不多，并且大多關(guān)注的重點(diǎn)是地方人大與其常委會(huì)之間，②該領(lǐng)域的最新著述參見(jiàn):龐凌:《論地方人大與其常委會(huì)立法權(quán)限的合理劃分》，《法學(xué)》2014年第9期。以及地方權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的立法權(quán)限劃分問(wèn)題，③該領(lǐng)域的代表性著述參見(jiàn)崔卓蘭等:《地方立法實(shí)證研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2007年版。其中關(guān)于地方內(nèi)部縱向立法權(quán)限劃分問(wèn)題的研究則更少。學(xué)界對(duì)這一問(wèn)題的忽視與我國(guó)地方立法權(quán)配置的實(shí)踐密切相關(guān)。一方面，我國(guó)《立法法》修改以前，較大的市的數(shù)量雖然有49個(gè)，但從數(shù)量上看，呈“散點(diǎn)式”分布的較大的市并沒(méi)有成為一個(gè)獨(dú)立完整的立法層級(jí)；另一方面，我國(guó)《立法法》將省級(jí)地方性法規(guī)、較大的市地方性法規(guī)視為一體，對(duì)兩者的立法權(quán)限范圍、法律效力等級(jí)等問(wèn)題不加以區(qū)分，這是由于“考慮到較大的市制定的地方性法規(guī)是經(jīng)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的，因此，其法律效力應(yīng)當(dāng)同省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相同”。④喬曉陽(yáng)主編:《中華人民共和國(guó)立法法講話》(修訂版)，中國(guó)民主法制出版社2008年版，第258頁(yè)。因此，市的立法權(quán)限范圍問(wèn)題，省與市之間的立法權(quán)限劃分問(wèn)題并不緊迫，學(xué)界也缺乏相關(guān)研究。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的語(yǔ)境下，修改后的我國(guó)《立法法》授予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，隨著省級(jí)人大常委會(huì)確權(quán)工作的開(kāi)展，行使立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市的數(shù)量會(huì)逐漸增多，其分布格局也會(huì)由“點(diǎn)”及“面”。省與設(shè)區(qū)的市之間立法權(quán)限含混不清，容易滋生立法重復(fù)、立法越權(quán)、立法抵觸與沖突等問(wèn)題，不僅浪費(fèi)了立法資源，更可能對(duì)國(guó)家和一省之內(nèi)的法制統(tǒng)一形成挑戰(zhàn)。可見(jiàn)，對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)問(wèn)題的關(guān)注和研究具有重要意義。

一、立法權(quán)配置的歷史沿革與合理性基礎(chǔ)

從新中國(guó)成立之初，市的立法權(quán)就是我國(guó)地方立法權(quán)的重要組成部分。1950年通過(guò)的《市人民政府組織通則》第4條規(guī)定:“市人民政府委員會(huì)在其上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)之下行使左列職權(quán):……(三)擬定與市政有關(guān)的暫行法令條例，報(bào)告上級(jí)人民政府批準(zhǔn)施行。”⑤中央人民政府法制委員會(huì)編:《中央人民政府法令匯編1949-1950》，人民出版社1952年版，第124頁(yè)。雖然1954年憲法通過(guò)后，除民族自治地方以外，地方立法權(quán)全部被取消，但從20世紀(jì)80年代初部分市重新獲得地方立法權(quán)以來(lái)，擁有立法權(quán)的市的主體范圍不斷擴(kuò)大，其發(fā)展演變大致經(jīng)歷了如下三個(gè)階段。

一是起步階段。1979年制定的我國(guó)《地方組織法》分別以第6條和第27條賦予了省級(jí)人大及其常委會(huì)立法權(quán)，但并沒(méi)有規(guī)定市的立法權(quán)。1982年12月4日，新憲法通過(guò)，確認(rèn)了省級(jí)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)，同樣也沒(méi)有涉及到市的立法權(quán)。6天后，我國(guó)《地方組織法》修正案通過(guò)，規(guī)定省級(jí)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會(huì)，可以擬訂地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省級(jí)人大常委會(huì)審議制定。在我國(guó)《地方組織法》的授權(quán)下，國(guó)務(wù)院于1984年下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于批準(zhǔn)唐山等市為“較大的市”的通知》，批準(zhǔn)唐山市、大同市、包頭市、大連市等十三個(gè)市為“較大的市”。至此，除重慶市外，較大的市的數(shù)量為39個(gè)。

二是探索發(fā)展階段。較大的市擁有立法權(quán)后，中央對(duì)較大的市立法權(quán)配置問(wèn)題不斷進(jìn)行探索。1986年《地方組織法》修改，將較大的市人大常委會(huì)的擬定權(quán)規(guī)定為制定權(quán)，同時(shí)規(guī)定其制定的地方性法規(guī)必須經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。國(guó)務(wù)院也先后于1988年、1992年和1993年批準(zhǔn)了寧波等6個(gè)市為“較大的市”。2000年我國(guó)《立法法》頒布實(shí)施，將經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市(4個(gè))納入到較大的市的范圍，使得較大的市的數(shù)量發(fā)展為49個(gè)。此后十余年間較大的市立法權(quán)配置的格局一直沒(méi)有變化。

