扭住治權之要 深入推進依法治軍

王祥山

扭住治權之要 深入推進依法治軍

王祥山

內容提要：依法治權，是深入推進依法治軍的重要引領、核心標志和基本保障。深入推進依法治軍，關鍵是要扭住依法治權這一要害，著力完善軍隊組織、程序、責任、監督等法規制度，做到權由法定、權依法使、權責對應、權受監督，切實把權力關進制度的籠子。與國情軍情相適應，依法治權必須堅持黨對軍隊的絕對領導、確保戰斗力的鞏固提高、突出高級領導干部這一關鍵少數。

關鍵詞：國防和軍隊建設 依法治軍 依法治權

作者：王祥山，軍事科學院軍隊建設研究部副研究員，大校

依法治權，就是依法賦權、配權、限權、控權，使權力在法治軌道上運行。自1991年中央軍委明確提出“要堅定不移地貫徹依法治軍方針”以來，我軍法治建設取得了歷史性進步，為建設法治軍隊奠定了良好基礎。“法之不行，自于貴戚。”1治軍重在治權，也難在治權。當前，適應全面推進依法治國的新形勢、實現強軍目標的新要求、深化國防和軍隊改革的新需求，在新的歷史起點上深入推進依法治軍，必須扭住依法治權這一難點，實施重點突破，帶動提升軍隊建設法治化的層次和水平。

一、深入推進依法治軍關鍵在治權

習主席指出，依法治軍關鍵是依法治官、依法治權。今后一個時期，貫徹落實黨的十八屆四中全會精神和中央軍委《關于新形勢下深入推進依法治軍從嚴治軍的決定》，要做的事很多，但核心和關鍵是要解決依法治權的問題，并將所治之重點由以部隊和普通官兵為主轉到以領導機關和領導干部為主上來。

第一，依法治權是深入推進依法治軍的重要引領。軍隊是高度集中統一的武裝集團，各級領導機關和領導干部負有領導管理和指揮之權，與部隊和普通官兵相比，居于強勢、支配地位，具有主導、引導功能。“子帥以正，孰敢不正？”2深入推進依法治軍，抓住治權這一要害，就牽住了“牛鼻子”，就能以上率下，形成強大示范效應，起到事半功倍的效果。現代化軍隊要素多元、結構復雜、投入巨大，對決策和管理的合法性、合理性、權威性提出了更高要求。軍隊越是現代化，越是信息化，越是要權力行使的規范化、精細化。依法治權，明確規范各級的職能權限和相互關系，既可從法理上增強權力行使的權威性和強制性，也有利于各安其位、各盡其責、各履其職，對確保政令軍令暢通、確保部隊高度集中統一、確保軍隊建設協調高效運轉具有重要作用。可以說，依法治權既是建設現代化軍隊所必需，也對推進依法治軍具有重要的引領帶動作用。

第二，依法治權是深入推進依法治軍的核心標志。深入推進依法治軍，就是要構建完善中國特色軍事法治體系，提高國防和軍隊法治化水平。法治與人治相對應，顧名思義，乃法的統治之義。法律的基本作用之一乃是約束和限制權力，迫使掌權者按一定的行為方式行事。深入推進依法治軍的過程就是法律與權力不斷博弈較量的過程。如果法律不能控制權力、約束權力，權大于法，存在所謂的法外之地、法外之人、法外之事，就不可能實現真正意義上的法治軍隊。當前，按照法治要求轉變治軍方式，努力實現“三個根本性轉變”，核心是要規范權力，確保權依法轉、權依法使、權依法為。只有這樣，才能確保治軍方式向依法行政、靠法規和制度開展工作、按條令條例辦事的深刻轉變。可以說，依法治權的力度，決定了推進依法治軍的深度。

第三，依法治權是深入推進依法治軍的基本保障。一支強大的軍隊必然是治權有力、權依法使的軍隊。軍隊的作戰、建設和改革離不開權力的有力推動，如果權力運行出現問題，在戰時就會士氣低落、各行其是、潰不成軍、打敗仗；在平時就會腐敗叢生、軍心渙散、軍隊不像軍隊的樣子。權力天然具有易腐性、擴張性、不受法律控制的傾向。一切有權力的人都容易濫用權力。目前，部分領導干部利用手中掌握的權力，以權壓法、以言代法、徇私枉法，嚴重損害軍隊形象，制約了軍隊建設的發展。“善禁者，先禁其身而后人；不善禁者，先禁人而后身。”3如果不能將權力關進法治的籠子，在治權上取得實質性突破，在防止徐才厚類似案件上取得實質性進展，那么深入推進依法治軍就只能是一句空泛的口號。可以說，治權不力必然法治不張，依法治軍首先是依法治權。

