“歷史”、“效率”與“合法性”:單位制變遷的機制分析

鄭 莉，劉逸文

(哈爾濱工程大學人文社會科學學院，哈爾濱 150001)

社會學研究·墾區社會治理專題·

“歷史”、“效率”與“合法性”:單位制變遷的機制分析

鄭 莉，劉逸文

(哈爾濱工程大學人文社會科學學院，哈爾濱 150001)

主持人語:

黑龍江農墾發展的歷史、現狀以及存在的問題一直備受關注。從建國初期“北大荒”戍邊屯墾至今，這里的經濟生產、地區行政和社會治理等相關組織和功能纏繞并生于一體，形成了一種“黨政企社”合一的體制。作為一種“特殊單位制”，農墾68年的歷史涉及了中國從建國至今在農村和城市的一系列制度改革，其復雜性超越了許多單位組織。農墾在發展變遷中所呈現的“政企分開”與“政企合一”的雙重面向成為我們探索墾區治理模式的切入點。我們從宏觀層面的墾區治理和微觀層面的墾區居民社會心態以及墾區的社會文化價值三個方面對農墾這一特殊單位制進行了研究。

《“歷史”、“效率”與“合法性”:單位制變遷的機制分析》試圖從“長期動態學”的角度，運用新制度主義中歷史、效率與合法性的三重機制對黑龍江農墾這一特殊個案的變遷歷程進行剖析，展示其在不同歷史發展階段的組織結構和行為特征，以此對農墾當下的變遷困境和未來走向提供反思與借鑒。《社會層級認同與社會公平感:墾區文化與墾區身份認同的調節作用》通過對黑龍江墾區居民的社會心態進行問卷調查，從墾區居民對自己所處社會地位、階層水平的主觀評價，即通過社會層級認同來分析人們對社會現實公平程度的評價。《“應然”與“實然”社會文化價值特點與影響》則從社會生態心理學和主體間理論視角出發，從“實然”和“應然”兩個層面對社會文化價值進行了地區對比分析。

主持人:鄭 莉

黑龍江農墾經歷了“供給制—計劃體制—層層包干制—家庭農場承包制—現代企業制度”的變革，而其社會管理制度則經歷了初期的“場辦社會”—“軍政企社”高度合一的“條塊管理”之下的區域治理以及“內部政企分開”的變遷。農墾的發展經歷了新中國從建國至今在農村和城市的一系列制度改革，其復雜性超越了許多單位組織。它的功能分化不徹底、行政色彩濃厚、契約性不強，反映了這類“限制介入性大型國企”在當下改革的困境。透過歷史、效率和合法性三種機制的作用和關系結構的變化，農墾不同機制之間的相互依存與沖突，源于國家在經濟與社會治理層面上的變化。有兩個可以探討的改革思路:一是由不同組織提供多元化治理，即采取“政企分開”的模式;二是成立管理委員會，賦予其相應的財稅職能，實現新型的“政企合一”。

新制度主義;單位制;黑龍江農墾;制度變遷

中國東北坐落著國內最大的國有農場群——黑龍江農墾。自建國初期的“北大荒”戍邊屯墾至今，這里的經濟生產、地區行政和社會治理等相關組織和功能纏繞并生于一體，形成了一種“黨政企社”合一的體制。從歷史上看，隨著復轉官兵、支邊青年等政策性移民群體的涌入，在原有社會組織不完備、缺乏社會依托的條件下，農場不僅從事生產經營，更承擔了社會建設的職能，即“場辦社會”。而從空間上看，墾區連片分布的農場與當地行政區域復雜交錯，管理歸屬難以厘清，形成了“大企業、小政府”的治理特色。這種集生產、政治、社會整合與福利等功能于一體的特征和典型的“單位制”①研究單位時采用的概念十分復雜，總的來說包含兩類:一類是“單位”“單位組織”，主要指涉一種組織形式;一類是“單位體制”“單位制度”，主要指涉一種社會制度結構。制度與實現它的組織密不可分，因此本文的“單位制”包含“單位”在組織和制度兩個層面的涵義，其定義為:一種組織和制度，它基于中國獨特的政治和經濟制度而形成，是國家組織經濟生產、資源分配，進行社會控制和治理的實現形式，其特征包括功能合一、政企不分、為成員提供社會服務等。十分相似。

改革開放以來，農墾經歷了兩種制度變革:一是農業生產經營方式由高度集體化計劃體制到家庭聯產承包責任制;二是對“生產經營”和“行政管理”合一的單位體制進行分解，分別成立北大荒農墾集團與社會行政管理委員會。然而，農墾改革中卻呈現出兩種對立的傾向，即:一方面試圖“政企分開”，通過剝離行政和社會職能，建立現代企業制度以追求效率的最大化;另一方面又履行著行政管理和社會服務的“事權”，甚至試圖通過“建政”“設市”來進行區域治理。