三是全面推廣階段。2015年3月，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議表決通過(guò)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》，對(duì)我國(guó)《立法法》進(jìn)行了修改。修改后的我國(guó)《立法法》刪掉了“本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”的條款，進(jìn)而用“設(shè)區(qū)的市”取代“較大的市”，將擁有地方立法權(quán)的市的數(shù)量從49個(gè)擴(kuò)大到284個(gè)。授予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)有以下合理性。首先，它有助于實(shí)現(xiàn)一省之內(nèi)的權(quán)力均衡。孟德斯鳩正式提出三權(quán)分立理論以來(lái)，不斷發(fā)展的三權(quán)分立與制衡思想對(duì)后世政治制度建構(gòu)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。三權(quán)分立理論只是一種橫向的權(quán)力分立理論，雖然有助于防止權(quán)力過(guò)度集中于國(guó)家某一機(jī)關(guān)或少數(shù)人手中，但卻無(wú)法遏制中央集權(quán)。中央集權(quán)雖然“能夠把國(guó)家所有的可以使用的力量聚合起來(lái)，但這會(huì)影響這些力量的再生。它也許會(huì)迎來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，但也會(huì)縮短政權(quán)的壽命。所以，它也許會(huì)對(duì)一個(gè)人轉(zhuǎn)瞬即逝的偉大非常有幫助，但對(duì)一個(gè)民族的持久繁榮卻無(wú)濟(jì)于事”。⑥[法]托克維爾:《論美國(guó)的民主》，張楊譯，湖南文藝出版社2011年版，第60頁(yè)。為了扼制中央集權(quán)和彌補(bǔ)橫向分權(quán)原則的不足，縱向權(quán)力分立就有其必要性。縱向分權(quán)，就如國(guó)家立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之間的橫向分權(quán)一樣，同樣是民主政治的本質(zhì)，其目的也是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的均衡劃分、配置與制約，從而為防止某項(xiàng)國(guó)家權(quán)力的專斷和腐化提供雙重保障。⑦封麗霞:《中央與地方立法關(guān)系法治化研究》，北京大學(xué)出版社2008年版，第45頁(yè)。縱向分權(quán)并不僅僅存在于中央與地方之間，地方內(nèi)部省與市、縣、鄉(xiāng)等單位之間也同樣存在分權(quán)問(wèn)題。在過(guò)去，我國(guó)擁有立法權(quán)的市的僅有49個(gè)，不及城市總數(shù)的五分之一，一省之內(nèi)的立法分權(quán)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而授予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，可以實(shí)現(xiàn)一省之內(nèi)的縱向分權(quán)，避免權(quán)力集中于省所帶來(lái)的弊端。其次，它也有助于實(shí)現(xiàn)地方立法權(quán)的公平配置。除了省會(huì)城市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市外，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的立法權(quán)多是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。在經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的18個(gè)較大的市中，多數(shù)是當(dāng)時(shí)的重工業(yè)城市，鞍山、本溪、撫順等都是中國(guó)當(dāng)時(shí)的煤炭或鋼鐵基地。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一些其他設(shè)區(qū)的市，如佛山、泉州、溫州等，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還是人口規(guī)模均已超過(guò)大部分經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，然而，這些市卻沒(méi)有立法權(quán)，出現(xiàn)了立法權(quán)與事權(quán)極不匹配的現(xiàn)象，制約了城市的發(fā)展。各市對(duì)立法權(quán)的需求是切實(shí)存在的，雖然個(gè)別地方可能為了保護(hù)地方利益而形成地方保護(hù)主義，但并不能因此而否定地方的正當(dāng)立法訴求。“正當(dāng)?shù)莫?dú)立性，正當(dāng)?shù)臋?quán)利，省、市、地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)都應(yīng)當(dāng)有，都應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)。”⑧毛澤東:《毛澤東著作選讀》(下冊(cè))，人民出版社1986年版，第731頁(yè)。面對(duì)其他設(shè)區(qū)的市的立法需求，作為調(diào)控者的中央應(yīng)當(dāng)公平合理地配置包括權(quán)力資源在內(nèi)的各種資源，平等對(duì)待各個(gè)地方利益主體，因此，有必要授予其他設(shè)區(qū)的市立法權(quán)。

授予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要舉措，但要想設(shè)區(qū)的市在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程中更好發(fā)揮作用，必須解決設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限這一“元問(wèn)題”。這一問(wèn)題包括兩個(gè)不同方面:一是，設(shè)區(qū)的市自身的立法權(quán)限范圍問(wèn)題；二是省與設(shè)區(qū)的市之間立法權(quán)限劃分的問(wèn)題。兩者密切相關(guān)，而且問(wèn)題第二個(gè)方面的解決遠(yuǎn)比第一方面要困難得多。

二、設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍

(一)我國(guó)《立法法》有關(guān)規(guī)定的學(xué)理解釋

新修改的我國(guó)《立法法》改變了過(guò)去對(duì)市的立法權(quán)限范圍不作規(guī)定的做法，其第72條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。但這一規(guī)定非常具有概括性和不確定性，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”究竟包括哪些事項(xiàng)？尤其是其中的“管理”一詞應(yīng)如何理解？我國(guó)《立法法》并沒(méi)有明確。對(duì)“管理”一詞的不同理解，會(huì)導(dǎo)致設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍完全不同。在城市管理學(xué)中，“城市管理”一詞的含義也極富爭(zhēng)議性，但總體說(shuō)來(lái)，諸多學(xué)者均贊同城市管理有廣義和狹義兩種不同理解。廣義上的城市管理是市政府以城市為對(duì)象，為實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)對(duì)城市運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展所進(jìn)行的控制行為的總和，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施管理、城市行政管理、城市經(jīng)濟(jì)管理、城市社會(huì)管理和環(huán)境管理等五個(gè)方面；狹義的城市管理將內(nèi)涵界定在市政管理上，主要是政府部門對(duì)城市的公用事業(yè)、公共設(shè)施等方面的規(guī)劃和市政建設(shè)的控制、指導(dǎo)。⑨參見(jiàn)彭和平、侯書(shū)森編著:《城市管理學(xué)》，高等教育出版社2009年版，第6頁(yè)。在我國(guó)《立法法》的修改過(guò)程中，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍也幾經(jīng)變化。在該法修訂一審稿中，設(shè)區(qū)的市可以就“城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”，此時(shí)，“城市管理”是“城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)”的上位概念，兩者之間是包含與被包含的關(guān)系，城市管理一詞應(yīng)作廣義上的理解。在該法修訂二審稿中，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限被修改為“城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，“城市管理”與“城市建設(shè)”、“環(huán)境保護(hù)”之間成了并列關(guān)系，城市管理一詞只能作狹義的理解。在該法修訂表決稿中，設(shè)區(qū)的市的權(quán)限范圍進(jìn)一步被修改為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，將城市建設(shè)與城市管理合二為一，并表述為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”。顯然，這基本延續(xù)了二審稿的規(guī)定。通過(guò)歷史解釋和文義解釋的分析，筆者認(rèn)為，“管理”一詞更應(yīng)該作狹義上的理解。

