城鎮化進程中土地流轉與糧食安全問題研究

李維剛，徐曉婧

（佳木斯大學 經濟管理學院，黑龍江 佳木斯 154007）

1 城鎮化背景下土地流轉的含義以及城鎮化下的糧食生產情況

1．1 土地流轉的含義

土地流轉可以按照字面的意思簡單地理解為，土地使用權所有權人的變更，換句話說即“土地易主”。而城鎮化背景下的土地流轉可以理解為，在我國城鎮化步伐越來越快的背景下引發的農村農用土地建設任務的改變，從而使得土地使用權所有權人發生改變。土地使用權流轉指的是，擁有土地承包經營權的農戶把他所擁有的承包經營權進行轉讓，進而讓其他農戶或經營單位或企業獲得土地使用權限的一種制度。

1．2 城鎮化的現狀

近年來，由于我國城鎮化道路的發展，導致許多農民用來謀生的土地被征收用在城市的建設和發展上，從而使得中國的糧食產量下降。隨著我國的社會經濟發展速度越來越快，生產力水平逐漸提高，以及政策的倡導和驅使，城鎮人口數量逐年攀升，農村城鎮化已經變成了一個重大的趨勢。目前，我國每年都會有大量的農用地發生土地流轉，我國的土地資源特點是難以利用的土地面積大，后備耕地資源少，再加上我國人口基數大，就導致糧食安全問題變成了我們亟待解決的重大課題。面臨這樣的問題，我們就必須結合我國的城鎮化道路，透徹理解其帶來的土地流轉和糧食安全問題，并針對這些問題提出行之有效的解決建議和方法，保證農民的生活品質和糧食安全，使得社會主義現代化建設更加完善。中國共產黨在十八大報告中也十分明確地表達了城鎮化的大致路線，且把城鎮化作為我國經濟結構戰略性內容調整的重點所在。2014年，我國的城鎮化比例已經在55%左右，但如果從城鎮化增大的內因方面來講，我國宏觀的城鎮化水平還存在很大的發展潛力。以黑龍江省為例考慮，近年來城鎮化趨勢越來越迅速，城鎮數量急劇增加，但是城鎮化的發展程度仍然存在著很大的空間。我國城鎮化的不斷發展，不僅提高了國家的建設質量和各方面實力，也使得我國的各種資源如土地、經濟、人力等發生轉變和改進，因此土地流轉和糧食安全問題成為了城鎮化道路下應該著重考慮的重要問題。怎樣在社會發展如此快速的21世紀，既保證城鎮化道路的健康發展，完善土地流轉工作，又能讓糧食安全充足地生產供人們食用，便成為了我國目前探討的主要話題。

1．3 糧食生產情況

因為城鎮化的發展，導致農村土地被征收用作別的用途，使得糧食產量下降。與此同時，我國的糧食需求總量繼續增長，2010年居民人均糧食需求量為389公斤，預測到2020年將會達到395公斤，糧食需求總量從2010年的5 250億公斤預測到2020年將會增長到5 725億公斤。日益增長的糧食需求顯然需要大量的糧食供給才能保證正常的生活，但是根據調查數據可以看出，我國近年來有大量農業用地土地流轉，由于我國人口基數大，糧食安全問題就成為了我國目前急需解決的重大問題。此外，隨著我國城鎮化發展得越來越快，不僅帶來了土地流轉的問題，還引發了土地的“逆糧化”局面，我國糧食總產量也受到了巨大的影響。根據調查，我們能夠清楚地發現，我國在1985-2014年間城鎮化比重每年都有所增長，到2014年我國的城鎮化比率已經超過了55%，城鎮化人口總數超過8 500百萬人。我們能夠很容易地從調查數據中看到，我國在城鎮化道路不斷提高的背景下，糧食的總產量也沒有減少，在1985-2014年間，我國糧食生產總量不斷提高到2014年時，已經達到60 709萬噸（如圖1所示），雖然有個別年份出現了下降，但總體的趨勢還是在上漲。

圖1我國1987-2014年間糧食生產總量圖

2 城鎮化背景下的土地流轉帶來的糧食問題分析

2．1 城鎮化導致可用耕地面積減少，糧食安全存在隱患

雖然我國在1985-2014年期間，在城鎮化趨勢不斷加大的前提下，糧食的總產量并沒有減少，但并不表示這種好的表面下不存在安全隱患。城鎮化背景下發生的土地流轉問題，使得大量的農民沒有了生活的基礎，土地的“逆糧化”趨勢越發地加大。黑龍江省的一個地區由于城鎮化程度的增高，帶動了農業機械化水平的提高以及大量勞動力的轉移等現象，使糧食的生產存在很大的安全隱患。我國的土地資源存在絕對數量大、相對數量少，難以利用的土地面積較大、后備耕地資源少，以及農業土地資源區域分布不均衡的特點，即土地面積大，但由于人口基數大，致使人均占有量少，且優質的土地少。隨著我國城鎮化進程的逐步加快，土地流轉問題非常嚴重，使得耕地面積大量減少。根據我國國土資源部門的調查統計，2014年我國的耕地面積只有18.08億畝，這立刻就觸及我國基本的耕地面積紅線18億畝，人均耕地面積占有量為1．29畝，低于全世界平均水平的41%，因此我國的糧食產量存在著非常大的安全隱患。