二、著力編實扎緊治權的制度籠子

習主席指出，要把權力關進制度的籠子，堅持關口前移、防微杜漸，強化對權力運行的制約和監督，加大從源頭上防治腐敗工作力度。制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性。沒有健全的制度，權力沒有關進制度的籠子里，腐敗現象就控制不住。依法治權，首先就要完善權力行使的各項制度，做到權由法定、權依法使、權責對應、權受監督，切實讓權力無法任性。

第一，完善組織法規制度。《中央軍委關于新形勢下深入推進依法治軍從嚴治軍的決定》（簡稱《決定》）明確提出，依法規范各級職能權限，完善軍隊組織類法規。軍隊組織法律制度，主要是賦予、配置、規范軍隊權力和各級職責權限的一系列法律、法規的總稱。早在土地革命時期，曾頒布《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》，其中對軍隊的組織指揮、軍事人民委員、軍事法庭設置、革命委員會等重大軍事組織建設問題作出明確規定。當前，完善軍隊組織法規制度，重點是要貫徹落實軍委主席負責制，制定中央軍委組織法，戰區和各軍兵種條例，優化、量化、具體化權力配置，使依法用權有明確依據和剛性約束。優化，就是遵循職能有機統一原理，以深化國防和軍隊改革為契機，優化各級領導機關職能配置和機構設置，建立決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。量化，就是細化軍隊權力分類，制定各級“權力清單”，對人權、財權、事權等的內容、適用范圍、適用對象和運行邊界作出明確規定。具體化，就是具體規定領導干部的職責權限和工作任務，把“板子”打到具體人，實現領導干部職權的法定化、精確化、標準化。

第二，完善程序法規制度。《決定》提出，規范行使權力的程序、方法和要求。軍隊程序法規制度，主要指規范權力行使的方式、步驟、時限和順序等的一系列法律、法規的總稱。程序作為怎樣做的載體，其軌道越清晰越細致，權力出軌和腐敗的可能性就會越低。當前，完善軍隊程序法規制度，重點是要堅持程序法定、相對透明、有效參與的原則，加快健全重大決策程序制度，以及干部選拔任用程序和財務管理制度，確保決策科學，把人選好用好、把錢管好花好。程序法定，就是要在全面審視、清理現有各種程序性規范的基礎上，適時制定統一的軍事程序法規，對權力行使的必要步驟、基本原則和方式方法等作出規范，著力糾正現行軍事行政程序規范分散、不統一，效力等級較低等問題，增強軍事程序的權威性、有效性和統一性。相對透明，就是要建立與軍事秘密等級相適應的公開制度，強化公開意識、擴大公開范圍、細化公開內容、暢通公開渠道。陽光是最好的防腐劑。暗箱操作必然導致腐敗。美軍媒體每年都要提前公布本年度各級軍銜、各種職位的空缺情況和選拔晉升的條件，軍官考核、晉升各環節的工作以及軍官檔案也都是透明的。只有公開才能公平公正。公開的力度決定了治權的力度。有效參與，就是要尊重官兵主體地位，拓寬官兵實質性參與重大決策和管理的途徑，完善保護機制，避免專家論證說好話、聽取官兵意見走過場，防止少數人和個人專斷。

第三，完善責任法規制度。《決定》強調，堅持有權必有責、用權受監督、失職要問責、違法必追究，對違法違紀行為零容忍。“有功必賞，有罪必罰，則為善者日進，為惡者日止。”4依法治權，必須堅持有功必獎、有過必罰。當前，完善責任法規制度，重點要在明定責、強問責、嚴追責上下功夫，真正讓鐵規發力、讓禁令生威。明定責，就是要明確各種權力行使應承擔的責任，細化、量化責任追究的類別、權限和程序，制定權力責任清單，構建行政問責、紀律處分、刑事制裁相互銜接、嚴謹細密的權力責任體系，確保一切濫用權力的行為都能得到應有懲罰。強問責，就是要制定軍事行政問責法規，強化對決策失誤、工作失職、濫用職權的糾錯問責。據有關部門統計，近年來軍隊辦理的刑事案件中，輕微刑事案件所占的比例極小，因為大部分輕微案件被“內部消化”了。這表明許多輕微的違法違紀問題都沒有得到及時處理。“蠹眾而木折，隙大而墻壞。”5為防止小錯釀成重罪，必須在抓早防小上狠下功夫，著力糾正重大事故問責多、一般過錯問責少，有過問責多、無為問責少，對下問責多、對上問責少等問題。嚴追責，就是要建立完善重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，建立“一案雙查”制度，健全責任追究監督制度、公開制度、“零容忍”制度，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，確保嚴厲懲處的尺度始終不松。嚴格責任追究，是世界各國從嚴治官的一般做法。如，美國太平洋艦隊前司令詹姆斯﹒萊昂斯，因為退役后擅自使用4名軍人為自己搬家，觸犯軍規，構成“濫用職權”，受到了3420美元罰款的處罰。

