自貿(mào)區(qū)：中國改革開放的試驗田

文｜ 本刊記者 龔 寒

自貿(mào)區(qū)：中國改革開放的試驗田

文｜ 本刊記者 龔 寒

自貿(mào)區(qū)不是政策洼地，其核心任務(wù)是制度創(chuàng)新。通過試驗，總結(jié)出可復制、可借鑒的經(jīng)驗，推廣至全國，為國家全面深化改革率先探索，才是中央的真正用意。

中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)

2015年3月24日，中國中央政治局召開會議，審議通過廣東、福建、天津自貿(mào)區(qū)總體方案。這是繼上海自由貿(mào)易試驗區(qū)成立之后的又一重大舉措。

上海自貿(mào)區(qū)的成立，被認為是和中國20世紀80年代建立深圳特區(qū)、2001年加入WTO一樣，在中國對外開放歷史上具有標志性意義的事件，是中國政府在改革涉入深水區(qū)后的一次大膽嘗試。

以開放倒逼改革，是中國政府在上海自貿(mào)區(qū)成立之初便確立的理念。多位從事自貿(mào)區(qū)研究的專家在接受本刊記者采訪時強調(diào)，自貿(mào)區(qū)不是政策洼地，其核心任務(wù)是制度創(chuàng)新。通過試驗，總結(jié)出可復制、可借鑒的經(jīng)驗，推廣至全國，為國家全面深化改革率先探索，才是中央的真正用意。

國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟研究部原部長張小濟在接受本刊記者采訪時表示，現(xiàn)在習慣于提“自貿(mào)區(qū)”，但其完整表述應(yīng)該是“自由貿(mào)易試驗區(qū)”。

“關(guān)鍵在‘試驗’二字，就是在改革開放里先走一步。很多地方還是把眼睛盯在先走一步的紅利上，其實更需要的是承擔起先走一步的責任。”張小濟說。

內(nèi)外困境下的改革嘗試

2013年9月29日，上海自貿(mào)區(qū)正式掛牌。國務(wù)院總理李克強曾指出，設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)將是本屆政府打造中國經(jīng)濟“升級版”的重要舉措。

國泰君安證券首席經(jīng)濟學家林采宜曾撰文表示，上海自貿(mào)區(qū)誕生的內(nèi)因，在于中國經(jīng)濟需要尋求新增長點。國際需求疲弱，勞動力成本升高導致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，傳統(tǒng)依賴出口的增長方式已難以為繼；外因則源于全球貿(mào)易競爭。美歐日三大經(jīng)濟體力圖通過TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議）、TTIP（跨大西洋貿(mào)易和投資協(xié)議）和PSA（諸邊服務(wù)業(yè)協(xié)議）形成新一代高規(guī)格的全球貿(mào)易和服務(wù)規(guī)則來取代WTO。

天津濱海新區(qū)塘沽新城鎮(zhèn)龍達農(nóng)業(yè)科技生態(tài)園

“尤其是TPP，要求成員國彼此免除關(guān)稅，并且全面開放包括農(nóng)業(yè)、金融服務(wù)業(yè)在內(nèi)的幾乎所有經(jīng)濟領(lǐng)域，實現(xiàn)資本、人員的真正流動。新的游戲規(guī)則和可能出現(xiàn)的新貿(mào)易格局倒逼中國在較短的時間窗口內(nèi)開展試驗。”林采宜強調(diào)。

這種試驗首先落在了中國開放度最高、綜合經(jīng)濟實力最強的城市上海身上。

上海自貿(mào)區(qū)的方案，確立了其改革的方向：擴大服務(wù)業(yè)開放、推進金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新，具有國際水準的投資貿(mào)易便利、高效便捷的監(jiān)管以及規(guī)范的法制環(huán)境。

2014年9月，上海自貿(mào)區(qū)成立一周年之際，上海市委書記韓正表示，上海自貿(mào)區(qū)最大的亮點在于負面清單管理，而最大的挑戰(zhàn)來自政府的事中、事后監(jiān)管。在“負面清單”出現(xiàn)之前，中國外商投資管理的主要依據(jù)是《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》，指導目錄分條列出了對外資的鼓勵類、限制類和禁止類行業(yè)。

2014版負面清單相比2013年的大幅削減，特別管理措施由原先的190條調(diào)整為139條，減少51條，其中實質(zhì)性取消了14條管理措施，放寬了19條管理措施。為了推行負面清單管理制度，全國人大授權(quán)上海自貿(mào)區(qū)暫停有關(guān)外商投資的三部法律，期限是3年。