以列舉的方式來(lái)明確我國(guó)《立法法》規(guī)定的設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍，筆者認(rèn)為其至少包括以下事項(xiàng)。一是城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的事務(wù)。城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)、管理的前提和基礎(chǔ)，設(shè)區(qū)的市對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)事務(wù)擁有立法權(quán)，自然對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃事務(wù)擁有立法權(quán)。二是有關(guān)房地產(chǎn)事務(wù)的建設(shè)與管理。如有關(guān)拆遷、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)、建筑工程的施工與質(zhì)量管理等事項(xiàng)。三是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與相關(guān)事務(wù)的管理。其具體包括:(1)能源供應(yīng)方面，如有關(guān)煤氣、天然氣、汽油、熱力與供暖等事項(xiàng)的設(shè)施建設(shè)與服務(wù)管理；(2)排水供水方面，如自來(lái)水生產(chǎn)與供水、雨水排放、污水排放與處理等事項(xiàng)的設(shè)施建設(shè)與服務(wù)管理；(3)交通運(yùn)輸方面，如公路、機(jī)場(chǎng)、港口、橋梁、隧道、公共交通、出租汽車等事項(xiàng)的設(shè)施建設(shè)與服務(wù)管理；(4)郵電通訊方面，如固定電話、有線電視、廣播網(wǎng)絡(luò)等事項(xiàng)建設(shè)與管理；(5)城鄉(xiāng)環(huán)保環(huán)衛(wèi)管理，如城市園林、綠化、垃圾收集與處理、戶外廣告、占道經(jīng)營(yíng)等設(shè)施建設(shè)與服務(wù)管理；(6)防衛(wèi)防災(zāi)方面，如防洪、防震、防汛、防風(fēng)等事務(wù)。四是環(huán)境保護(hù)方面的事項(xiàng)，如大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物等資源的保護(hù)與管理。五是歷史文化保護(hù)方面的事項(xiàng)，如文物保護(hù)、古文化遺址、歷史文化名城保護(hù)等事項(xiàng)。

設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限不應(yīng)包括以下事項(xiàng):第一，國(guó)家專屬立法權(quán)事項(xiàng)，我國(guó)《立法法》第8條規(guī)定的事項(xiàng)只能制定法律，設(shè)區(qū)的市不能對(duì)此類事項(xiàng)行使立法權(quán)，這是不言而喻的；第二，政權(quán)和法制建設(shè)類事項(xiàng)，如人大對(duì)同級(jí)政府的監(jiān)督、人民調(diào)解、集會(huì)游行示威等事項(xiàng)；第三，社會(huì)管理類事項(xiàng)，如關(guān)于流動(dòng)人口管理、社會(huì)治安管理、社會(huì)公共服務(wù)管理、社會(huì)保障管理等事項(xiàng)；第四，經(jīng)濟(jì)管理類事項(xiàng)，如循環(huán)經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等事項(xiàng)。

(二)立法需求的量化分析

2000年制定的我國(guó)《立法法》以排除法的方式界定較大的市的立法權(quán)限范圍，即只要是國(guó)家專屬立法權(quán)范圍之外的事項(xiàng)，在滿足一定條件下，較大的市都可以立法；而修改后的我國(guó)《立法法》則以列舉法的方式界定設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍，規(guī)定設(shè)區(qū)的市只能就城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等事項(xiàng)立法，界定方式從“排除法”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲信e法”。在界定方式的反、正轉(zhuǎn)變之間，較大的市的立法需求在多大程度上受到抑制呢？其他設(shè)區(qū)的市的立法需求在多大程度上得到滿足呢？解決這些問(wèn)題的最好方法或許是對(duì)49個(gè)較大的市之前制定的所有地方性法規(guī)作一個(gè)整體性考察，統(tǒng)計(jì)一下涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等事項(xiàng)的地方性法規(guī)的數(shù)量和所占比重。然而，對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的2600多件較大的市地方性法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析既不現(xiàn)實(shí)，也無(wú)必要。為此，本文選取了杭州市、青島市、蘇州市和鄭州市在2001年至2012年間制定、修改的地方性法規(guī)作為樣本，統(tǒng)計(jì)分析如表1。

表1 :部分市地方性法規(guī)類別分析(2001-2012年)單位:件

從表1可以看出，各市制定的地方性法規(guī)多集中于城鄉(xiāng)建設(shè)、城市管理、社會(huì)管理和公共經(jīng)濟(jì)管理等事項(xiàng)。具體言之，表1反映了如下數(shù)量特征。2001年至2012年期間，杭州市共制定、修改地方性法規(guī)74件，其中關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)事項(xiàng)的地方性法規(guī)共40件，約占總數(shù)的54%；關(guān)于人口管理、治安管理、社會(huì)公共事業(yè)管理、社會(huì)保障管理等社會(huì)管理事項(xiàng)的地方性法規(guī)共18件，約占總數(shù)的24%；關(guān)于公共經(jīng)濟(jì)管理的地方性法規(guī)共9件，約占總數(shù)的12%。與之類似，青島市在此期間共制定、修改地方性法規(guī)77件，其中關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)事項(xiàng)的地方性法規(guī)共36件，約占總數(shù)的47%；關(guān)于社會(huì)管理事項(xiàng)的地方性法規(guī)共25件，約占總數(shù)的32%；關(guān)于公共經(jīng)濟(jì)管理的地方性法規(guī)共10件，約占總數(shù)的13%。蘇州市在此期間共制定、修改地方性法規(guī)50件，其中關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)事項(xiàng)的地方性法規(guī)共31件，約占總數(shù)的62%；關(guān)于社會(huì)管理事項(xiàng)的地方性法規(guī)共8件，約占總數(shù)的16%；關(guān)于公共經(jīng)濟(jì)管理的地方性法規(guī)共6件，約占總數(shù)的12%。鄭州市在此期間共制定、修改地方性法規(guī)59件，其中關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)事項(xiàng)的地方性法規(guī)共37件，約占總數(shù)的63%；關(guān)于社會(huì)管理事項(xiàng)的地方性法規(guī)比較少，只有5件，約占總數(shù)的8%；關(guān)于公共經(jīng)濟(jì)管理的地方性法規(guī)共12件，約占總數(shù)的20%。

在正常的狀態(tài)下，法規(guī)數(shù)量與立法需求基本是正相關(guān)關(guān)系，在某一領(lǐng)域制定的法規(guī)越多，則說(shuō)明該領(lǐng)域?qū)α⒎ǖ男枨笤綇?qiáng)烈。在2001年至2012年間，各市關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等事項(xiàng)的地方性法規(guī)占到了法規(guī)總數(shù)的47%至63%。因此，我們大體可以說(shuō)，修改后的我國(guó)《立法法》規(guī)定設(shè)區(qū)的市只能就城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，抑制了較大的市一半左右的立法需求，同時(shí)以較大的市作參照，修改后的我國(guó)《立法法》也只滿足了其他設(shè)區(qū)的市一半左右的立法需求。問(wèn)題是:設(shè)區(qū)的市的其他立法需求該得到滿足嗎？設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍究竟該有多大？

