完善國有企業財務監管的思考

徐吉

【摘 要】黨的十八屆三中全會的召開，對國有企業改革提出了新要求，是在以往改革的基礎上進一步深化。伴隨著國有企業改革，對財務監管也提出的更高的要求。本文闡述了國有企業實施財務監管的重要性，并分析國有企業財務監管體系的現狀及其存在的問題，進而在此基礎上提出了針對性的解決措施，旨在進一步完善現代國有企業財務監管機制。

【關鍵詞】國有企業；財務監管；內部控制

一、國有企業實施財務監管的重要性

1.國有企業財務監管的內涵

國有企業財務監管是指國有企業監管機構為實現其特定目標，依據有關法律、法規，運用相關方法，遵循法定程序，對監管對象的財務活動進行規范和限制的行為。它能促進企業各項活動的合法化和管理行為的科學化。

2.加強國有企業財務監管的意義

隨著黨的十八屆三中全會的召開，拉開了新一輪國有企業改革的序幕。伴隨著國有企業改革，對財務監管也提出的更高的要求。財務監管工作是國有企業財務管理的重要組成部分，也是國有企業生存與發展的前提條件。加強國有企業財務監管工作是現代國有企業經濟管理的核心和基礎，加強國有企業財務監管工作有利于改善國有企業內部管理結構，有利于國有企業實現其經濟效益和社會效益，有利于實現出資人對國有資產的有效監管，確保國有資產的保值、增值，防止國有資產流失。因此，加強國有企業財務監管工作，順應國有企業改革的潮流，有著積極深遠的意義。

二、國有企業財務監管體系的現狀

1.內部監管

內部監管通過公司的治理結構、內部控制、內部審計、制度監督、預算管理等一系列的制度、程序和方法。主要以企業股東大會、董事會、監事會、經理層、內部審計部門和職工代表大會為主體。股東大會決定投資、融資、股利分配等重大財務計劃，審議批準董事會的財務報告、年度財務預算方案、決算方案等重大事項，審議批準監事會對企業財務方面的相關報告。董事會擬定投資、融資、股利分配、年度財務預算方案、決算方案等重大財務方案，執行股東大會對于財務方面的決議，決定聘任或者解聘公司總經理及其報酬事項，并根據總經理的提名決定聘任或者解聘公司副總經理、財務負責人及其報酬事項。監事會檢查公司的財務情況，對董事、高級管理人員的財務行為進行監督。經理層負責日常財務工作，組織實施公司投資、融資等方案，擬訂公司的基本財務管理制度，接受董事會、監事會的監督。內部審計部門有些企業是對經理層負責，有些企業是對董事會下設的審計委員會負責，主要職責是企業財務情況進行審計，并提出改進建議。職工代表大會依法選舉董事會和監事會中的職工代表，從而參與到企業的內部監管之中。內部監管分為會計和財務兩個方面。會計方面具體包括對貨幣資金、實物資產、對外投資、工程項目、債權債務、成本費用、采購、銷售、擔保、涉稅等經濟業務的監管。財務方面的內容則是對企業各個層次上的財務活動進行的約束和監督，包括企業籌資、投資、資金運營及收益分配。

2.外部監管

外部監管主要是國資委、財政、稅務、審計機關或機構等為主體，對國有企業的財務會計工作的資料及其所體現的經濟活動進行定期的或一次性的審查監督。國資委通過向國有企業派出財務總監、監事會人員對日常財務工作進行監管，國有企業定期向國資委報送財務報表、財務預算，國資委對國有企業的財務狀況進行動態監測，對重大投資、融資、擔保等風險事項進行審批，組織定期或者不定期的審計，并將財務監管的事項納入國有企業高管人員經營業績考核之中。財政部門監督管理財政撥付國有企業的專項資金、補貼款項的使用情況，有些地方國資委未單獨設置，國資委在國有企業財務監管的職責由財政部門代為執行。稅務部門對國有企業財務上的涉稅事項進行監管。審計部門對國有企業的資產、負債、損益狀況等財務情況進行審計監督。在監管程序上，由于監管對象不同、具體監管目的不同而有不同的監管程序。外部監管一般的程序是從非現場監管開始，根據監管對象報來的各種生產和財務信息進行分析評估，從中發現已經存在和潛在的問題，然后就發現的問題有針對性地進行現場檢查，根據檢查的結果，寫出監管報告。

三、國有企業財務監管工作中發現的問題

1.外部監管主體缺位

表面上看，很多政府部門都對國有企業進行監管，如國資委、行政主管局、審計機關等，但在很多國有企業中，沒有哪一個產權代表能夠對國有企業的項目投資、資產經營充分行使權利，并充分承擔責任和義務，任何一個監管機構并不對國有企業財務違紀的失察負責，形成了嚴重的多頭監管和實際上的監管主體缺位現象。國有資產所有者的職能被政府部門分割， 造成了產權管理的多元化， 政府各部門都可以所有者的身份向企業發號施令，企業要對多個政府部門負責， 但卻沒有哪個部門真正對國有資產的保值增值負責任。由于所有者的責任主體不明確， 企業缺乏應有的監督和約束， 國有企業直接歸各級政府管理，其產權歸政府所有，但政府是由各綜合經濟管理部門行使管理職能的， 由于政府沒有授權由哪個部門進行監管， 結果是政府哪個部門都可以管企業， 但誰都管不了， 誰都不負責任。同時， 由于政府各個部門目標的多元化，不可避免地出現政出多門、重復指令、企業無所適從， 造成監管效率的低下和監管成本的增加， 即實際上的外部監管主體缺位。