這一矛盾背后，體現的是農墾這一“特殊單位制”②黑龍江農墾具有典型單位制的基本特征，但作為地域廣闊的農業企業，又區別于城市中以工業為主的單位制。在市場轉型中的獨特性。通過一系列的改革試驗，農墾創造了一種“內部政企分開”模式，即名義上成立兩套組織系統:“農墾總局—管局—農場的社會行政管理委員會”承擔社會行政管理職能;“北大荒集團總公司—分公司—國有農場及國有控股非農企業”承擔生產經營職能，兩套系統盡量在職能、機構、人員、資產、費用、核算上分開。但在實際運營中，總局和總公司、管理局和分公司、上市農場所組建的公司和農場的社會行政管理委員會仍然合署辦公，實行“兩塊牌子，一套人馬”。農墾“黨政企社”合一的局面反而變得更為復雜。農墾的組織和制度改革仍然在各種矛盾中進行，其發展現狀似乎還無法驗證一些學者的觀點，即單位功能將從不斷剝離直至最終消解，形成“后單位社會”③參見路風:《單位:一種特殊的社會組織形式》，《中國社會科學》，1989年第1期;曹錦清，陳中亞:《走出理想城堡——中國“單位”現象研究》，海天出版社，1997年版;田毅鵬:《“典型單位制”的起源和形成》，《吉林大學社會科學學報》，2007年第4期。;相反，它所呈現的是，中國出現了體制內和體制外劃分的“新二元社會”結構④參見李路路:《論“單位”研究》，《社會學研究》，2002年第5期;李漢林:《變遷中的中國單位制度:回顧中的思考》，《社會》，2008年第3期;余紅，劉欣:《單位與代際地位流動:單位制在衰落嗎?》，《社會學研究》，2004年第6期。，“單位制社會”與“市場經濟社會”呈現出并存和互動而非取代的關系⑤參見劉平:《新二元社會與中國社會轉型研究》，《中國社會科學》，2007年第1期。，甚至“單位制”與市場機制并存還會持續很長時間⑥參見孫立平，王漢生，王思斌，林彬，楊善華:《改革以來中國社會結構的變遷》，《中國社會科學》，1994第2期;李路路，李漢林，王奮宇:《中國的單位現象與體制改革》，《中國社會科學季刊(香港)》，1994年春季卷;劉建軍:《單位中國——社會調控體系中的個人、組織與國家》，天津人民出版社，2000年版。。因此，本文試圖從“長期動態學”的角度，運用新制度主義中歷史、效率與合法性的三重機制對黑龍江農墾這一特殊個案的變遷歷程進行剖析，展示其在不同歷史發展階段的組織結構和行為特征，以此對農墾當下的變遷困境和未來的走向提供反思與借鑒。

一、研究個案

黑龍江農墾(又稱墾區，以下將簡稱農墾)是我國目前最大的國有農場群，位于東北松嫩平原、三江平原和小興安嶺山麓的黑土帶上，總面積約5.62萬平方公里。自1947年北大荒開墾至今，這里已累計生產糧食3 065.3億公斤⑦引自2013年黑龍江省農墾總局經濟和社會發展統計公報。，是我國重要的商品糧基地和現代化農業區域。歷經68年來的發展，這里的生產經營體制和社會治理模式發生了一系列的變革，形成了“黨政企社”復雜纏繞的制度和組織形式。

本研究的主要調查對象是墾區最高管理者——黑龍江農墾總局(以下簡稱總局)，它是國家農業部和黑龍江省人民政府的直屬機構。總局通過9個管理局管理著113個國有農場、918家企業以及750多個事業單位，它們分布在黑龍江境內的12個市，人口約170萬。總局在1998年成立了黑龍江北大荒集團總公司(以下簡稱總公司)，與總局并列，實行“一套機構，兩塊牌子”的內部政企分開模式，所轄的各個管理局也按照此模式分別成立北大荒集團分公司，形成了一種政府與公司組織一體化的形態和體制。

黑龍江農墾總局下轄9個管理局(相當于縣)，管理局之下是數個農場(相當于鄉)，農場之下又有具體負責生產的管理區(撤隊并區前叫生產隊，可比照行政村來理解)。本研究選取了9個管理局之一的BQL管局作為調查對象，該管局下轄14個農場，其局機關設立在它所管轄的BQL農場。BQL農場是1950年建立的國有農場，位于HG市、LB縣、HB林業局交界處，下轄8個管理區，總人口約2.7萬，在冊職工6 000人。農場場區總面積107.8萬畝，其中耕地44萬畝，主要種植玉米、水稻、大豆及經濟作物。由于經營較好，BQL農場也是參與上市的農場之一，再加上它是局機關所在地，因此頗具典型性。

黑龍江農墾作為一種“特殊單位制”，其制度和組織本身就是一種復雜的體系，很難簡單用某一種機制去解釋。它是一種農業生產組織，其制度涉及集體農業在生產經營上的安排。農墾作為由上百個農場組成的系統，還建立了一套完善的地方行政體系，并且在歷史上還曾有過軍事化管理的傳統，因而其組織架構和管理模式區別于普通的生產組織。最后，由于特殊的歷史和區位因素，農墾在當地扮演著社會管理和服務者的角色，是社會轉型期存在的特殊社會治理結構。由此可見，農墾制度在不同層面上具有不同意義。研究個案本身的復雜性告訴我們，只有應用多重理論邏輯，才能揭示農墾作為一種企業制度、行政體制、社會結構意義三方面的制度變遷。

二、多重理論邏輯的分析框架

本文試圖將新制度主義的三種流派——歷史制度主義、理性選擇制度主義與社會學制度主義相融合，以“多重理論邏輯”為分析框架，分析如下三個問題:(1)將歷史、效率、合法性三種機制同時納入，分析其各自在農墾變遷中所發揮的作用、產生的結果;(2)分析三種機制之間的相互作用，探討它們之間的關系結構，并關注這種關系結構隨著時間變化的過程;(3)試圖運用三大機制的分析來揭示農墾變遷過程中出現的張力與困境。