(三)限權(quán)與放權(quán)之間:追求黃金分割點(diǎn)

誠(chéng)如蘇力教授所言:“中國(guó)的立法體制應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一性和多樣性這兩個(gè)同樣值得追求的極端之間保持一種必要的張力，尋找黃金分割點(diǎn)。”⑩蘇力:《當(dāng)代中國(guó)的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東〈論十大關(guān)系〉第五節(jié)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第2期。一方面，國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，需要授予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，以便設(shè)區(qū)的市能更好地解決地方性事務(wù)，實(shí)現(xiàn)地方治理的法治化、規(guī)范化；另一方面，授予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)也可能會(huì)導(dǎo)致越權(quán)立法、重復(fù)立法等問(wèn)題，不利于國(guó)家、省的法制統(tǒng)一。立法者需要在兩種張力之間達(dá)致一種平衡，但這種平衡并不一定要通過(guò)限制立法權(quán)限的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，而更應(yīng)該通過(guò)批準(zhǔn)制度、備案審查制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。發(fā)達(dá)的法律技術(shù)性手段可以有效消解兩種張力之間的矛盾，從而既維護(hù)法制統(tǒng)一，又為擴(kuò)大地方立法權(quán)限創(chuàng)造空間。當(dāng)下，設(shè)區(qū)的市對(duì)社會(huì)管理事項(xiàng)和部分公共經(jīng)濟(jì)管理事項(xiàng)的立法需求仍比較強(qiáng)烈，關(guān)于社會(huì)管理事項(xiàng)和公共經(jīng)濟(jì)管理事項(xiàng)的法規(guī)數(shù)量占到樣本城市法規(guī)總數(shù)的28%至45%就可以說(shuō)明這一點(diǎn)。溫州在1987年至2005年間，先后15次向全國(guó)人大提交議案，要求將溫州市批準(zhǔn)為“較大的市”從而獲得地方立法權(quán)，其主要原因也在于經(jīng)濟(jì)超前的“苦惱”。?曹海東、李萌:《溫州“較大的市”之夢(mèng)》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2005年第9期。社會(huì)管理和公共經(jīng)濟(jì)管理，尤其是包括人口管理、社會(huì)治安管理、社會(huì)公共事業(yè)管理、社會(huì)保障管理等內(nèi)容的社會(huì)管理，是一個(gè)城市自身事務(wù)的重要組成部分，沒(méi)有理由將其排除在設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍之外。像我國(guó)《地方組織法》不斷完善地方人大和政府的職權(quán)那樣，逐步擴(kuò)大、完善設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限是必要的。

三、省、設(shè)區(qū)的市之間的立法權(quán)限劃分

雖然我國(guó)《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍作了限制，但其并沒(méi)有解決設(shè)區(qū)的市與省之間的權(quán)限重疊問(wèn)題。因?yàn)椋覈?guó)《立法法》規(guī)定設(shè)區(qū)的市可以就城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，目的并非為了限制省級(jí)立法機(jī)關(guān)的權(quán)限，相反，它是為了限制設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限。“在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的情況下，對(duì)較大的市的立法權(quán)限進(jìn)行界定是必要的。”?參見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法修正案(草案)〉修改情況的匯報(bào)》。省級(jí)立法主體同樣可以就本省范圍的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。省、設(shè)區(qū)的市之間的這部分立法權(quán)限在很大程度上是重合的。造成這一問(wèn)題的根源在于我國(guó)中央與地方，省、設(shè)區(qū)的市之間立法權(quán)限的“職責(zé)同構(gòu)化”。職責(zé)同構(gòu)本是政治學(xué)中的一個(gè)概念，其意指在政府間關(guān)系中，不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。通俗點(diǎn)講就是指，中國(guó)的每一級(jí)政府都管理大體相同的事情，相應(yīng)地，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”。?張志紅:《當(dāng)代中國(guó)政府間縱向關(guān)系研究》，天津人民出版社2005年版，第270頁(yè)。這一概念用來(lái)概括不同層級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法職權(quán)同樣合適。在中央與地方層面上，全國(guó)人民代表大會(huì)作為國(guó)家的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，“其立法權(quán)從理論上講是無(wú)限的。凡是應(yīng)當(dāng)由立法加以規(guī)范的事項(xiàng)，全國(guó)人民代表大會(huì)都有權(quán)立法”。?喬曉陽(yáng)主編:《中華人民共和國(guó)立法法講話》(修訂版)，中國(guó)民主法制出版社2008年版，第86頁(yè)。在地方內(nèi)部省、設(shè)區(qū)的市層面上，我國(guó)《地方組織法》第8條規(guī)定:“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)……(三)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)。”省、市、縣人大的職權(quán)事項(xiàng)是完全相同的，區(qū)別只在于程序、適用地域和范圍上。立法權(quán)限的“職責(zé)同構(gòu)化”所導(dǎo)致的結(jié)果就是“幾乎所有的立法主體都規(guī)定所有的事情，但所有的事情在所有的立法層級(jí)都得不到有效的規(guī)定”。?封麗霞:《中央與地方立法關(guān)系法治化研究》，北京大學(xué)出版社2008年版，第370頁(yè)。

