自由貿易試驗區對現代服務業集聚的影響與作用

沈小平 陳一杰

我國自由貿易試驗區的推行是落實國家“一帶一路”的戰略實踐，對于加快構建對外開放新格局，進一步提升我國經濟轉型時期對外開放水平具有重大意義。自貿區的設立為地區的產業發展創造了更加自由化、國際化和法制化的貿易投資環境，將憑借自貿區以更好的姿態走向國際，獲得更大的發展空間。如廣東省可充分借助港澳作為國際金融中心的地位和優勢，在投資準入政策，貨物貿易便利化措施，擴大服務業開放等方面先行先試，率先實現區內貨物和服務貿易自由化，促進廣東產業尤其是服務業向高水平、高標準、高質量發展。[1]深圳前海蛇口片區在金融服務、專業服務、物流服務及科技服務等領域已經積累了一定優勢，自貿區的設立促使前海蛇口片區對外開放的程度更深，試驗領域更廣，與港澳和國際市場的融合更加便利。

自貿區的建設及其相關配套政策將為產業生產要素流動和配置帶來新的方式，尤其為新興服務業集聚產生重要作用。本文以自貿區為空間范疇、以深圳前海蛇口片區為例，基于相關政策實踐對新興服務業區域集聚的影響和作用進行探討。

一、自貿區作為政策工具的作用

在面臨復雜的國際貿易關系背景下，我國需要能夠與國際經貿體系接軌的試驗區，從而掌握對外的主動權，[2]需要進行新一輪經濟體制深度改革和轉型。自貿區設立的落腳點在于制度創新而不是爭取政策優惠，自貿區定位的核心是“試驗”，試驗的含義在于成功之后能夠全面推廣，不斷探索出可復制、可推廣的制度經驗是自貿區的根本要求。作為國家擴大開放的一項重大戰略，自貿區在產業業態布局上以現代服務業為主導，改變以加工貿易為重點的勞動密集型出口加工區模式，面向全方位開放，鼓勵對外投資等資本輸出，擴大進口，“引進來”與“走出去”雙向發展。設立自由貿易試驗區作為國家在新形勢下出臺的一項政策工具，有其一般意義的主要任務和作用。

（一）推進貿易發展方式轉變

自貿區促進自由貿易的核心是提升貿易功能，力求突破傳統的貿易方式，特別是轉變基于加工貿易的發展模式和價值鏈分工低端的貿易量增長，通過新優勢形成競爭力。[3]積極培育貿易新業態，通過營造國際化的營商環境，吸引跨國公司成立亞太總部，建立整合物流、貿易、結算等功能的營運中心，全面體現交易、物流與資金流的中心功能。改變傳統保稅區的制造與貨物貿易特征，以知識產權、先進技術等服務貿易為主要取向，打造以技術、品牌、質量、服務為核心的外貿競爭新優勢。注重提升國際航運服務功能，如完善啟運港退稅試點政策以及試點開展外貿集裝箱在國內沿海港口與自貿區港口之間的沿海捎帶業務，允許設立外商獨資國際船舶管理企業，航運功能的完善進一步強化了自貿試驗區貿易服務功能的集成。

（二）擴大投資領域的開放

自貿區實行準入前國民待遇與負面清單制度，這是我國的開放模式與國際體制以及跨國投資協議相兼容的一大體現。外資企業因此享有與本國企業同等的市場準入權，重點在商貿服務、專業服務、航運服務、信息技術等現代服務業以及先進制造業領域減少和取消對外商投資準入限制，降低投資準入門檻。不僅注重外資流入的體制建設，還積極促進對外投資，支持試驗區內主體開展多種形式的境外投資，如鼓勵在自貿區內成立專業從事境外股權投資的項目公司，支持投資者在境外投資股權投資母基金等。注重資本流出入的雙向開放是國家更高意義上的“走出去”，在積累了相當規模國內資本和外匯儲備的基礎上以更主動的姿態參與經濟一體化進程。

（三）促進政府職能轉變

在負面清單的開放模式下，自貿區的外商投資項目由核準制改為備案制，企業合同章程審批改為備案管理。審批制是政府控制市場活動的體現，在防范企業經營風險的同時也暴露出程序繁瑣、權力濫用等問題，從而影響市場效率，因此審批制是外資進入中國市場的無形壁壘。這一制度在自貿區內的更改推進了政府的行政管理體制改革，政府對外資進入不再進行全面嚴格的事前審批，而是按照內外資一致的原則，實行統一登記備案。政府管理由注重事前審批到注重事中、事后監管，這是政府職能的根本性改革，從控制市場活動到充分發揮市場活力，政府在宏觀把握市場風險的前提下為企業服務。政府通過建立一口受理、綜合審批和高效運作的服務模式，提升和強化自身行政管理能力。