從表1可知，三種新制度主義流派所運用的研究方法和分析思路都存在很大差異:歷史制度主義重視制度變遷的結構性，理性選擇制度主義側重微觀行動者，社會學制度主義則關注宏觀社會環境的影響。為了克服不同流派研究方法上的沖突，實現分析層面上的綜合，即將行動主體(組織)和宏觀的歷史、結構因素(組織環境)結合起來。本研究借鑒組織社會學的相關內容，將“再分配體制下的制度化組織變遷”［1］作為分析的主要思路①參見李猛，周飛舟，李康:《單位:制度化組織的內部機制》，《中國社會科學季刊》(香港)，1996年第16期。文中將單位組織定義為“再分配體制下的制度化組織”，提出任何組織都具有兩方面性質，即“依據效率原則的技術性質和適應一定制度框架的制度安排原則的儀式性質”，完全依據效率原則的組織是“技術性組織”，完全依據制度安排原則的組織是“制度化組織”。。制度學者強調，組織必須適應環境才能生存，所以必須從組織環境的角度解釋組織行為。在組織社會學的研究中，組織主要面對技術環境和制度環境。技術環境是指“在其中組織的一種產品和服務得以生產并在一個市場中進行交換，這樣的組織因為對其生產系統有效地和充分地控制而獲得回報”，制度環境是“以具有完善的規則和要求為特征的環境，如果其中的個體組織想獲得支持和合法性就必須接受這些規則和要求”［2］。本文在這兩種環境外，加入了歷史環境，它是指組織所在的具體時空環境、歷史背景和既存制度，它們構成組織變遷的阻礙因素以及可利用的資源。歷史環境是上一個階段組織變遷的結果，而組織當下的變遷又構成下一次組織制度變遷的起點，這體現了歷史制度主義所強調的制度變遷的結構性。

表1 三種理論分析一覽表

技術環境通過效率機制影響組織，制度環境通過合法性機制影響組織，歷史環境則通過歷史機制影響組織。反過來，組織通過不同的機制作用進行變遷，以提高對三種環境的適應程度，增加自身的生存可能。三種環境對組織的要求常常是不一致的，這導致不同變遷機制之間或協調或沖突，進而組成機制之間的關系結構。這一結構對組織產生影響，導致組織變遷，形成新的組織結構和形態。這一結構還會隨著時間有所變化，它們可以用來解釋制度變遷的方向和路徑。

三、農墾制度變遷的三種機制分析

(一)兵團時期:高度“制度化”與低度“技術性”并存

所謂兵團時期，是指從1947年農墾創立到1976年黑龍江生產建設兵團解體，它涉及農墾制度的最初起源，也是農墾在后兩個時期體制變遷的基礎。生產建設兵團將農村的人民公社、城市的工業企業以及部隊編制進行了結合，形成“黨、政、軍、企四權合一，工、農、兵、學、商五位一體”的形態，集生產、邊防、屯墾等功能于一身，便于國家直接控制調動。在這種情況下，農墾和所有單位組織一樣，扮演著國家的“部件”的角色，沒有自主性。其代表的行動者實際上不是農墾組織本身或者其內部的員工，它的制度建設和變遷基本由國家直接推動。既然變遷主體是國家，其行動邏輯也只能從國家的角度去理解。作為當時的治理主體，國家在當地就經濟發展和政治整合兩個目的來說，軍事和政治控制的目的高于經濟生產的目的;就經濟本身來說，城市中的工業現代化高于農村中農業的建設。國家的行動邏輯導致農墾組織本身的技術性要求低，合法性要求高。因此兵團時期的主導機制是歷史機制。同時，合法性壓制效率機制，使農墾具有高度“制度化”與低度“技術性”的特征。

(二)農墾組織系統成形時期:“制度化”的相對弱化與“技術性”的相對提升

這一時期從1976年總局成立到90年代末。伴隨著改革開放，農墾逐步建立起層層的財務包干制和家庭農場承包制。從機制之間的關系結構來看，隨著效率和市場因素逐步獲得國家意識形態的承認以及技術環境的從弱到強，合法性機制對效率機制的壓制消失，轉而與效率機制形成“共存”與“合作”的關系。而歷史機制的作用，主要體現在“場辦社會”的歷史延續，這導致了農墾區域治理角色的強化。

1.由政府直接治理向市場治理過渡。從行動主體的角度來看，這一時期的制度變遷是以國家政策的形式推動的，屬于強制性制度變遷。此時，農墾的生產經營制度體現了高效率的承包制逐步代替低效率的計劃體制。推動這一過程的主體仍然是政府，政府具有明確的目的性，它體現了國家行動邏輯的變化:即經濟和效率訴求取代了軍事和政治控制訴求。對農墾來說，它在財務包干體制下不能再吃國家的“大鍋飯”，必須自負盈虧，這促使它將包干的壓力逐級分配，推進農墾內部改革，最終以興辦家庭農場的形式將責任落實到了直接生產者。

對農墾和職工而言，這一制度變遷并沒有體現出他們的主體地位，因為他們并沒有完全成為自負盈虧的主體，農墾推進家庭農場責任制所遭遇的困難表明了這一點。家庭農場實行以后，責任被落實到具體的職工，反而使他們的生產經營有了更多風險，因此職工對家庭農場一開始采取的是抵制態度，認為它會影響全民所有制的性質，進而影響職工各種福利待遇。在BQL農場訪談時，農戶們普遍反映，直到近幾年，由于糧食價格提高和國家實行糧食直補，愿意從事家庭農場生產的職工才真正多起來。改革初期為減少阻力，農場對家庭農場的“兩費”——生活費和生產費實行記賬墊付，年終決算時收繳。由于家庭農場負盈不負虧，所有經營風險全部集中到“大農場”，造成“小農場”欠“大農場”，“大農場”欠國家的“三角債”，使許多農場陷入“貸(款)—墊(資)—掛(賬)”的不良循環。這一現實給農場造成巨大債務負擔，直到2001年，墾區家庭農場生活費和生產費的自理率才基本達到100％①引自2001年黑龍江省農墾總局經濟和社會發展統計公報。。