(一)立法權(quán)限重疊的解決思路及其可行性

面對(duì)這一難題，一種主張認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)劃定地方立法專屬的事項(xiàng)范圍，這些事項(xiàng)只能由地方立法機(jī)關(guān)予以規(guī)定，以便清晰地劃分中央與地方之間的立法權(quán)限。這一主張的支持者眾多，但其內(nèi)部并非“鐵板一塊”，不同學(xué)者對(duì)于“在哪些事項(xiàng)上享有專屬立法權(quán)”、“地方該享有多大的專屬立法權(quán)”有著不同看法。有學(xué)者主張“涉及地方的重要事項(xiàng)中的一部分，可以暫時(shí)由中央立法予以規(guī)范，待時(shí)機(jī)成熟，再交由地方立法調(diào)整；涉及地方的非重要事項(xiàng)和一部分重要事項(xiàng)，劃為地方的專屬立法權(quán)……”?崔卓蘭等:《地方立法實(shí)證研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2007年版，第97頁(yè)。也有學(xué)者主張地方專屬立法權(quán)應(yīng)限于“本地方特有的，具有本土性和地域性”的事項(xiàng)上。?參見(jiàn)汪全勝:《論立法制度資源的合理配置》，載周旺生主編，《立法研究》(第三卷)，法律出版社2002年版，第319-321頁(yè)。無(wú)論是主張按照地方立法的影響范圍來(lái)確立地方專屬立法權(quán)，還是主張按照地方特色事項(xiàng)來(lái)確立地方專屬立法權(quán)，其核心觀點(diǎn)和思路是一致的。該種觀點(diǎn)反映到省與設(shè)區(qū)的市之間立法權(quán)限的劃分上，即要求對(duì)于地區(qū)性的城市建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)秩序、社會(huì)福利等中央政府幾乎不會(huì)干預(yù)的事項(xiàng)，嘗試授予設(shè)區(qū)的市專屬立法權(quán)。?向立力:《地方立法發(fā)展的權(quán)限困境與出路試探》，《政治與法律》2015年第1期。專屬立法權(quán)的理論主張勾畫(huà)了一幅美麗的圖景，在其中各個(gè)立法主體之間的立法權(quán)限井然有序、清晰明了。但是，這一理論主張?jiān)谖覈?guó)政治體制下卻難以付諸實(shí)踐。如前所述，立法權(quán)限的“職責(zé)同構(gòu)化”意味著不存在只能由地方立法而中央不能立法的情形，也不存在只能由設(shè)區(qū)的市立法而省卻不能立法的情形。如此，地方立法權(quán)如何可能有“專屬”的立法事項(xiàng)和權(quán)限范圍呢？

事實(shí)上，地方專屬立法權(quán)的主張實(shí)際上是一種作為憲政安排(constitutional settlement)的排他性權(quán)力配置方式。從研究視角看，這一思路從外部視角的進(jìn)路展開(kāi)，“針對(duì)規(guī)則，人們可以站在觀察者的角度，而本身并不接受規(guī)則，或者人們可以站在群體成員的角度，而接受并使用這些規(guī)則作為行為的指引。我們可以將二者稱為‘外在’觀點(diǎn)和‘內(nèi)在’觀點(diǎn)”。?[英]哈特:《法律的概念》(第二版)，許家馨、李冠宜譯，法律出版社2011年版，第81頁(yè)。在這一視角下，研究者將自己置身現(xiàn)有的法律制度框架外，以變法者的姿態(tài)謀劃何種立法主體該享有何種立法權(quán)。從著眼點(diǎn)看，這一思路著眼于立法權(quán)的享有，希望憲法或憲法類法律能夠合理配置各個(gè)立法主體的專屬立法權(quán)，使得各個(gè)立法主體之間的立法權(quán)限清晰明確，不再相互重疊。從強(qiáng)制性看，這一思路追求立法權(quán)限劃分的剛性，劃定地方專屬立法權(quán)限范圍后，中央與地方在各自的權(quán)限范圍內(nèi)活動(dòng)，不得肆意侵犯。但除此之外，還存在一種作為憲政實(shí)踐(constitutional practice)的共有權(quán)力配置方式。?See Mills A.Federalism in the European Union and the United States:Subsidiarity,Private Law,and the Conflict of Laws, U.Pa.J.Int'l L.,2010,32:378-385.這一研究采取內(nèi)部視角，研究者將自身置于現(xiàn)有法律框架內(nèi)，接受各個(gè)立法主體之間立法權(quán)限重疊這一事實(shí)，并以此為前提來(lái)配置立法權(quán)。其著眼點(diǎn)并不在于立法權(quán)的享有，而是立法權(quán)的發(fā)動(dòng)和行使。但這一進(jìn)路的問(wèn)題在于:重疊的立法權(quán)限如何在權(quán)力行使上有所區(qū)別？哪些事項(xiàng)的立法權(quán)應(yīng)由高層級(jí)立法主體行使、哪些事項(xiàng)的立法權(quán)又應(yīng)由低層級(jí)立法主體行使？輔助原則為此提供了理論支撐和解決方案。

(二)作為理論基礎(chǔ)的輔助原則:歷史、內(nèi)涵與運(yùn)用

輔助原則(principle of subsidiarity)思想源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，有學(xué)者認(rèn)為，約翰內(nèi)斯·阿爾圖休斯(J. Althusius)是輔助原則和聯(lián)邦主義的首倡者，他在文本中提及這一理念時(shí)，使用的就是“susidia”一詞。?Endo K.The principle of subsidiarity:from Johannes Althusius to Jacques Delors(北大法學(xué)論集),1994,44(6):568.但輔助的觀念作為一項(xiàng)原則得以確立，天主教會(huì)社會(huì)思想家功不可沒(méi)。1891年，教皇良十三世(LeoⅧ)發(fā)表《新事通諭》，譴責(zé)資本主義對(duì)窮人的剝削和壓迫，強(qiáng)調(diào)國(guó)家干預(yù)社會(huì)事務(wù)的合法性，但《新事通諭》同時(shí)也對(duì)國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張十分謹(jǐn)慎，主張國(guó)家干預(yù)要有限度。他說(shuō):“國(guó)家應(yīng)當(dāng)監(jiān)督這些根據(jù)他們的權(quán)利而結(jié)合起來(lái)的市民團(tuán)體，但它不應(yīng)當(dāng)插手它們的特有事務(wù)和它們的組織，因?yàn)橐磺惺挛锏幕顒?dòng)與生命全要倚仗其自身精神，如果國(guó)家全面控制，就會(huì)扼殺這種精神。”?Leo XIII.Rerum Novarum,Para 55.《新事通諭》雖然沒(méi)有明確提出輔助原則的概念，但其上述主張已然蘊(yùn)含了輔助原則的基本理念。四十年后，教皇比約十一世(Pius XI)發(fā)表《四十年通諭》，第一次明確提出了輔助原則的經(jīng)典形式。當(dāng)時(shí)，極權(quán)主義正在興起，國(guó)家權(quán)力開(kāi)始滲透到社會(huì)的每一個(gè)領(lǐng)域，輔助原則即是羅馬天主教會(huì)針對(duì)這一形勢(shì)提出的解決辦法。因此，《四十年通諭》更多地強(qiáng)調(diào)對(duì)高層級(jí)組織干預(yù)的限制而不是干預(yù)義務(wù)。這清晰地體現(xiàn)在如下的一段長(zhǎng)文中:“正如將個(gè)人通過(guò)自己的首創(chuàng)精神和努力就可以完成的事情交給社會(huì)是嚴(yán)重錯(cuò)誤的一樣，將較小的附屬組織能夠勝任的工作交給較大的上位組織同樣是不正義的，同時(shí)也是罪惡的和對(duì)正當(dāng)秩序的破壞。……國(guó)家的最高權(quán)威應(yīng)當(dāng)讓附屬性的組織處理不重要的事情和關(guān)切，否則將會(huì)極大的分散它的精力。借此，國(guó)家可以更自由、更有利且更有效地處理所有那些只屬于它自己的事情，因?yàn)橹挥兴约嚎梢詣偃翁幚磉@些事情:視情勢(shì)所需進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督、敦促和約束。因此，當(dāng)權(quán)者應(yīng)該明白，層級(jí)秩序在多樣性的組織當(dāng)中維持得越好，越是按照輔助原則，社會(huì)的權(quán)威和效率就會(huì)越強(qiáng)，從而促進(jìn)國(guó)家更加幸福和繁榮。”?Piux XI.Quadragesimo Anno,Para.79,80.