韓正表示，2015年版的負面清單將進一步縮短。列入清單的內(nèi)容完全由市場主體自主決定，政府不再干預企業(yè)和微觀經(jīng)濟，而是在市場發(fā)展的過程中實施事中事后監(jiān)管。這對政府的工作提出了新的高要求，從以往以審批為主的管理模式轉(zhuǎn)變到事中、事后的科學監(jiān)管上，更加按照國際規(guī)律辦事。

“這些制度的創(chuàng)新，從體制機制和管理制度上切實為營商創(chuàng)造了非常好的環(huán)境，特別是提高了效率、激發(fā)了市場活力、降低了企業(yè)運營成本。這些制度保證了內(nèi)資外資、國企民企的同等、公平待遇。”韓正說。

數(shù)據(jù)顯示，上海自貿(mào)區(qū)成立一年后，新增企業(yè)1.26萬家，超過上海過去20年的累計總和。新設(shè)外資企業(yè)1784家，已經(jīng)辦結(jié)了107個對外投資備案，中方對外投資總額累計23億美元。同時，一年來上海自貿(mào)區(qū)有21項制度在全國復制推廣。其中，投資管理方面有6項、貿(mào)易監(jiān)管方面有9項、金融創(chuàng)新方面有6項。

2015年3月9日，商務(wù)部新聞發(fā)言人、政策研究室主任沈丹陽在網(wǎng)絡(luò)訪談時表示，上海自貿(mào)區(qū)的改革措施，大部分都將在新成立的三個自貿(mào)試驗區(qū)繼續(xù)試驗推廣。

要改革還是要政策

新成立的廣東、福建、天津三個自貿(mào)區(qū)，被認為各具優(yōu)勢。廣東毗鄰香港，是中國改革開放的最前沿，以及中國作為“世界工廠”的起點。2014年，廣州GDP總量達1.66萬億元，增速8.5%；福建鄰近臺灣，平潭試驗區(qū)在兩岸合作上已經(jīng)做了諸多嘗試；而天津則是京津冀地區(qū)的港口城市，天津自貿(mào)區(qū)也是長江以北的唯一自貿(mào)區(qū)。

沈丹陽表示，廣東自貿(mào)區(qū)將主要立足于與港澳的融合與合作，推進粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化，帶動泛珠三角和內(nèi)陸地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；福建自貿(mào)區(qū)將以深化兩岸合作為著力點，積極推進和臺灣地區(qū)投資貿(mào)易便利、人員往來、服務(wù)業(yè)開放合作模式；而天津自貿(mào)試驗區(qū)則將致力于推動實施京津冀協(xié)同發(fā)展，促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作轉(zhuǎn)型升級，共同建設(shè)區(qū)域科技創(chuàng)新和人才高地，增強口岸服務(wù)輻射功能。

從外界的反應(yīng)來看，在廣東自貿(mào)區(qū)中，前海現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)雖只有15平方公里，但在金融創(chuàng)新和人民幣國際化方面肩負重任，被定位為安全高效的粵港澳深度合作示范區(qū)，其金融改革被寄予很高期待。

金融改革是前海現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)成立之初即確定的方向。2015年“兩會”期間，招商銀行馬蔚華委員建議盡早開行“深港通”，吸引海外資金加大對內(nèi)地股市的投資，使香港、上海、深圳在一個共同的平臺上各顯優(yōu)勢，公平競爭，為中國經(jīng)濟的發(fā)展共同做出貢獻。張小濟認為，前海金融步子可以邁得大一些，金融改革力度甚至有望超過上海。

雖然有關(guān)部門表示對新的自貿(mào)區(qū)還沒有具體規(guī)劃，但各地申請自貿(mào)區(qū)的熱情卻不減，這種熱情在兩會期間尤其明顯。

面對當前各地申報自貿(mào)區(qū)的熱情，上海市政府參事室主任、上海自貿(mào)區(qū)實驗區(qū)協(xié)同創(chuàng)新中心理事會理事長王新奎認為“應(yīng)該熱情”：“政府報告中已經(jīng)提到，要‘構(gòu)建全方位對外開放新格局’。中央現(xiàn)在要求，開放就是改革，一定要拿出改革成果，并提供可復制、可兌換的經(jīng)驗。不是申報到了，就有特殊政策傾斜，如果指望這個，肯定會失望的。”

