城市減災救災聯動機制研究與實踐
——以蘇州市為例

連達軍，蘇群，張繼紅，董開權，馬千里

（1.蘇州科技學院環境科學與工程學院，江蘇蘇州215009；2.蘇州科技學院建筑與城市規劃學院，江蘇蘇州215011；3.蘇州市民政局，江蘇蘇州215031）

城市減災救災聯動機制研究與實踐
——以蘇州市為例

連達軍1，蘇群2，張繼紅3，董開權3，馬千里3

（1.蘇州科技學院環境科學與工程學院，江蘇蘇州215009；2.蘇州科技學院建筑與城市規劃學院，江蘇蘇州215011；3.蘇州市民政局，江蘇蘇州215031）

文章首先對城市災害風險系統構成及其形成機制進行簡要分析，概要總結城市災害風險現狀，提出現代城市減災救災的關鍵理論與技術體系；基于此構建城市減災救災聯動模式和機制，最后以蘇州市為例介紹上述模式近年來在該市的實踐效果，并提出今后進一步完善的計劃與設想。

城市災害風險；減災救災；聯動模式；聯動機制

據統計，近20年來全球自然災害受災死亡人數達280多萬，8.2億人口受其影響，其中城市人口占75%以上。我國是世界上經歷災害強度大、頻次高、損失嚴重的少數幾個國家之一，經濟發達與人口稠密的東部城市災害威脅尤為嚴重。對城市災害風險進行分析有助于了解這些城市所面臨的災害風險現狀。

1 城市災害風險分析

1.1 城市災害系統及其構成

城市災害系統由致災因子、承載體和孕災環境構成，致災因子包括自然因子、人為因子和自然-人為因子，承載體包括資源、人類及其財產，孕災環境包括自然環境、生物環境和人文環境[1]。城市災害系統構成要素之間呈現非線性的動力學作用機制，致災因子的危險性、孕災環境的穩定性和承載體的脆弱性決定了城市災害系統的功能體系。

1.2 城市災害風險及其形成機制

當孕災環境相當穩定時，致災因子與承載體處于相對平衡的狀態；若孕災環境稍作變化，致災因子的危險性可能累積至一定程度，當該危險性突破承載體的致災極限時，就有可能形成災情[2]。若分別以D、V和S表示致災因子危險性、承載體脆弱性和孕災環境的穩定性，則可將城市災害風險R表示為

災情的大小則取決于城市災害風險系統各要素在致災與成災的互饋過程中的閾值效應、遲滯效應、復合效應和漲落效應，此處不再贅述。

1.3 城市災害風險現狀分析

在現代城市發展與變革過程中，城市結構異常復雜、不確定性日益增加、災害種類、頻度、強度和救災難度均呈現出與以往不同的狀態。總之，現代城市災害風險可概括表示為以下幾個特征：

（1）災害類型多、頻度大、影響面廣。現代城市人口密集、流動性強，建筑空間擁擠，城市防災能力相對不足，導致災害發生類型呈現多樣化、頻繁和影響范圍擴大化趨勢。

（2）城市基礎設施抗災能力不能適應城市規模化進程。首先，房地產大規模開發和社區改造工程占壓綠地和城市休閑廣場空間；其次，城市規劃設計中對防災空間的規劃達不到現代城市的相應標準。以上因素使得我國城市防災系統不達標，基礎設施抗災能力不足。

（3）災害鏈呈現復雜化趨勢，人們自救和互救意識薄弱。現代城市災害風險難以預測控制，城市承載力和資源環境承載力均已接近極限，受災人群表現出高脆弱性和低恢復能力，導致減災救災難度加大[3-7]。

2 城市減災救災關鍵技術與理論體系

鑒于現代城市災害風險的上述特征，城市減災救災策略也需進行相應調整。過去針對單一類型災害的規劃、監測與預報技術，單一職能部門的減災救災處置管理，以及單一災害應急技術裝備的研發與投入使用呈明顯的局限特征，迫切需要構建減災救災聯動機制并付諸實踐，而減災救災的關鍵技術與理論體系則可支撐并保障這種聯動機制的持續運行。圖1為減災救災聯動機制的關鍵技術與理論體系結構圖。

2.1 理論體系

災害風險分析理論、預測預報理論和防災規劃與優化理論構成減災救災聯動機制的理論基石。減災救災聯動機制的目的是為了減少災情導致的人員傷亡和財產損失（簡稱災損），而建立在災害理論和統計學等理論基礎上的災害風險分析方法則可以為災害隱患的空間分布提供數據基礎并可指導災害監測點的布設。建立在預測預報理論上的災害預測預報結果不僅可以確定或撤銷災害隱患地點，而且可以推測災害可能發生的類型、規模、方向和距離。防災規劃和優化理論則可以在城市建設和開發之前就為建筑、生命線工程等設施提供保護罩，避免或緩沖災害造成的沖擊[8-9]。