輔助原則提出后，其在諸多法律文本中得到了體現(xiàn)。1949年《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》第72條即體現(xiàn)了輔助原則的基本思想，盡管由于輔助原則的宗教起源問(wèn)題，其刻意回避了“輔助原則”的表述。1991年歐盟的《馬斯特里赫特條約》明確確立了輔助原則，其第3條B款規(guī)定:“在共同體非專屬權(quán)限的領(lǐng)域，應(yīng)依據(jù)輔助原則，只有在協(xié)議中的行動(dòng)目標(biāo)成員國(guó)沒(méi)有充分予以完成，出于協(xié)議中的行動(dòng)的規(guī)模和效果，共同體能更好地完成時(shí)，才由共同體行動(dòng)。”

輔助原則強(qiáng)調(diào)事務(wù)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先由能夠圓滿完成目標(biāo)的最低層級(jí)的單位來(lái)處理，個(gè)人能予以解決的問(wèn)題，就由個(gè)人來(lái)解決，而不應(yīng)由國(guó)家或者社會(huì)來(lái)解決；社會(huì)能予以解決的問(wèn)題，就由社會(huì)來(lái)解決，而不應(yīng)由國(guó)家來(lái)解決；地方能予以解決的問(wèn)題，就由地方來(lái)予以解決，而不應(yīng)由中央來(lái)解決。學(xué)者Endo Ken從消極與積極兩種不同維度進(jìn)行了細(xì)分。其認(rèn)為，在消極維度上，輔助原則意味著:(1)如果低層級(jí)的實(shí)體能夠令人滿意地完成自己的目標(biāo)，高層級(jí)的組織不能干預(yù)，或者(2)(更嚴(yán)格的版本)如果低層級(jí)的實(shí)體自己可以完成它的目標(biāo)，高層級(jí)的組織不應(yīng)該干預(yù)，或者(3)(作為一個(gè)變種)如果高層級(jí)的組織沒(méi)有被指派做這些，它不能進(jìn)行干預(yù)。相應(yīng)地，積極維度也有三層不同的含義: (1)如果(或在某種程度上)低層級(jí)實(shí)體不能令人滿意地完成自己的目標(biāo)，高層級(jí)的組織可以干預(yù)，或者(2)(作為它更強(qiáng)的表達(dá))如果低層級(jí)的實(shí)體自己不能完成它的目標(biāo)，高層級(jí)的組織應(yīng)該干預(yù)，或者(3)(作為一個(gè)變種)如果高層級(jí)的組織被指派做這些，它可以/必須進(jìn)行干預(yù)。?Endo K.The principle of subsidiarity:from Johannes Althusius to Jacques Delors[J].北大法學(xué)論集,1994,44(6):642-641.可見(jiàn)，輔助原則既沒(méi)有簡(jiǎn)單地預(yù)設(shè)自由放任主義，也沒(méi)有簡(jiǎn)單地預(yù)設(shè)國(guó)家干預(yù)主義，而是在放任與干預(yù)、集權(quán)與分權(quán)、統(tǒng)一性與多樣性之間進(jìn)行調(diào)和。輔助原則的重要貢獻(xiàn)就在于它提供了一個(gè)促進(jìn)協(xié)調(diào)以使離心力和向心力達(dá)成某種平衡的概念空間。“它區(qū)分了一種觀念性的領(lǐng)域，在其中，統(tǒng)一性和多元性互動(dòng)，又互相牽制，并尋求和解。”?Carozza P G.Subsidiarity as a structural principle of international human rights law[J].American Journal of International Law,2003:52.

“輔助原則是一項(xiàng)組織原則，它并不要求特定政策具有特定目標(biāo)、方向或內(nèi)容。無(wú)論一項(xiàng)政策的目標(biāo)是什么，輔助原則要求這項(xiàng)政策必須在能夠成功實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的最小的可行單位中執(zhí)行。”?Backhaus J G.Subsidiarity and ecologically based taxation:A European constitutional perspective[J].Public Choice,1997,90 (1-4):281-282.輔助原則最初興起和應(yīng)用于社會(huì)領(lǐng)域，后來(lái)逐漸發(fā)展到國(guó)家領(lǐng)域。我國(guó)法律雖然沒(méi)有對(duì)輔助原則的直接表述，但部分法律的規(guī)定已然蘊(yùn)含了輔助原則的精神。如《行政許可法》第13條規(guī)定，對(duì)于公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的或行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的事項(xiàng)，均可以不設(shè)行政許可。將輔助原則運(yùn)用到省與設(shè)區(qū)的市之間的立法權(quán)限劃分上是必要的，也是可行的。輔助原則與我國(guó)現(xiàn)階段執(zhí)政黨的政策在精神上是相通的。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出:“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”治理體系現(xiàn)代化首先是治理體系多樣化，實(shí)現(xiàn)治理主體由單中心向多中心的轉(zhuǎn)變。?參見(jiàn)姜曉萍:《國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中社會(huì)治理體系創(chuàng)新》，《中國(guó)行政管理》2014年第2期。新中國(guó)成立以來(lái)，我們的社會(huì)組織逐漸被消滅，社會(huì)組織被全面政治化、國(guó)家化，社會(huì)主義國(guó)家反而沒(méi)有了社會(huì)。?參見(jiàn)葛洪義:《“法治中國(guó)”的邏輯理路》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2013年第5期。政府對(duì)社會(huì)事務(wù)大包大攬，不僅不能有效解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，反而使政府成為矛盾的當(dāng)事人，使政府處于“吃力不討好”的尷尬地位。在中央與地方關(guān)系的層面上，雖然我們不斷強(qiáng)調(diào)放權(quán)，但放權(quán)的程度很不夠，中央在很大程度上包攬了地方事務(wù)，不僅管不了、管不好，而且抑制了地方的自主性和積極性。因此，黨的十八屆三中全會(huì)才提出:“……最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。”?《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。