王新奎曾深度參與了中國上海自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案設(shè)計。他說，早在上海自貿(mào)區(qū)做總體方案時，全國各地就紛紛申請自貿(mào)區(qū)，觀念上還是通過劃一塊地要特殊政策，后來中央及時糾正了這一傾向。

“2014年5月份，習近平主席在視察上海自貿(mào)區(qū)時講得很清楚，不搞碎片化，不搞政策洼地，不搞跑馬圈地。當前粵閩津三個新自貿(mào)區(qū)都是在這樣的指導思路下設(shè)立的。”王新奎說。

張小濟告訴本刊記者：“在自貿(mào)區(qū)成立之前，李克強總理曾經(jīng)問上海市的領(lǐng)導，你們是要政策，還是要改革？他們回答，要改革。”

但地方官員是否有主動改革的動力？如何避免以改革名義要政策？

“中央現(xiàn)在把得很緊，如果你提上來的方案，提不出新的試驗內(nèi)容，沒有真正承諾和承擔起改革開放先行先試的責任，只是比照別人，那就不予以批準，后面排隊的一大堆。自貿(mào)區(qū)不只是對當?shù)匕l(fā)展有好處，最重要的是要對全局有所貢獻。”張小濟表示。

張小濟認為，自貿(mào)區(qū)的未來前景取決于兩個方面，一個是地方的積極性，一個是中央的授權(quán)。

“也就是它想試什么，讓它試什么。我認為，中央各部門該放權(quán)的要放權(quán)，把試驗空間給人家留足了。否則本來不是做盆景，你綁得太多了，最后還是盆景。”張小濟說。

政府自身的“革命”

廣東、福建、天津三個自貿(mào)區(qū)的掛牌，令許多人聯(lián)想到改革開放初期，多個經(jīng)濟特區(qū)設(shè)立帶來的新一輪開放熱潮。

“自貿(mào)試驗區(qū)改革探索的根本大背景，是國家全面深化改革中的核心問題，就是要把黨的十八屆三中全會提出的處理好政府與市場的關(guān)系這一根本改革，在自貿(mào)試驗區(qū)里試出整個制度體系，這是最大的國家戰(zhàn)略。”

“2015年的政府工作報告提到，開放也是改革。我們的觀念終于轉(zhuǎn)變過來了。”在接受本刊記者采訪時，王新奎指著政府工作報告中這一行字，由衷地感到欣慰。

王新奎說，我們過去衡量對外開放，標準是進出口貿(mào)易多少、外資吸引多少、在國民生產(chǎn)總值里占多少，而總理在工作報告中的提法是“以開放贏得發(fā)展的主動”，這意味著開放的水平高低，要看是不是能贏得主動。

在王新奎看來，這一觀念轉(zhuǎn)變的根本原因，在于看清了新一輪經(jīng)濟全球化的方向。過去是以行業(yè)分工，現(xiàn)在則是以價值鏈來分工。

“高水平的開放不是一個量的概念，而是質(zhì)的概念，而且要拿到國際上去評價。”王新奎說。

在這個過程中，政府角色變化是一大考驗。李克強曾提到，政府要勇于自我革命，給市場和社會留足空間，為公平競爭搭好舞臺。

張小濟在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于一些部門管理滯后、改革不配套，影響了改革紅利的釋放。“例如，通過取消審批，公司很容易領(lǐng)到工商營業(yè)執(zhí)照，但因為一些行業(yè)許可仍然盤踞，導致領(lǐng)了執(zhí)照卻開不了業(yè)。一些權(quán)力部門仍然在‘守’，所以總理這次提出三證合一，要進一步取消沒有必要的行業(yè)準入和資質(zhì)規(guī)定等等。”

“我們改革中的難點，也是今后要集中精力推進的重點，是政府的管理創(chuàng)新。”韓正說，“什么叫政府的自我革命？就是要改變過去一直延續(xù)到現(xiàn)在的、以審批為主、特別是以前置審批為主的政府管理模式，這必須改變。自貿(mào)試驗區(qū)探索的，就是對過去政府以審批為主的管理模式的顛覆性創(chuàng)新。”

“一年前，我們對制度創(chuàng)新重要性的認識，遠遠沒有今天認識得這么高、這么深。”韓正曾對媒體表示，“自貿(mào)試驗區(qū)改革探索的根本大背景，是國家全面深化改革中的核心問題，就是要把黨的十八屆三中全會提出的處理好政府與市場的關(guān)系這一根本改革，在自貿(mào)試驗區(qū)里試出整個制度體系，這是最大的國家戰(zhàn)略。”