（四）深化金融領域的創新

金融制度的不適應會影響國家有效配置資源的能力。貨幣不可自由兌換為跨國商務往來帶來巨大的匯率風險，使國內企業處于不利地位。因此自貿區將金融制度創新作為目標之一，從人民幣跨境使用、利率市場化以及資本項目可兌換等方面進行探索，提高自貿區內社會主體融資能力，從而提升中國企業的競爭力，如構建離岸金融中心、人民幣匯率價格發行機制，能使外流資金更好的周轉，提高人民幣使用的效率。[4]自貿區內金融領域的改革有助于為全國金融改革和人民幣國際化積累經驗。

二、自貿區相關政策分類

國內外眾多學者從不同的角度對政策進行分類，Yehezkel Dror（1996）按政策覆蓋面大小，將政策劃分為宏觀政策、中觀政策和局觀政策，[5]陳洪濤（2009）根據政策目標，將政策劃分為經濟調節政策、社會管理政策、市場監督政策、公共服務政策，[6]張可云根據政策的功能和性質將區域政策劃分為獎勵政策和控制政策兩大類。[7]在此基礎上，本文按照政策的主要目的，將自貿區相關政策進一步分為深化改革類、扶持推動類、要素吸聚類和監管服務類四大類型，如下表所示：

自貿區相關政策分類

（一）深化改革類政策

深化改革類系列政策的推出旨在進一步深化改革、擴大對外開放，在中國（上海）自試驗區試點實施并且取得良好政策效果的基礎上，將成功的、可復制的試點經驗在其他自貿區乃至全國加以推廣實踐。凱恩斯（1936）在《就業、利息與貨幣通論》中提到，市場的均衡是不穩定的，需要外力的幫助，這個外力就是國家政策。[8]自由貿易試驗區在我國還處于發展初期，在貿易、投資、金融等方面需要逐步探索。國務院出臺的《關于推廣中國（上海）自由貿易試驗區可復制改革試點經驗的通知》中明確指出其他自貿區可復制上海自貿區的改革創新成果，其中包括投資管理領域、貿易便利化領域、金融領域、服務業開放領域等，還包括海關監管制度和檢驗檢疫制度。廣東自貿區作為我國改革開放的國際化窗口，借鑒上海自貿試驗區的發展經驗，不斷探索創新是廣東自貿區發展的必經之路。改革試點經驗的推廣有助于加快廣東自貿區的建設工作以及體制機制的創新，這類政策的實施與實踐經驗的積累，將對試驗區內現代服務業擴大開放產生深遠影響，有助于自貿區打造成為現代服務業集聚區。

（二）扶持推動類政策

政府的激勵與扶持是產業發展的外部動力，扶持推動類政策主要包括稅收減免、自由貿易賬戶外幣服務以及簡化行政審批等。前海自貿區的新興服務業發展速度較快，但基礎還不夠扎實，需要政府的扶持推動。如深圳市稅務局出臺《深圳前海深港現代服務業合作區企業所得稅優惠政策及優惠目錄的通知》，對設在前海片區的鼓勵類產業企業減按15%的稅率征收企業所得稅，其中包括現代物流業、信息服務業、科技服務業以及文化創意產業四大現代服務業行業，所得稅的減免減輕了企業的稅負，企業能將更多資金用于拓展境外業務和產品創新。中國人民銀行頒布的《關于簡化跨境人民幣業務流程和完善有關政策的通知》中，規定境內銀行可憑企業提交的業務憑證直接辦理跨境結算，并且可先為企業辦理資金入賬再進行相關貿易真實性審核，跨境人民幣業務流程的簡化一方面提高了銀行業務經營的效率，另一方面暢通高效的審批環節為企業人民幣跨境結算業務節省時間，一定程度上減少了跨國企業在自貿區內資金流動的障礙。稅收優惠政策和簡化行政審批增強了自貿區對優秀企業尤其是跨國公司的吸引力，規模效應得以發揮，促進高端新興服務業集聚的形成。