輔助原則與我國(guó)《憲法》也并不抵觸。我國(guó)憲法第3條規(guī)定:“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。”其所表達(dá)的意思就是中央應(yīng)當(dāng)有所為有所不為，“中央的有所為應(yīng)該就是規(guī)定民主、法治和人權(quán)的底線以及有效的保障機(jī)制，而有所不為則是充分允許地方為了實(shí)現(xiàn)同樣的目的進(jìn)行改革試驗(yàn)的自由”。?張千帆:《憲法變通與地方試驗(yàn)》，《法學(xué)研究》2007年第1期。輔助原則也表達(dá)了同樣的意思，輔助原則強(qiáng)調(diào)中央與地方應(yīng)當(dāng)優(yōu)先解決與自己能力相適應(yīng)的事務(wù)，中央權(quán)力應(yīng)當(dāng)用于解決全局性、國(guó)家性事務(wù)，而不是干預(yù)、代替、包攬地方事務(wù)。輔助原則“在國(guó)家內(nèi)部的運(yùn)用上，可以說(shuō)是建立多元且分權(quán)的社會(huì)，自助、互助、輔助三個(gè)精神相互結(jié)合，讓個(gè)人能先專心于個(gè)人性之事務(wù)、讓地方能先專心于地方性之事務(wù)，讓中央能先專心于全國(guó)性之事務(wù)”。?陳建仁:《以輔助性原則重建臺(tái)灣地方自治可能性之探討》，“地方自治與民主發(fā)展:2008年選后臺(tái)灣地方”學(xué)術(shù)研討會(huì)論文，(臺(tái)灣)東海大學(xué)政治學(xué)系。

將輔助原則運(yùn)用到省、設(shè)區(qū)的市之間的立法權(quán)限劃分上，省、設(shè)區(qū)的市之間重疊的立法權(quán)應(yīng)當(dāng)先由較低層級(jí)的設(shè)區(qū)的市來(lái)行使，在設(shè)區(qū)的市能夠較好地進(jìn)行規(guī)制時(shí)，省級(jí)立法主體不應(yīng)行使立法權(quán)；只有在設(shè)區(qū)的市依靠自身能力無(wú)法解決的情況下，才應(yīng)由省級(jí)立法主體行使立法權(quán)。

(三)輔助原則的具體化

輔助原則本身是一項(xiàng)原則，而不是規(guī)則，不可避免地具有模糊性，如果不進(jìn)一步具體化，就可能淪為空洞的口號(hào)，不能發(fā)揮立法權(quán)限劃分的功能。歐盟對(duì)輔助原則的采納和應(yīng)用，也有一個(gè)具體化的過(guò)程。《馬斯特里赫特條約》規(guī)定在成員國(guó)沒(méi)有充分完成目標(biāo)時(shí)，共同體可以出于“行動(dòng)的規(guī)模”和“效果”對(duì)成員國(guó)進(jìn)行干預(yù)，但何謂“充分完成”？何謂“行動(dòng)的規(guī)模”和“效果”？這一標(biāo)準(zhǔn)因過(guò)于模糊而缺乏可操作性。隨后，歐盟不斷將輔助原則具體化，這種具體化的努力既有實(shí)質(zhì)性的，也有程序性的。在實(shí)質(zhì)性內(nèi)容方面，1997年《阿姆斯特丹條約》將輔助原則和比例性原則以議定書(shū)的形式附在之后，其第5條明確了共同體進(jìn)行干預(yù)的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn):(1)問(wèn)題涉及跨國(guó)因素而成員國(guó)不能圓滿地對(duì)其進(jìn)行規(guī)制；(2)成員國(guó)自己的行動(dòng)或者共同體行動(dòng)的缺乏將會(huì)與條約的要求相沖突(如糾正惡性競(jìng)爭(zhēng)或避免變相限制貿(mào)易或增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)凝聚力)或否則將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害成員國(guó)的利益；(3)與成員國(guó)層面的行動(dòng)相比，共同體層面的行動(dòng)會(huì)由于它的規(guī)模或影響而產(chǎn)生明顯的利益。?Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality,treaty of amsterdam,1997,article 5.明確實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)雖然前進(jìn)了一大步，但仍存在理解差異和操作性不強(qiáng)的問(wèn)題。因此，輔助原則的具體化還需一套運(yùn)行機(jī)制和程序，2007年的《里斯本條約》對(duì)此作了規(guī)定。首先，委員會(huì)等機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將立法草案或修正案等發(fā)給成員國(guó)議會(huì)。任何一份立法草案都應(yīng)當(dāng)包含一份詳細(xì)的聲明以便人們估計(jì)和判斷其是否符合輔助原則和比例原則。其次，從立法草案送達(dá)之日起八周內(nèi)，任一國(guó)家的議會(huì)或一國(guó)議會(huì)的任一議院可以向歐洲議會(huì)主席、理事會(huì)和委員會(huì)提出意見(jiàn)，陳述自己為什么認(rèn)為草案不符合輔助原則。再次，歐盟議會(huì)等機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮成員國(guó)議會(huì)提出的合理意見(jiàn)，如果合理意見(jiàn)得到在各國(guó)議會(huì)之間分配的至少三分之一的支持票，則草案必須被重新審視，如果草案是關(guān)于自由、安全和正義領(lǐng)域的問(wèn)題，支持票的門檻可以放低到四分之一。重新審視之后，委員會(huì)和有關(guān)機(jī)構(gòu)可以決定維持、修改或撤回草案，但必須說(shuō)明理由。?Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality,treaty of lisbon,2007,article 4-6.此外，在普通立法程序下，如果關(guān)于立法草案提議不符合輔助原則的合理意見(jiàn)得到了簡(jiǎn)單多數(shù)票的支持，則必須被重新審視。重新審視后，委員會(huì)可以決定維持、修改或撤回草案，如果委員會(huì)決定維持提議，委員會(huì)必須提出證明其符合輔助原則的合理意見(jiàn)，并將自己的合理意見(jiàn)和成員國(guó)議會(huì)的合理意見(jiàn)一并提交給歐洲議會(huì)或理事會(huì)。如果理事會(huì)55%的成員或者歐洲議會(huì)多數(shù)認(rèn)為提議不符合輔助原則，則不再審議該提議。?Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality,treaty of lisbon,2007,article 7.