2.歷史機制推動“場辦社會”到“區域治理”。路徑依賴是歷史機制最重要的特征。諾斯最早在分析國家經濟制度變遷時指出了路徑依賴現象:它廣義上是指“歷史上某一時間已經發生的事件將影響其后發生的一系列事件”［3］147，狹義上是指“某一國家和地區一旦按照某個軌跡開始發展，改變發展道路的成本非常高，盡管存在其他道路選擇，但已建立的制度會阻礙對初始選擇的改變”［3］149。從定義上看，路徑依賴是指制度的自我強化，即一種制度或組織形式一旦確立，不論它帶來的效果如何，都有一種自我捍衛和自我強化的傾向，這使得扭轉和退出該制度隨著時間推移越發困難［4］。歷史機制的這一作用導致了農墾的“場辦社會”逐步發展為“區域治理”②1980年到1984年，農墾系統設立公檢法部門，并承擔起建設、交通、環保等職能。到1992年，《黑龍江國營農場條例》明確指出“國營農場依法負責場區范圍內的經濟和社會行政管理工作”。此后一直到2000年左右，省政府通過委托、授權等方式，逐步賦予農墾系統除稅收以外的全部社會管理職能。。

在農墾創立初期，所吸收的制度資源包括“供給制”，這一制度最大的特征是在黨的一元化領導下，生產、文教、軍事組織的高度集中，形成了“場辦社會”。而真正將屬地化管理完全切斷，實行“全包”的是兵團體制。兵團體制繼承了軍事生產和管理一體化的特征，為了實行一元化的統一領導，原先屬于地方政府的政法職能也被內化，農場的組織設置和功能達到空前的膨脹。雖然兵團體制后來撤銷了，但功能高度合一的社會管理制度卻隨著時間越發強化。隨著區域經濟的不斷發展和外來人口的不斷增多，墾區不再是一個僅僅管理其職工的企業，農墾的公共服務也不僅僅針對農墾組織內部，它還要對整個區域進行治理，農墾不只服務于“場”，已擴展成為所在地域“區域治理”的主體。

3.合法性機制與效率機制“合作”，農墾“技術性”提高。這一時期，農墾雖然仍是高度“制度化”的單位組織，但它的“技術性”開始凸顯并提高，其原因主要在于效率機制的強化，以及合法性機制與效率機制關系的變化。

改革開放背景下，軟預算約束①科爾奈1980年在《短缺經濟學》中提出的概念，它指:社會主義計劃經濟中資源約束型體制下的企業在生產過程中一味追求產出，不注重效率，力圖突破預算限制;在出現虧損或資源短缺時，可以不斷地向上級部門索取資源來彌補虧空。1980年代以來，“軟預算約束”成為解釋社會主義計劃經濟及其企業行為的一個重要分析概念和理論思路。受到限制，單位組織所在的技術環境得到強化，因此，改變兵團體制的低效，以生產組織管理代替軍事管理，提高生產效率，是農墾制度變遷的主要目標。這一時期的合法性也從貶斥“市場”、否定經濟訴求、抑制高效制度等內容，逐步轉變為提倡“市場化”和“效率”。

合法性內容的逆轉，從根本上改變了合法性機制壓制效率機制的狀況。從農墾各種文件中的政治話語來看，過去的體制逐步被打上一系列標簽，諸如“吃大鍋飯”“僵化教條”“管得過死”“效率低下”等詞匯。恰恰相反，過去被認為是“效率掛帥”的各種高效率制度，開始獲得了政治話語的承認。墾區資料顯示，在1984到1985年間，圍繞要不要辦家庭農場的問題出現了遍及全墾區的“試辦家庭農場大討論”。在這次討論中，總局黨委統一組織職工對農村改革的一號文件、中央領導的講話等進行了學習，目的是讓職工明白，墾區必須像農村那樣進行改革，而試辦家庭農場是解決國有農場今后發展問題的方向。可以看出，在效率的機制作用遇到阻礙時，合法性機制通過政治話語和思想宣傳，能夠幫助制度變遷朝著有效率的方向繼續前進。所以，農墾在這一時期進行改革，既能夠提高組織合法性，又是效率機制下的選擇。

(三)“政企分開”與“政企合一”并行時期:高“制度化”與高“技術性”并存

從90年代末以來，國有企業的改革以建立現代企業制度為核心，在產權、資本構成和運營上全面實現公司化。作為具有自身利益訴求的日益獨立化的國有企業，農墾的組織目標是謀求組織的自我發展，即由“管理型單位”變為“利益型單位”②孫立平、王漢生在《改革以來中國社會結構的變遷》一文中指出:改革以來國家與組織的關系由總體生存模式轉變為獨立生存模式，單位雖承擔著社會管理的職能，但其中心任務是滿足成員需要和謀求組織自我發展，即由“管理型單位”變為“利益型單位”，社會體制也由“管理型單位制”向“利益型單位制”轉變。。因此，農墾需要擺脫行政干預，推進市場化運營，通過剝離社會職能和上市集資，追求組織經濟利潤的增長。與此同時，作為區域治理的主體，農墾類似于地方政府，具有為農墾職工提供公共物品、不斷提升公共服務水平以及完善社會保障等職能。從變遷機制來看，歷史、效率、合法性三大機制間的矛盾加劇，體現為“政企分開”和“政企合一”③對農墾而言，“政企分開”更多是組織內部的，或者說形式上的，主要指“兩塊牌子”，即企業化管理的母子公司與從事行政管理和社會服務的兩套并行的系統，而“政企合一”更多是實質性的，主要指“一套人馬”。的并行，這最終使得農墾組織呈現出高“技術性”與高“制度化”并存的特征。