（三）要素吸聚類政策

要素吸聚類政策意味著政府對自貿區內要素分配進行必要調整而制定的政策。專業人才、資金、信息、技術以及基礎設施都是自貿區發展必不可少的生產要素。政府通過制定人才引進政策、境外融資政策、基礎設施完善政策對自貿區內企業運營所需要的資金和高端人才、技術進行調節與吸聚，能較好地解決生產要素的供需矛盾。如《深圳前海深港現代服務業合作區境外高端人才和緊缺人才個人所得稅財政補貼暫行辦法》，規定工資薪金個人所得稅已納稅額超過工資薪金應納所得額的15%部分，由深圳市政府給予財政補貼。個人所得稅的補貼吸引專業人才前往深圳前海蛇口自貿區工作，一定程度上緩解了自貿區高端人才緊缺的問題，建立有利于新興服務業人才集聚的機制，為前海蛇口片區的建設和發展提供人才支撐。要素融通政策促進了區域內各企業生產經營所需的勞動力、資金等生產要素的合理分配。

（四）監管服務類政策

監管服務類政策體現在一方面建立完善的法律體系，為自貿區內企業的經營活動提供安全可靠的法律保障，另一方面是指制定明確的備案管理、審慎管理以及安全審查等條例，防范外匯風險、信用風險等，營造健康有序的市場環境。如國務院頒布的《自由貿易試驗區外商投資備案管理辦法》，為前海蛇口片區的外商投資準入制定了明確清晰的行業范圍和申報程序，并且實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式，為境內企業合理引入外資提供制度保障。海關總署2014年頒布的《中國（上海）自由貿易試驗區海關監管服務模式改革方案》中提到，建立統一的試驗區海關監管信息化系統，增設“先進區，后報關”、選擇性征稅等新型業務管理模塊，實現監管信息系統全覆蓋，在風險可控的前提下，創新監管方式并且提高貨物通關的效率，實現管理職能轉變和監管高效便捷。另外，國務院辦公廳《關于印發自由貿易試驗區外商投資國家安全審查試行辦法的通知》中，規定審查的范圍、內容和程序，對影響或可能影響國家安全的風險進行識別，防范資金市場風險，在風險可控的前提下引進外資，為自貿區內新興服務業的發展營造安全的投資環境。

三、自貿區相關政策對新興服務業集聚的影響機制

在經濟新常態下，自貿區的設立對新興服務業的集聚發展是難得的契機，通過產業選擇和規劃，制定完善的政策體系、加強市場環境監管、營造區域創新環境以及構建公共服務體系等方面促進了產業集聚的形成。[9]深圳現代服務業的發展已步入穩定發展階段，并且集聚程度比較高。其中，羅湖區CBD和福田區CBD已形成多個現代服務業集聚區，南山科技園匯集了眾多信息與科技型企業，前海經濟合作區則打造成為集創新金融、現代物流、信息服務以及科技與專業服務等現代服務業的高端集聚區，各集聚區錯位互動發展，共同帶動深圳市經濟的發展。但是，各集聚區也難以避免地出現了重復建設、資源浪費等問題，不能滿足深圳市對高端化、國際化、專業化新興服務業集聚區的需求，集聚區的功能定位和監管模式等不能適應新形勢的要求。前海蛇口片區依托港澳、面向世界，作為深入推進粵港澳貿易服務自由化的新平臺，推動著新興產業的發展，帶動整個現代服務業的技術創新、管理創新和業態創新。2014年底，前海入駐企業20216家，2015年5月，入駐企業數增至31346家，半年不到新增上萬家企業，注冊資本超過18376億元人民幣，從產業分類來看，大多為金融、物流、科技服務、信息技術等新興服務業企業。關于自貿區政策對新興服務業集聚的影響與作用通過市場供需、知識溢出、信息和制度環境進行傳導得以實現。

（一）市場需求

市場需求能夠較大地影響新興服務業企業的收益與成長。根據交易成本理論，市場需求大的地區，服務型企業對目標市場的搜尋成本降低，與客戶之間的交易成本也較低，因此企業能夠掌握更充分的需求信息，減少信息不對稱造成的資源浪費，從而提供符合市場需求的服務。例如《國務院辦公廳關于支持外貿穩定增長的若干意見》（2014年）中提到對服務貿易出口實行零關稅或免稅，在口岸通關管理模式方面，結合服務貿易的特點，實行通關無紙化，降低企業交易成本和時間成本。前海蛇口片區服務性企業利用國家支持服務貿易出口的政策優惠加快“走出去”步伐，與國外知名企業開展重大項目國際合作以及跨領域的貿易合作。國外市場的開拓促使企業的產品和服務走向國際，迎合更多國家客戶的需求，來自國際化市場的需求加大了自貿區對新興服務業的吸引力和凝聚力，從而促進了新興服務業的集聚。