“無(wú)論作為消極排除干預(yù)的理由，還是積極要求干預(yù)的理由，核心問(wèn)題都在于上位組織可以干預(yù)的條件。”?畢洪海:《國(guó)家與社會(huì)的限度:基于輔助原則的視角》，《中國(guó)法律評(píng)論》2014年第1期。輔助原則在省與設(shè)區(qū)的市之間的立法權(quán)限劃分上的運(yùn)用，關(guān)鍵也在于明確干預(yù)的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行機(jī)制。借鑒歐盟的上述標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)立法主體行使立法權(quán)的情形應(yīng)限于:(1)省級(jí)立法主體行使立法權(quán)能夠更好實(shí)現(xiàn)目標(biāo)或者達(dá)到更好效果的事項(xiàng)；(2)省級(jí)立法主體行使立法權(quán)能更有效率的事項(xiàng)，如純粹的程序性事項(xiàng)，關(guān)于程序性事項(xiàng)的規(guī)定具有普遍適用性，各個(gè)市完全沒(méi)有必要都制定自己版本的程序，由省級(jí)立法主體制定統(tǒng)一的程序即可；(3)范圍超出市的行政區(qū)域，具有區(qū)域性、綜合性的事項(xiàng)，關(guān)于環(huán)境保護(hù)的立法事項(xiàng)尤其如此，酸雨治理、霧霾治理、流經(jīng)多市的河流保護(hù)、跨市的湖泊保護(hù)等，一個(gè)設(shè)區(qū)的市依憑自己的立法往往很難解決此類問(wèn)題；(4)設(shè)區(qū)的市的立法可能會(huì)損害其他市的利益或整體利益的情形，如在立法過(guò)程中各地通過(guò)立法謀取和維護(hù)自身利益，形成地方保護(hù)主義，使地方不當(dāng)利益合法化，在這一情形下有必要由省級(jí)立法主體統(tǒng)一立法。

同時(shí)，為了保障設(shè)區(qū)的市能充分行使立法權(quán)，一套具體的運(yùn)行機(jī)制和程序也是必須的。首先，省級(jí)立法主體應(yīng)當(dāng)保持謙抑姿態(tài)，充分尊重設(shè)區(qū)的市的立法主體地位，在對(duì)共有立法事項(xiàng)行使立法權(quán)時(shí)，省級(jí)立法主體應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)說(shuō)明理由的義務(wù)，對(duì)省級(jí)立法的必要性進(jìn)行詳細(xì)論證和評(píng)估；其次，省級(jí)立法主體還應(yīng)當(dāng)通過(guò)協(xié)商座談會(huì)、論證會(huì)等形式完善地方立法協(xié)商機(jī)制，在立法前與各個(gè)設(shè)區(qū)的市的立法主體進(jìn)行廣泛協(xié)商，征求設(shè)區(qū)的市立法主體的意見(jiàn)和建議,并認(rèn)真考慮這些意見(jiàn)和建議；此外，還應(yīng)當(dāng)完善設(shè)區(qū)的市立法主體主動(dòng)提出建議或者異議的機(jī)制，設(shè)區(qū)的市立法主體認(rèn)為共有事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)或者不應(yīng)當(dāng)由省級(jí)立法主體進(jìn)行立法時(shí)，可以主動(dòng)向省級(jí)立法主體提出自己的建議或異議。

四、結(jié)語(yǔ)

在國(guó)家治理現(xiàn)代化的語(yǔ)境下，授予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)不僅有助于實(shí)現(xiàn)一省之內(nèi)的權(quán)力均衡，而且有助于實(shí)現(xiàn)立法權(quán)的公平合理配置。但“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等事項(xiàng)”具有過(guò)度概括性，從文義解釋和歷史解釋的角度，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限包括城鄉(xiāng)規(guī)劃事項(xiàng)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、建設(shè)、管理事項(xiàng)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與相關(guān)服務(wù)管理事項(xiàng)，環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)，歷史文化保護(hù)等事項(xiàng)。此外，設(shè)區(qū)的市的其他立法需求也值得認(rèn)真對(duì)待，社會(huì)管理事項(xiàng)和公共經(jīng)濟(jì)管理事項(xiàng)也應(yīng)被納入到設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍。同時(shí)，設(shè)區(qū)的市成為獨(dú)立的立法層級(jí)后，應(yīng)認(rèn)真對(duì)待省與設(shè)區(qū)的市之間的立法權(quán)限劃分問(wèn)題。將輔助原則用于省、設(shè)區(qū)的市之間的立法權(quán)限劃分上，省、設(shè)區(qū)的市之間重疊的立法權(quán)應(yīng)當(dāng)先由設(shè)區(qū)的市行使，在設(shè)區(qū)的市能夠較好地進(jìn)行規(guī)制時(shí)，省級(jí)立法主體不應(yīng)行使立法權(quán)；只有在設(shè)區(qū)的市依靠自身能力無(wú)法解決或者省級(jí)立法主體進(jìn)行立法效果更好的情形下，才應(yīng)由省級(jí)立法主體行使立法權(quán)。這不僅可以調(diào)動(dòng)設(shè)區(qū)的市的積極性和主動(dòng)性，而且可以節(jié)省省級(jí)立法主體的時(shí)間和精力，使得省級(jí)立法主體可以將更多精力投入到設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的批準(zhǔn)、備案和審查上，從而提高地方立法質(zhì)量。

(責(zé)任編輯:姚魏)

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1005-9512(2015)08-0052-10

程慶棟，廈門大學(xué)法學(xué)院法學(xué)理論專業(yè)博士研究生。

*本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“我國(guó)地方立法權(quán)配置的理論與實(shí)踐研究”(項(xiàng)目編號(hào):13BFX 024)的階段性研究成果。