2.2 技術體系

“3S”技術（包括GPS技術、GIS技術和RS技術）目前已經廣泛應用于災害監測、災害決策和災害應急管理等減災救災的日常工作和減災救災的協同指揮等環節。數據傳輸技術可以解決跨行政級別災害監測系統之間數據傳輸、跨部門專門系統之間數據互訪、跨終端軟件之間數據共享等信息化技術難題。互聯網技術可以實現不同層級、不同職能部門、不同功能數據的統一管理，而物聯網技術則可在城市災害智能化監測與應急管理方面發揮巨大作用。若將理論體系看做減災救災聯動機制實施的基礎，技術體系則是形成減災救災聯防機制“一張網”的核心內容。

2.3 法律體系

目前世界上許多國家都制定了防災減災的法律體系，完善的法律體系有助于提高政府用于防災的財政資金預算；減災防災地方法規則有利于防災減災聯防工作的開展；監測預報相關專業規程則可規范監測預報手段，可在一定程度上減少災害事故損失。

2.4 輿論與保障體系

救災工作進行過程中對災情的及時發布有利于群眾的疏散；媒體監督與報道一方面可為災害救助提供正能量，另外也可監督減災救災工作效率；而有關災害應對與防災常識的廣泛宣傳則可普及居民防災意識。此外，防災減災應急演練制度、保險制度和減災救災的組織分工與協同配合也可為減災救災聯防機制的實施提供保障措施。

3 城市減災救災聯動模式構建

城市防災減災是一個復雜的系統工程，涉及城市許多政府部門和職能部門。隨著城市規模不斷擴大和持續變革，城市災害風險呈現復雜態勢，傳統的減災救災模式已嚴重滯后于復雜化、頻發性、蔓延迅速并易產生嚴重后果的現代災情。文中針對現代城市災害風險特征，考慮到減災救災理論與技術體系實現的可能性，構建城市減災救災聯動模式，如圖2所示。

圖2 城市減災救災聯動模式

3.1 減災救災聯動模式設計思路

實施減災救災聯動模式主要基于兩個目的：一是災害發生時各相關部門協同配合，各司其職，最大限度降低災害損失；二是在日常管理工作中以這種模式進行災害防范，最大可能降低災害風險。因此，減災救災聯動模式的設計應考慮其減災和救災兩個功能。此外，聯動模式應具有相對固定的功能和程序，但任何災害事件的發生都具有一定的偶然性和隨機性，針對特定的災害事件必須有特定的應急模式。因此，設計城市減災救災聯動模式時應綜合考慮其過程驅動和事件驅動特征。基于上述兩方面原因構建城市減災救災聯動模式。該模式包含三大核心內容和七大保障機制。

3.2 減災救災聯動模式的核心內容

城市減災救災模式以災害風險分析機制為基礎，進行城市防災減災規劃與災害隱患的確定與撤銷；以社區作為災害巡查的基礎單元，構建災害信息化預測預警平臺，供城市災害應急監管中心進行災害應急決策并組織相關部門實施減災救災，形成多部門聯動工作機制和效能評估機制。圖2可見，該模式始于災害風險分析機制，終于減災救災效能評估機制，災害監測、預測和預警信息化平臺是實施減災救災聯動模式的基石。

3.3 減災救災聯動模式的保障機制

城市減災救災聯動模式在國家相關法律法規允許和規定的框架下建構，主要包括災害風險分析機制、災情預警聯動發布機制、輿論宣傳聯動機制、政府社會聯合救助機制、減災物資儲備機制、減災救災聯動工作機制和減災救災效能評估機制共七大機制，為城市減災救災提供組織和制度保障。

4 蘇州市減災救災聯動機制實踐案例分析

蘇州市民政局近年來積極響應中央、省委、市委關于創新社會管理的要求，將民政減災救災工作作為加強“政社互動”的一個切入點，不斷加強市減災委各成員單位間溝通與協作，并強化政府與社會互動交流，以提升全市減災救災綜合能力。目前已經在聯動工作制度體系構建、聯動協調機制建設、災情信息化管理制度規范、減災救災宣傳聯動和災情預警發布聯動強化等方面進行了一系列實踐，成果顯著。

4.1 減災救災聯動工作制度體系構建

近年來，蘇州市相繼出臺了《蘇州市民政局自然災害救助應急工作規程》、《蘇州市受災人員冬春生活救助工作規程》、《關于加強自然災害救助應急物資儲備的通知》、《關于加強綜合減災信息共享和災害信息員隊伍共建工作的通知》、《蘇州市減災委員會成員單位職責》等一系列工作制度規范性文件，不斷完善涵蓋應急保障、社會動員、物資儲備、人才隊伍等多個方面的減災救災聯動工作制度體系。近期組織完成市、縣（市、區）、鎮（街道）、村（社區）四級自然災害救助應急預案修訂工作，確立了組織指揮、應急準備、響應措施、恢復重建等工作重點，形成了全市從政府職能部門直至基層社區“左右銜接、上下配套”的自然災害救助預案聯動體系。