（二）知識溢出

高端人力資源是新興服務業集聚形成的關鍵因素。新經濟增長理論認為知識的積累和技術的進步能產生規模效益遞增，不同國家之間的對外貿易加速了世界先進知識、技術和人力資本的傳遞，從而獲取邊干邊學和知識外溢效應。深圳市政府出臺《深圳前海深港現代服務業合作區境外高端人才和緊缺人才個人所得稅財政補貼暫行辦法》，通過對高等人才的直接財政補助，吸引大量高水平人力資本在區域內匯集。高等人才的集聚能夠大量匯集有關市場、技術以及其他各方面知識與信息，知識外部性使企業了解行業目前的技術狀況、服務和營銷理念，一定程度上促進了企業的自主研發和創新集聚。自貿區在出入境、創新創業以及服務保障等方面的優惠政策打造了深圳市對勞動力要素極具吸引力的軟環境，專業型高端人才的集聚促進產業的技術創新，從而保持集聚區的競爭優勢。

（三）信息效率

新興服務業主要提供高附加值的服務活動。企業信息化水平體現在經營業務與互聯網技術的結合，形成高效的運作系統和科學的管理體系。信息傳輸費用越低、效率越高，企業提供服務的輻射半徑就越大，企業通過信息技術與其他企業加強合作與溝通，產業前后向關聯度提高，新興服務業的集聚程度也相應提高。適應新興服務業集聚對信息技術、通信設施的高要求。《中國人民銀行關于支持外貿穩定增長的若干意見》中規定自貿區銀行業金融機構依法與取得“互聯網支付”業務許可的支付機構合作，為企業和個人跨境服務貿易提供人民幣結算業務。“互聯網＋”在該行業的采用不僅促進了跨境并購、跨境人民幣業務、融資租賃等方面的金融創新，加快了我國金融業的海外布局進程，還為境內企業跨國融資提供了新渠道。與國際市場對接的前海蛇口自貿區，截至2015年上半年入駐金融業企業已達16383家，微眾銀行（互聯網＋銀行）、招商新能源項目（互聯網＋眾籌光伏發電）等項目也落戶前海。自貿區內推行網上辦稅，提供在線納稅咨詢、涉稅事項辦理情況查詢等服務，逐步實現跨區域稅務通辦，大大提高了稅務辦理的效率，為跨國企業來深圳設立總部、研發中心等服務機構提供便利。自貿區信息化系統的廣泛運用不僅加強了信息服務業與金融業、物流業的產業關聯，提高了金融、中介服務等部門的運行效率，加快其產品向國際市場推廣，還推動了信息服務業自身的技術創新和實力增強，從而形成新興服務業之間相互促進、集聚發展的新格局。

（四）制度環境

良好的制度環境是影響產業集聚形成的外在因素。制度環境包括對企業市場準入和經營范圍的限制，投資審批制度、行政壁壘等方面。[10]前海蛇口片區在制度上進一步放寬限制，實施對港澳更深層次的開放。深圳市《關于印發<關于推進前海灣保稅港區開展融資租賃業務的試點意見>的通知》主要針對融資租賃業務的創新試點，如允許金融租賃公司在前海灣保稅港區設立租賃項目子公司，并且不設最低注冊資本金限制等，支持金融體制改革和金融機構的業務模式創新，引導更多資本進入原本壟斷或者行政審批門檻較高的行業，實現不同企業之間的平等競爭，為自貿區服務業的集聚發展帶來新的活力和機遇。開放、規范、公平與透明的制度環境能激發市場活力，培育大批具備創新能力的新興企業，對國際先進技術和管理理念因地制宜的引進，提高新興服務業的整體實力。

四、促進自貿區新興服務業集聚的措施建議

自貿區的設立進一步擴大了對外開放的力度，通過優惠政策促進貿易自由化和便利化，一方面帶動服務貿易，支持我國的現代服務業與國際接軌，另一方面鼓勵與貿易相關的服務業發展，催生新的服務業態產生。為更有效發揮區域內新興服務業的集聚效應，以新興服務業帶動自貿區服務業走向高端，尚需要一系列配套措施。