1.效率機制與合法性機制并行，加劇農墾“技術性”特征。從效率機制自身來看，農墾首先在產權和資本結構上進行了變革，通過將契約關系引進組織內部，生產管理不斷擺脫行政束縛。而通過上市，農墾實現了股份制改造，它不再僅僅是國家利益的代表，更為了股東的利益從事生產經營。因此，承擔社會職能對公司來說是無效率的負擔，所以它一直在爭取“政企分開”，以實現經濟經營權和利潤完全歸入公司所有。

從合法性機制來看，改革開放初期到國有企業改革，國家的意識形態主要強調市場經濟發展，以“效率”為主要目標。在這種合法性之下，農墾借助“經濟”“效率”的合法性話語，將“政企分開”的改革過程合法化，“社會職能剝離”和“政企分開”被認為是市場化改革的一部分，具備了意識形態上的合法性。

那么，農墾“政企分開”的真正受益者是誰呢?在訪談過程中，農場管理者和職工一致認為，農墾的上市只對購買原始股的股東有利，而對內部從事勞動生產的職工沒有太大的影響。上市究竟意味著什么?誰又是最大的股東和效益的受益者?據一位農場管理者介紹:

“主要是土地拿來上市了，不上市土地是農場的，純上市以后土地沒有了，土地收入沒有了，對農場沒好處，對總局有好處，可以融資啊;對職工收益沒關系，對股東有好處”。“對職工來說，上不上市都得種地，都得包地，對總局不一樣，上市對股東有回報，總局有收益，它是最大的股東。”

所以，上市意味著農墾的土地被當作股份公司的資產進行了運作，農墾本身的債務也被剝離到農場，優勢資源歸入上市公司。上市公司是獨立于農墾的經濟組織，作為經濟組織，它不應當承擔政府的社會管理職能，更不能放開預算約束，為農墾社會管理提供公益性質的服務，這有悖于現代企業組織的性質。在這種行為邏輯之下，農墾推行了“政企分開”。集團公司企圖剝離農場承擔的各種社會負擔，對股東利益的最大化負責。這一追求乍一看是符合邏輯的，是公司本來就應該做出的理性選擇。但是，股份公司是通過農場的土地資源上市集資的，土地歸屬于農場(農場代表國家)，農場才是最大的股東。但現在，由于“政企分開”成立了兩套組織，最大的股東不是農場，反而是獨立出來的所謂“公司”。所以，這里就產生一個問題，即農墾追求的“政企分開”雖然在形式上具有合法性，但從產權上講，將國有土地的盈利進行單位化占有是有悖于我國全民所有權的合法性的。

2.歷史機制與合法性機制并行，加劇農墾“制度化”特征。這一時期，歷史機制與合法性機制存在一種“合作”關系，兩種機制共同導致了“政企合一”趨勢的增強。具體來說，就是社會職能和公共服務不僅沒有剝離出去，反而通過成立社會行政管理委員會專門承擔這一職能。這種機制結構使得農墾呈現出高度“制度化”的組織特征。

對農墾來說，長期“區域治理”與“條塊分割”的財務體制是配套的制度體系。在“條”的方面，農墾的生產經營等事務由國家農業部直線領導，在“塊”的方面，農場的黨政工作應該由所在地政府管理。由于行政區域歸屬的復雜以及歸屬地財力的有限，農墾的許多公共事務實際上一直是其自身在承擔，始終沒能實現社會職能的剝離。此外，這種功能合一的管理體制和政治組織構架是一種公共物品，是非競爭性制度安排，因而無法像經濟體制一樣變動。社會管理制度難以用績效衡量，其變動很難指定固定的受益人，因而也更難推進其改革。這些原因造成農墾在管理體制上的變革較為被動，難以走出路徑依賴造成的“政企合一”。

如果說歷史機制造成“政企合一”的路徑依賴，那么合法性機制則直接幫助農墾爭取“事權”，加劇了“政企合一”。進入21世紀，國家的合法性內容不再是單純地強調經濟效率，而是開始提倡“經濟”與“社會”的協調發展。作為高度“制度化”的“類地方政府”的單位組織，農墾直接受到國家合法性的形塑，其內部管理人員政績考核的指標必然涉及當地社會福利、社會公共服務水平的提高，所以它需要更好地履行“事權”①2010年修訂的《黑龍江墾區條例》最終以法律形式確立了農墾在行政和社會管理方面的權力，對總局、管理局、農場分別比照市、縣、鄉級政府賦予行政執法權(財稅權除外)，市、縣人民政府和行政部門將不再對墾區履行行政管理和執法職責，這使得“事權”上的“條塊分割”徹底結束。。另一方面，在爭取“事權”乃至“財稅權”②2012年11月黑龍江省編委發文(黑編［2012］154號)設立黑龍江省農墾建三江、九三管理委員會，為省政府派出機構，分別與農墾建三江、九三管理局合署辦公，行使特殊建制縣財稅職能。2014年11月省編委發文(黑編［2014］152號)設立黑龍江省農墾共青管理委員會，與共青農場社會行政管理委員會合署辦公，行使特殊建制縣財稅職能。的過程中，農墾也利用了“公平”的意識形態政治話語來為“政企合一”的合法性進行辯護。