2.財務監管模式陳舊

國有企業財務監管模式手段繼續沿用計劃經濟下的老辦法，忽視了預先設防和參與決策等事先監督方法，往往習慣于采取事后監督方法，一旦造成國有資產流失，往往無法挽回。

3.股權結構不合理，股東大會形同虛設

有些國有企業股權相對集中，一股獨大的現象比較嚴重，使得中小股東在股東大會上顯得無足輕重，作為權力機構的股東大會只是一種擺設。國有股大股東實際上操縱了公司的一切， 董事、監事全由國有股股東委派， 公司機構間無法形成制約關系。公司的重大財務決定往往由國有股大股東作出，缺乏必要的財務監督，使重大財務決策的可行性、科學性受到質疑。

4.董事會難以對經理層進行有效約束

很多國有企業總經理由政府部門直接任命，而不是由董事會任命，使董事會在挑選、聘任和監督經理人員，并掌握經理人員的報酬與獎懲的權利受到嚴重侵害。在財務工作上，經理層不能嚴格按照董事會決議組織實施公司投資、融資等重大財務方案，對日常財務管理制度的完善缺乏動力。

5.內部審計部門未能充分發揮監督作用

有些國有企業的內部審計部門公司由財務負責人主管，獨立性不強，有些內部審計人員為其他部門人員兼職，審計業務水平不高，甚至有些公司內部審計部門的設立就是為了應付外部監督機構的檢查，搞形式主義，上述內部審計部門的種種問題， 導致內部審計的作用有限，從而造成了內部審計監督機制的弱化。

6.內部財務監管體系人員素質不高，動力不足

在現行體制下，政府往往以行政方式任命國有企業的領導人，許多國有企業領導為公務員，并且是具有一定行政級別的公務員，他們中部分人員在管理企業的能力、動力方面不足。有些國有企業人員素質不高，高級人才匱乏，對后續教育不夠重視，知識結構老化。

四、完善國有企業財務監管的建議

1.深化國有企業改革，強化政府監督職能，統一外部監管主體

按照《企業國有資產法》和《國有資產監督管理暫行條例》規定，各級人民代表大會及常務委員會授權本級人民政府履行出資人職責，對國有資產監督管理，依法行使監督職權。目前比較較流行的做法是各級國資委作為各級政府的特設機構，代表本級政府履行出資人職責，不參與、不干預企業正常的生產和經營、管理活動，但對出資企業依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利。（1）國務院和地方人民政府審計機關依照《中華人民共和國審計法》的規定，對國有資本經營預算的執行情況和屬于審計監督對象的國家出資企業進行審計監督。（2）各級人民政府應當依法向社會公布國有資產狀況和國有資產監督管理工作情況，接受社會公眾的監督。（3）各級國資委根據需要，可以委托會計師事務所對國有企業的年度財務會計報告進行審計，維護出資人權益。具體操作時可建立“會計事務所信息庫”，由國資委抽簽決定國有企業每年聘用的會計事務所，或實施定期輪換會計事務所制度。

2.革新財務監管模式

實行財務總監委派制度和外派監事會制度。由國資委向國有企業派出監事會與財務總監。監事會對企業的重大財務事項進行監督。建立財務總監與總經理的聯合聯簽制度，使財務總監參與到企業財務活動的事前、事中監督中，從而減少國有資產流失。

3.優化股權結構，發揮股東大會的作用

除少數承擔政策性職能的企業外，國有企業應有序向非公經濟開放，積極發展以公眾公司為重點的混合所有制經濟。通過與外資、民資、機構投資者等社會資本在資金、技術、市場、管理等方面的戰略合作，實現國有資本與非國有資本的交叉持股、相互融合，打造一批產權結構多元化、市場競爭優勢明顯的混合所有制企業。確保股東大會有重大財務事項的決策權，并設立監事會和獨立董事對董事會尤其是大股東進行監督，特別關注對重大投資、融資決策的可行性、科學性。

4.強化董事會對經理層約束機制

由國資委任命董事長為法定代表人（兼任黨組織負責人），與總經理分設。董事會負責挑選、聘任和監督經理人員，并掌握經理人員的報酬與獎懲，公司經理層逐步實行市場化選聘和契約化管理。董事會把財務工作的實施情況納入對經理層的經營業績考核之中，使經理層能嚴格按照董事會決議組織實施公司投資、融資等重大財務方案，并對日常財務管理制度進行不斷完善。

5.充分發揮內部審計部門的監督作用

從內審機構的設置原則上，董事會下設審計委員會，在行政系統和經營管理系統設置審計機構。內審機構，作為審計業務，要向審計委員會負責并報告工作；作為行政內容，要向總經理負責并報告工作；審計委員會成員由董事長、非執行董事、總審計長和非公司董事（外聘）等組成，從而提高內審的獨立性和權威性。

6.提高內部財務監管體系人員素質，激發內部活力

結合當前實際，各級國資委研究制定國有企業領導人員選拔任用、考核評價、激勵監督、培訓培養、調整退出等機制。國有企業領導人員由國資監管部門實行分類考核。新進國有企業領導人員去行政化、級別化。合理增加企業經營管理人員市場化選聘比例，在經營競爭類企業積極探索職業經理人制度，更好發揮企業家作用。大力推進“人才強企”戰略，積極探索適應市場經濟要求的企業人才培養和引進機制，培養和造就一批國有產權代表、企業經營管理人才、科研技術人才和高技能人才。建立和完善企業各類人才評價、選拔、培養、引進、使用、激勵制度，充分調動各類人才創新、創業的積極性。做到經營者能上能下、人員能進能出。加強隊伍建設，對在崗職工按崗位需要組織相應的后續教育，更新知識結構。職工加強專業知識的學習，學以致用，發揮積極性、創造性，使內部財務監督的水平穩步提高。

總之，做好國有企業財務監管有利于不斷提升國有企業競爭力和可持續發展能力，最終實現國有資產保值增值。

參考文獻：

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