（一）實行寬嚴適度的管理方式

自貿區并不是政策洼地，政府盡量減少干預并不意味著放任不管。靈活寬松的管理有利于消減冗余的程序、提高企業運行的效率，嚴密的法律法規有利于保障企業的合法經營和良性競爭，寬嚴適度的管理模式為區內服務業的發展創造健康有序的市場環境。南美科隆自貿區作為高度自由化的自貿區，免稅政策幾乎涵蓋所有領域，在實現自由化的同時還專門設立管委會，在自貿區內從事營業活動，要向管委會申請并獲得營業許可證，并要滿足最低限度投資額，最低雇傭人員的要求。[11]新加坡則設立港務集團負責管理港口生產和經營，并賦予其域外投資經營權。國家及深圳市政府給予前海蛇口片區內企業政策優惠的同時，也應完善相應的條例規章和細則，規范自由貿易區的各項活動，使管理者和投資者在靈活運營的同時有法可依、有章可循。實行寬嚴適度的管理模式，確保自貿區建設在規模可測、風險可控的情況下穩步推進。市場主體積極參與的同時，也能實現靈活高效的管理，避免盲目競爭，從而促進集聚區的健康發展。

（二）合理利用稅收政策優勢

稅收與企業的利益息息相關，稅收減免力度大的企業傾向于將更多資金用于自主創新和業務拓展，提升企業的核心競爭力，有利于加快產業集聚。目前，前海蛇口片區的稅收優惠政策主要有符合條件的企業試用15%的企業所得稅稅率，境外高端人才和緊缺人才的個人所得稅稅負差額補貼免征個人所得稅，符合規定條件的現代物流企業按差額征收營業稅這3項。[12]新加坡《經濟擴展獎勵法案》中對自貿區認定的先鋒企業、從事高新技術、高附加值領域企業以及企業轉型升級購置設備給予稅率優惠；韓國馬山自貿區規定區內建立的合規企業可以享受當地收購、登記、產權和土地稅的全額減免等稅收優惠。相比較而言，我國自貿區稅收政策優勢不夠明顯，稅收減免力度還有所欠缺，稅務局等相關部門應因地制宜的對國外自貿區稅收政策加以借鑒改進，擴大稅收優惠覆蓋范圍，進一步鼓勵新興服務業企業的發展。

（三）注重知識產權保護和人才吸聚

創新是經濟增長的持續動力，自貿區的設立也是深圳科技創新發展的新平臺，新興服務業的集聚某種程度上也是各部門高新技術的集聚。本土企業與跨國企業實現合作或并購的過程中，要重視境內企業知識產權的保護和人才創新價值的保護，探索建立與國際接軌的知識產權綜合保護機制。只有知識產權得到尊重并合理保護時，良好的合作機制才能建立起來，才會有更多創新成果。人力資本是知識傳播的載體，專業型人才的引進為新興服務業的創新發展注入新活力，尤其是掌握本行業國際范圍內最新知識、熟悉國際慣例、具有較強跨文化溝通能力的高級人才。人才的引進不僅要靠機制，更要靠環境。深圳作為極具活力的城市，有著開放的人文環境和適合企業生存和發展的土壤。為滿足自貿區內新興服務業對高端人才的需求，深圳還需進一步改善軟硬件設施，建立更多科研院校，創造適宜居住的環境留住人才，這是企業創新的源泉，也是產業集聚的關鍵因素。

（四）建立相適應的風險防范機制

深圳前海蛇口片區在廣東自貿區規劃中有其獨特定位，即在金融創新和人民幣國際化方面肩負重任。隨著金融領域的對外放開，大量資金涌入，金融風險也大大增加，甚至對金融市場的穩定性造成影響。葉偉春（2011）指出，在資本賬戶開放以后，金融業必須做出相應的調整，才能適應開放。[13]自貿區制度的改革和金融創新，自貿區內外的經濟環境以及關稅、利率和匯率都會有所不同，容易產生套利、套匯等投機行為。因此，政府應加強自貿區貿易賬戶資金、貨幣清算渠道、業務運作過程方面的監管力度，完善金融風險監測和評估制度，建立與自由貿易區金融業務發展相適應的風險防范機制。[14]此外，加強金融機構的信息共享和風險披露，對潛在的信用風險、流動性風險等采取預防應對機制，為新興服務業的集聚發展創造安全、穩定的資本市場環境。

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