從上述分析中我們看出，在兵團時期，國家通過兵團對墾區的經濟社會進行直接治理，農場作為國家的“部件”體現著國家的行動邏輯。歷史機制形塑了兵團制度的建立，而弱的技術環境和強的制度環境則導致合法性機制對效率機制的壓制，使兵團成為高度“制度化”與低度“技術性”的組織。在農墾系統成形時期，隨著計劃經濟的解體，市場治理機制逐步代替政府直接治理，但這時仍然是強制性制度變遷，即國家是推動改革的主體。從機制作用看，歷史機制主要通過路徑依賴作用使得“場辦社會”延續為“區域治理”，而合法性機制與效率機制從壓制轉向“共存”與“合作”，農墾的“技術性”得到提高。在“政企分開”和“政企合一”并存的時期，一方面，歷史機制和效率機制導致“政企合一”的趨勢，墾區不斷爭取“事權”，社會職能難以剝離;另一方面，效率機制和合法性機制的合作更加深入，農墾將企業的利益最大化訴求與意識形態上經濟“效率”優先的政治話語相結合，從而不斷爭取“財稅權”，并分別成立上市公司和社會行政管理委員會，試圖在內部實現“政企分開”。這最終使得農墾組織呈現出高度“制度化”和高度“技術性”并存的特征。

四、變遷機制的內在張力與困境

(一)機制共存下多重角色間的沖突

農墾作為組織系統，最突出的特點即是組織職能的多重化，這一結果源自三大機制的作用。從歷史機制來看，“場辦社會”是農場特殊區位環境和根據地傳統造成的，而兵團時期的軍事化管理促成了農墾社會管理職能的完善。由于路徑依賴作用，農墾區域治理者的角色日益加強，所以行政和社會管理職能一直延續到今天，難以輕易剝離。從效率機制來說，農墾在成立集團公司以后，開始成為追求利益最大化的主體，社會負擔就成了企業發展最大的障礙。從合法性機制來說，農墾生存在二元社會制度之下，作為一個行政組織，它承擔著政府角色的壓力，即社會服務和主導經濟發展這兩方面的合法性壓力。

三重機制交互作用，造成農墾組織目標的復雜化與矛盾化。作為企業，農墾是市場主體，市場所具有的競爭特征決定它要追求利潤的最大化，這推動了它進行“政企分開”的改革。作為墾區歷史上的管理者，農墾是治理主體，因而無法逃避社會管理者的角色，然而過多的“事權”導致農墾社會事業經費支出的擴大。經費的吃緊，使得農墾不得不爭取財稅權，越發向地方政府的角色靠攏。

由于多重的組織目標和角色的沖突，農墾在體制改革上期望將不同組織角色劃分到不同系統中，做到“政企分開”，其基本的框架是:總局、管理局、農場社會行政管理委員會分別對墾區行政和社會工作實行區域管理;北大荒集團總公司、分公司、國有農場和國有及國有控股企業實行母子公司管理，二者在職能、機構、人員、資產、財務等方面相對分開，做到“兩塊牌子，兩套人馬”。但現實中農墾的運作是所謂“兩塊牌子，一套人馬”。以上市農場BQL農場為例，首先在生產隊一級，生產經營和行政仍然在一起，沒有分開，連隊實行隊長負責制，一般設置隊長、書記、副隊長，技術員、會計各一名，他們負責全隊的統計、生產服務(技術輔導、噴灑農藥等)、土地地租和社會保障費用的收取等。一位隊長說:

“農場和分公司是一個體系”，“現在(政企)分開只是生產的事情找生產部門，社保的事務找行政機構辦公室，但對連隊來說，分不分沒有太大區別。隊里的人也不關心。”

而在農場一級，上市公司和農場處于一種混雜狀態:在公司這邊，場長兼總經理管理財權和生產經營，下有3個副總。農場這邊，書記和副書記管理黨口，同時有副場長3名。表面上似乎分開了，實際上每個領導又各自管理著幾個生產隊，負責民政、教育、衛生、建設等方面的工作，所以職能又有交叉。在重大決策上，黨委、社區和農場所制定的發展規劃、經濟計劃、財務預決算或者重大建設項目等，又都要提交給農場的黨委通過。到總局和管理局的層次，基本和農場相似。

雖然“人馬”和管理人員的“權責”沒有完全分開，但上市公司和農場在財務上卻分開得比較徹底，已經基本實現分賬核算。由于BQL農場已經上市，所以農場所收的土地承包費等經費都要交給公司，作為上市公司經營的利潤。在上市之前，農場收取的各類土地承包費和經營利潤，可以在農場一級直接支出，即可以將這些經費作為社會事業經費直接使用。上市后，公司經費和事業經費實行分賬核算，如果農場需要事業性支出，則必須由總公司從股份公司的利潤分紅中撥給農場用于社區建設。據BQL管理局的一名管理人員指出，上市以后的情況是:

“錢不好要了，人家為什么要給你(經費)?我是公司，我應該對股東負責，而不是對你農場”。

而且，目前管局直屬地區所辦的學校、醫院都是為墾區內所有人服務的，不只是針對農場職工。因此，實際上是農場的土地承包費和利潤在為一些非農場職工提供服務。在這種情況下，農場事業性經費吃緊，也就成了必然的結果。

(二)“政企分開”還是“政企合一”