4.2 減災救災聯動協調機制和災情信息管理運行制度建設

由蘇州市減災委員會牽頭，各成員單位密切互動，相互支持，初步建立起資源共享、有序聯動的三項減災救災聯動協調機制，并通過健全災情信息發布、上報、研判和現場值守等制度規范災情信息管理，見表1。

表1 蘇州市減災救災聯動協調機制和災情信息管理運行制度建設匯總

4.3 強化減災救災宣傳聯動和災情預警發布聯動機制

蘇州市減災委員會充分利用國家“防災減災日”等紀念日，組織各成員單位聯合舉辦大型廣場宣傳咨詢活動。通過防災減災宣傳咨詢和應急器材裝備展示，消防滅火、防震、急救等技能知識現場培訓演示，組織群眾和學生參觀應急避難場所等活動，廣泛宣傳防災減災知識；蘇州市各級政府在每年的防災減災宣傳周期間通過報刊、電視、廣告屏以及各類短信平臺等宣傳媒介，發布災情預警信息并廣泛開展防災減災宣傳教育活動，以引導社會公眾提高防范災害風險意識并營造人人參與防災減災的社會氛圍。蘇州市減災委員會、蘇州市應急管理委員會和蘇州市民政局共同組織編印了《蘇州居民防災應急手冊》，形象介紹各種防災常識和自救技能，在全市免費發放20萬冊，幫助市民掌握預防和應對突發災害事件的知識以及自救互救技能以減少和避免生命財產遭受損失并增強突發災害的應對能力。

由市福彩社會福利基金資助，市民政局又將投入220余萬元實施災害預警信息屏布點項目，依托市氣象局信息發布平臺，聯動發布氣象信息、防災減災知識和各類災害預警信息，重點覆蓋城鄉部分街道、社區和福利院、敬老院等社會福利機構，旨在加強基層災情預警信息基礎設施建設，普及各類災害知識和防災應急要點，提高基層防范和應對各類災害事件的能力。

當然，蘇州市目前仍在積極探索完善減災救災聯動機制的途徑，今后應繼續本著“以人為本、民生優先”的原則，緊密結合該市以“政社互動”為核心的社會管理新模式，在災害風險分析和災害防治動態規劃機制、社區災害群策群防信息化平臺建設、救災物資儲備機制和災害救助復合機制等方面豐富減災救災聯動模式和機制的內涵建設。

5 結論與展望

從社會災害風險系統構成和災害風險形成機制分析入手，概括總結出城市減災救災聯動機制的理論與技術體系，基于此構建城市減災救災聯動模式和機制，主要完成以下成果：（1）以災害風險系統構成和災害風險形成機制為切入點，構建起城市減災救災聯動機制所需的理論體系、技術體系、法律體系、輿論體系和保障體系；（2）構建從災害風險分析入手，包含災害風險分析和災害防治動態規劃機制、社區災害信息化監測與管理、減災救災效能評估等核心內容的城市減災救災模式；（3）形成以減災救災模式為核心，包含減災救災風險分析機制、災情預警聯動發布機制和災害救助復合機制等七大機制的城市減災救災聯動機制。

今后應進一步強化社區等基層單位災害監測信息化手段，擴大網絡技術在社區災害信息化監測平臺建設中的應用，力爭構建“巡查無死角，聯動全方位”的減災救災聯動模式；加大高新技術裝備的投入，增加低空遙感即時巡查裝備的投入力度，在突發性災害應急處置過程中實時監控災害的蔓延和災害救助的效率，盡快形成“天上看，地上查，網上管”的城市減災救災一體化聯動網絡，并逐步強化城市減災救災聯動模式和機制。

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Research and practice of city disaster mitigation and relief linkage mechanism:a case study of Suzhou City

LIAN Dajun1，SU Qun2，ZHANG Jihong3，DONG Kaiquan3，MA Qianli3
（1.School of Environmental Science and Engineering，SUST，Suzhou 215009，China；2.School of Architecture& Urban Planning，SUST，Suzhou 215011，China；3.Suzhou Civil Affairs Bureau，Suzhou 215031，China）

In this paper,we analyzed the structure and formation mechanism of city disaster risk system and discussed the status of city disaster risk.Then we put forward the key theory and technology system of modern disaster mitigation and relief.On this basis,we established the city disaster mitigation and relief linkage pattern and mechanism.Finally,taking Suzhou City for example,we introduced the practice effect of this pattern and gave some suggestions for improvement.

city disaster risk；disaster mitigation and relief；linkage pattern；linkage mechanism

X43

A

1672－0687（2015）01－0064－05

責任編輯：謝金春

2014－05－15

住房與城鄉建設部科學技術項目（2011-K9-23）

連達軍（1972-），男，山西屯留人，副教授，博士，研究方向：工程測量，GPS和空間信息決策分析。