2．2 農村剩余勞動力的轉移以及糧食商品率的提高帶來的隱患

我國城鎮化進程的主要表現，就是農村人口和勞動力的大量轉移，很多從事農業生產的勞動人員由于城鎮化的發展失去了土地，為了謀求生存，從農村到了城鎮，農村的人口結構隨之發生改變。從勞動力資源結構來看，大量糧食生產的勞動力逐漸進入城鎮，而那些農村有學歷的和身體強壯的青年也都去大城市謀求生存和發展，導致農村的主要勞動力和糧食生產者出現了邊緣化的現象。在這種大趨勢下，留守在農村進行農業勞動的主要人群變成了老弱婦孺，導致農業的主要勞動力呈現老年化的傾向。此外，現代人的思想觀念發生了一定程度的轉變，家長大多不愿意自己的孩子從事農業生產，這也是嚴重影響糧食安全生產的原因之一。從糧食生產結構來看，隨著人民生活質量的提高和商品經濟領域的不斷擴大，我國糧食的商品率化也越來越大，截至2014年，我國的糧食商品率化已經超過了70%，與1985年相比增加了36%，這也給糧食的安全帶來了隱患。

2．3 農業基礎設施得不到保證，科研水平落后產生的隱患

城鎮化背景下發生的大量的土地流轉，使得我國經濟收支出現了不平衡的現象，我國政府在農業生產上的財務支出數量越來越低，用作農田基礎設施建設的財務也就下降很多。黑龍江省是我國面積最大的省份，也是我國糧食產量最大的省份，但是國家在黑龍江省農業基礎設施的財務投入卻沒有相應的數量，反而很少。2014年全年內，在黑龍江省農業方面的財務投入只有不到100億元人民幣，同比1985年下降了7．12%。與此同時，在城鎮化進程的大背景下，不管是國家還是各地區，在農業科學研究水平上投入的精力也越來越低，缺乏技術創新，糧食的生產率沒有得到切實的增加，這些不足都給我國的糧食安全問題帶來了很大的隱患。

3 城鎮化進程中土地流轉保證糧食安全的對策探討

3．1 落實耕地保護政策

從前面的分析中，我們可以清晰明了地了解城鎮化背景下，糧食安全問題中所存在的巨大隱患，想達到在我國城鎮化建設穩步上升的前提下，還保證糧食的安全順利生產，就需要我們找到切實可行的方法來解決這些問題。即便我國農村的城鎮化道路已經成為了一個必然的趨勢和方向，但為了保障我國農業資源的充足供給和發展，提高糧食的安全生產質量和產量，國家和政府就必須要做好耕地保護。落實我國的基本國策“十分珍惜和合理利用土地，切實保護耕地”。任何組織和個人都不可以非法進行土地流轉，各土地管理部門在土地征收的過程中，一定要切實考量公共利益，并經過充分合理的論證，禁止亂用耕地的現象發生。同時，政府還必須嚴格規范土地審批手續，合法進行土地流轉并給予農民合理的征地補償費。比如，我國黑龍江省在具體落實征收農用地的過程中，就采用了GDP統計的方法，對農戶的耕地進行全面的價值評估，為達到土地流轉的雙贏而進行合理的利益權衡。

3．2 對土地用途實施嚴格管制

為了有效提高我國耕地面積的利用效率，保障我國的總耕地面積紅線，即18億畝的耕地面積不能破，我國各地區政府必須嚴格制訂土地用途管制制度，對于可用于耕種的土地進行科學合理地管理和保護，防止出現征收和土地流轉現象。此外，國家和各地方政府還必須嚴格控制土地的使用頻率，對土地資源進行宏觀地合理規劃，在農村土地流轉過程中依據保護基本農田的準則來規劃利用土地，進而確保糧食的安全生產。

3．3 加大農業資金投入數量，確保耕地質量

不管一個國家其他方面如何發達，農業才是根本，只有國家不斷增加對農業的物質和技術投入，落實農業基礎設施的完善，保證耕地質量的提高，農業得到真正的安全發展，國家才能實現真正意義上的發展。同時，國家要兼顧農民的利益，均衡農民在土地流轉與未進行土地流轉之間的保障，加強對于農業用地的管理。比如，我國黑龍江省地區就在糧食生產中推行制度管理，對于農民種植秸稈等科學的措施給予獎勵，幫助農民對已經流轉的可還原的土地進行復耕，從而提高糧食產量，支持國家的基礎建設。

綜上所述，隨著我國城鎮化的逐漸完善，農業用地流轉情況比較多，導致糧食安全生產面臨巨大的難題。在這種情況下，我們必須有針對性地找出切實可行的建議和對策，維護好農民賴以生存的利益，在搞好國家建設的同時也不能忽視糧食生產的問題，進而使我國的不管是農業還是經濟各方面都得到長足的發展。

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