在本研究中，我們發現，當下農墾發展中最突出的問題是“財稅權”的問題。農墾長期以來“條塊分割”的財政體制體現在財務預算被分割為兩塊，一塊是農業生產經營部門，其財務預算上劃中央，由財政部通過農業部下達，另一塊的財務預算則被分給農墾所在地。在此制度背景下，行政區域歸屬的復雜情況使得農墾地區公共事務的經費預算既不屬于中央，也沒有被納入地方預算。加上農墾雖擁有“事權”，卻沒有地方政府所具有的財稅權，不享有國家的稅費反哺，作為企業它還要上繳稅費和利潤。而對于地方政府，他們收取農墾所繳納的稅收，但在社會事業上卻長期處于缺位狀態。所以，預算上的分割加上財稅權的缺失，使得農墾的事業經費始終要依賴它的生產經營收入，因而無法拿出更多的經費來成立一套完全獨立的組織承擔所剝離的社會職能。總局的管理人員反映，由于農墾缺乏財稅權，它沒有辦法制定優惠的稅收政策，無法為墾區招商引資。而只有更多的農業和工業企業進入農墾，才能逐步將離開土地的富余勞動力進行有效利用。

為了解決“財權”和“事權”的這一矛盾，農墾進行了一系列的實踐探索①歷史上探索出三種模式:(1)建政模式。1988年，在友誼農場建立友誼縣，負責所轄區域的司法、行政和社會管理工作，隸屬雙鴨山市，而友誼農場歸屬農墾系統管理。這一模式試圖將場、縣分立，獨立運行。結果是農場社會負擔減輕，農場的納稅也作為縣財政留在當地進行建設。但多設立一套政府機構和社區委員會，卻導致機構運營經費不足，最后農場在實際上繼續承擔著從前的職責。此外，由于農場不再給從前所屬的集賢縣財政納稅，它的財政也出現了問題。(2)還政模式。即在虎林縣進行徹底的“政企分開”，將虎林縣域內六個農場的司法、行政和社會管理職能一并交給當地縣政府，經費上農場逐步退出。該模式持續三年之后由于虎林縣財政負擔過重而宣告失敗。(3)內部政企分開模式。在綏濱農場成立社區管理委員會負責司法、行政和社會管理職能，而農場改制為農工商事業總公司，二者共設一個黨委進行領導。該實驗雖然也沒有達到預期效果，但最終這一模式成為農墾后來改革的道路。。在所探索的三種模式中，“建政模式”和“還政模式”在本質上都是一種徹底的“政企分開”模式，前者以成立新的政府來取代農場的行政和社會職能，后者以農場的完全退出讓地方政府承擔相應職能，二者失敗的直接原因不僅在于高額的財政成本，還因為農墾長期承擔這些事務導致人員、經費、物資、實際運營難以簡單剝離給另一個組織。而第三種內部政企分開模式則是農墾現行的制度，它干脆避開地方政府這一主體來處理問題，但仍舊在財稅問題上要面對與地方政府的博弈。可以看出，農墾最后選擇的模式體現了效率機制的作用，因為對于農墾和地方政府而言，徹底的分開具有巨大的改革成本，這在本質上有悖于制度變遷的均衡邏輯。而“內部政企分開”是一種比較溫和的改革，經費成本較小，阻力相對小很多。

這三種不同的改革模式凸顯了市場化之后社會職能承擔主體的問題。是“建政”造出這樣一個主體?還是“還政”找地方政府買單?亦或是農墾繼續扮演它曾經的角色?與城市單位不同的是，農墾社會職能的承擔沒有被迅速地甩在農墾的企業化進程之后，而是通過內部的組織分化將社會職能進行了內部消化。然而，改革畢竟已經改變了農墾的實質，它內部分裂出具有雙重性質和運行目標的組織。公司具備了現代企業性質，其行動目標是利潤最大化，而非社會利益和公共服務，它不可能像從前一樣具有高度的公益性，無限制地提供資金進行社會服務。在社會管理職能和企業經營管理分離之后，農場社區管委會的資金來源由上級撥款、事業創收和農場補貼三塊組成，實行預算管理。這些原因使得社會管理和服務經費成了剛性約束，因而導致財稅問題日益突出。黑龍江農墾通過建立和分化內部組織來獨立企業經營和消化社會職能，但分化后的兩種系統具有完全不同的行動目標和運行邏輯，農墾已無法再協調、消化巨大的財政壓力。所以，農墾從改革前期致力于“事權”的爭取，不斷內化社會職能，演變到現在主要爭取“財權”，以應對系統內部的壓力。

爭取財稅權的另一重壓力是農場職工與農場間的矛盾加劇。自2007年開始，國家稅費改革免除了農村的農業稅和各種提留統籌費，并且將“直補”直接發給農墾職工。但國家免除的稅費，在農墾是從土地承包費中減免，土地承包費卻沒有規定收取的額度和上限。另據一些職工反映，雖然土地承包費減免了稅費，但國家的農機補助卻從沒有如數下發。在BQL地區，農民的土地承包費一般是每坰4 000元左右，而加上機械、肥料等花費，一坰地的成本接近9 000元。

在農場職工看來，他們與周邊農村農民的待遇存在著不平等，他們上繳的地租供養著機關人員，這構成了他們沉重的負擔。在農村，農民不用繳納承包費就有土地，國家不僅免除稅費，甚至還對農民進行直補，用職工的話說，就是“地還沒種就有1 000多塊錢(國家直補經費)”。農場職工說:

“我們地稅年年漲，為啥地稅這么高，他們(機關人員)退休工資全是農場隊里的地稅出，像農場的建設、環境綠化啊，也都是從我們的地稅里出的。”

“我就希望(農墾各級機關)能合并的合并，該精簡的精簡……一個農業辦什么場子，辦場子要場長，要那些機構干啥，給我們增加負擔。連隊也得合并，沒必要，幾個連隊合并成一個區就行，現在的合并(撤隊并區)，人員不減有啥用?不需要這些機構，多余，我們種地費用年年增加，你精簡了之后我們的負擔不就減輕了嗎?”