第四，完善監督法規制度。《決定》提出，綜合運用黨內監督、層級監督、專門監督、群眾監督、社會監督，形成嚴密有效的監督體系。沒有監督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律。當前，完善監督法規制度，重點是要解決監督的“實”“硬”“全”“密”問題，切實讓制度的籠子通上高壓電，使企圖突破籠子的行為受到致命的電擊。所謂“實”，就是要明確細化各監督主體的監督范圍、方式、內容，創新監督方法手段，強化監督職責，增強監督實施的主動性、協調性和操作性，讓監督實起來。所謂“硬”，就是要改革紀檢監察體制，增強紀檢監察的獨立性和權威性，完善統一領導的軍事審判、檢察制度，科學配置司法職權，健全法官和檢察官職業保障制度，確保法官和檢察官能獨立、公正行使審判權和檢察權，確實讓監督“硬”起來。所謂“全”，就是要貫徹落實黨章和憲法的有關規定，細化黨中央、全國人大及其常務委員會對軍隊監督的形式和方式，確保監督的全覆蓋，讓監督全起來。所謂“密”，就是細化落實黨章關于黨員的“請求、申訴和控告”權利，紀律條例關于軍人的“控告和申訴”權利，暢通民意表達渠道、規范輿論和網絡監督，確實使官兵敢監督、能監督、會監督、善監督，形成監督權力的天羅地網，使每一個領導者時時刻刻都感到如履薄冰、如臨深淵，不得不慎重用權、秉公辦事。

三、堅定不移走中國特色治權之路

習主席指出，黨對軍隊絕對領導，是我國的基本軍事制度和中國特色社會主義政治制度的重要組成部分，全心全意為人民服務是我軍的根本宗旨。無論怎么改，這些都絕對不能變。依法治權，必須遵循權力運行制約和監督的一般規律，注重學習借鑒外軍有益經驗和地方好的做法，結合我軍的實際和特點創造性加以運用，走出一條符合我國國情軍情的治權之路。

第一，堅持把黨對軍隊絕對領導作為治權的核心要求。黨對軍隊絕對領導是立軍之本、強軍之魂，是憲法、國防法確定的我國基本軍事制度。依法治權必須從法理上堅決捍衛黨對軍隊絕對領導的根本原則，完善有利于黨對軍隊絕對領導的權力結構和運行方式。軍委主席負責制，是憲法明確規定的重大制度，是黨對軍隊絕對領導的最高實現形式，依法治權必須堅持全國武裝力量由軍委主席統一領導和指揮，國防和軍隊建設一切重大問題由軍委主席決策和決定，中央軍委全面工作由軍委主席主持和負責。

第二，堅持把向打勝仗聚焦用勁作為治權的根本目的。我軍永遠是一支戰斗隊，保障“能打仗、打勝仗”是依法治權的根本價值所在。必須強化作戰中心地位和牽引作用，緊緊圍繞打仗的實際需要理順重大權力關系，形成與戰斗力生成模式相匹配的權力結構和運行機制，使戰斗力標準真正“硬”起來、“實”起來。同時，按照權、責、監相適應的原則，加大對重要部門、重要崗位、重要人員的監督控制力度。

第三，堅持把高級干部這一關鍵少數作為治權的重點。軍隊高級領導干部位高權重，如果一旦失控，對黨、國家和軍隊的損害將是巨大的。依法治權，核心是要管好管住高級領導干部的權力。要狠抓法治教育，完善學法制度，切實提高高級領導干部法治素養，使他們明白怎么用權、什么事能干、什么事不能干，心中高懸法律的明鏡，手中緊握法律的戒尺，知曉為官做事的尺度，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，切實按照法治思維和法治方式想問題、作決策、辦事情。要堅持依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力，嚴格規范高級領導干部權限范圍。要把能不能遵守法律、依法用權作為高級領導干部考核評價和選拔任用的重要條件，納入干部考核評價體系。在相同條件下，優先提拔使用法治素養好、依法履職能力強的干部。

引文：

1．管益農：《兵法謀略辭典》，314頁，陜西，陜西人民出版社，2000。

2．蔡希勤：《百家品論語》，277頁，北京，中國城市出版社，2007。

3．姚力、劉堅：《中國詩詞文賦名句全書》，799頁，北京，新華出版社，1993。

4．中央紀律檢查委員會、中央文獻研究室：《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，26頁，北京，中央文獻出版社、中國方政出版社，2015。

5．劉冠才、林飛：《諸子百家大辭典》，343頁，北京，華齡出版社，1994。

（責任編輯：邱蜀林）

中圖分類號：E26

文獻標識碼：A

文章編號：ISSN1002-4484（2015）06-0029-04