實際上，墾區農民的社保、農業保險和生產費用等都匯集在土地承包費之中，由職工直接承擔。據BQL農場曾經從事過會計工作的一位職工介紹道:

“從地里收錢，我們現在一坰地收4 000塊錢，養老金，醫療，城鎮建設，管局和農場的人員開支，這個錢(地租)是資金來源的一部分。我當會計的時候，九幾年，農場給管局一年交90多萬，到2000年時候就交1 200萬了，但是我們是上市公司了，我們是要給總公司的。”

連年上漲的土地承包費讓農墾職工的相對剝奪感和不公平感與日俱增，也由此造成了一些農墾職工的上訪現象。為了減輕這一矛盾，農墾必須在公司、職工之外找到新的事業資金來源，這恰好解釋了農墾為何如此迫切地爭取“財稅權”。

五、結論及其討論

回顧農墾在不同歷史發展時期的組織結構與組織特征，我們發現，農墾制度變遷存在滯后性、復雜性和諸多因地制宜的特殊性。農墾的生產經營制度經歷了“供給制—計劃體制—層層包干制—家庭農場承包制—現代企業制度”的變革，而其社會管理制度則經歷了初期“場辦社會”—“軍政企社”高度合一的“條塊管理”之下的區域治理，以及“內部政企分開”的變遷。可以說，農墾68年的歷史涉及了中國從建國之初至今在農村和城市的一系列制度改革，其復雜性超越了許多單位組織，因而在改革的時間和程度上通常都滯后于城市中的國有企業。它的功能分化不徹底，行政色彩仍然濃厚，契約性不強，實際上反映了這類限制介入性大型國企①限制介入性大型國有企業是指在國民經濟中關系到國家經濟命脈和戰略安全的行業和企業，主要是一些限制其他經濟類別介入的國有“壟斷”行業。在當下改革的困境。

透過歷史、效率和合法性三種機制的作用和關系結構的變化，我們發現，機制之間的共存與沖突，源于國家在經濟與社會治理層面上的變化，即從政府直接治理—市場治理—多元化治理之間的逐步過渡，也即由政治整合到經濟發展，再到政治、經濟和社會協調發展。為了實現多元化治理，有兩個可以探討的改革思路:一是多元化治理由不同組織提供，即所謂“政企分開”模式，這一思路符合現代社會組織功能分化的趨勢，但改革的現實阻力大。二是農墾以組織功能合一的形式，對當地的經濟和社會實現多元化治理②美國田納西流域開發與治理的最大的經驗就是建立了一個跨州的、政企合一的流域管理機構——田納西流域開發管理局(Tennessee Valley Authority，TVA)。TVA一方面是總統領導下的政府職能機構，董事會直接向總統和國會負責;另一方面又是一個獨立核算的大企業，具有獨立法人資格，獨立行使人事權，直接從事全流域各種開發項目的運營。這種雙重職能的政策，使TVA既能作為聯邦政府機構行使流域內經濟發展及綜合治理和管理的職能，同時又能夠利用市場機制，充分發揮流域內各種生產要素的作用，促進全流域經濟的發展。結果不僅保證了管理局各項開發工作和移民的順利進行，完成政府社會管理的職責，而且使整個區域的經濟繁榮和環境改善優化，市場經濟得到充分發展，成為流域開發中計劃手段與市場手段有機結合的典范。轉引自洪振挺《創新社會管理——一種新型的政企合一》，2011。。黑龍江農墾成立了建三江、九三管理委員會，以及成立共青管理委員會，并被賦予相應的財稅職能，這一舉措在某種意義上是第二種思路的嘗試。這種新型的政企合一，是政府主導下的社會市場機制，這種合作機制可以取得合作收益［5］。農墾變遷的問題背后是高度制度化的組織與強技術性組織如何共存的問題，也是國家所有制如何與市場經濟有機結合的問題。

［1］李猛，周飛舟，李康.單位:制度化組織的內部機制［G］//中國社會學文選.北京:中國人民大學出版社，2011:493.

［2］理查德·斯科特，約翰·W·邁耶.社會部門組織化:命題與初步論證［M］//組織分析的新制度主義.姚偉，譯.上海:上海人民出版社，2008:133.

［3］道格拉斯·C·諾斯.制度、制度變遷與經濟績效［M］.劉守英，譯.上海:上海三聯書店，1994.

［4］何俊志.結構、歷史與行為——歷史制度主義對政治科學的重構［M］.上海:復旦大學出版社，2004:236.

［5］羅伯特·阿格拉諾夫，邁克爾·麥圭爾.協作性公共管理:地方政府新戰略［M］.鄞益奮，李玲玲，譯.北京:北京大學出版社，2007:82.

〔責任編輯:常延廷〕

C91

A

1000－8284(2015)07－0141－09

2015－06－01

哈爾濱工程大學中央高校自由探索項目(HEUCF20131302)

鄭莉(1973－)，女，黑龍江哈爾濱人，教授，博士，從事理論與文化社會學研究。