加快建立錫林郭勒盟草原生態管理制度

額爾敦巴雅爾

錫林郭勒草原是世界聞名的大草原之一，也是我國四大草原之一——內蒙古草原的主要天然草場，其可利用草場面積達18萬平方公里，占內蒙古草場面積的26.5%，是國家重要的綠色畜產品生產加工輸出基地。錫林郭勒草原草地類型多樣，由西向東漸次為荒漠半荒漠草原（16%）、沙地植被（33.6%）、典型草原（34.5%）、草甸草原（15.9%）。這里不僅植被類型繁多，而且植物種類十分豐富，是目前我國最大的草原與草甸生態系統類型的自然保護區，具有十分重要的生態地位。習近平總書記考察內蒙古時要求我們“保護好內蒙古大草原的生態環境”。因此，積極探索推進草原生態保護制度，建設美麗草原，是我區各族干部群眾光榮的使命與義不容辭的責任。

一、錫林郭勒盟草原生態管理制度的歷史沿革

近年來，為了保護和改善草原生態環境，錫林郭勒盟實施了一系列草原生態治理的政策和項目，對遏制草原生態惡化的趨勢起到了積極作用。建國以來，錫林郭勒盟的草原管理制度大體分四個發展階段：

一是草場集體所有、共同管理階段。1958年至1983年，是“草場公有、家畜公有”的階段，所有的草場和牲畜歸集體所有，共同管理。牧民有步驟、分階段地進行季節性游牧，受利益驅動不強，經濟發展與生態環境的矛盾沒有顯現，未出現嚴重的生態問題。

二是集體、個人共同管理階段。1983年，隨著全國開始推行家庭聯產承包制，牧區也實施“牲畜承包到戶”的政策，實行集體、個人相結合的經營體制。草場集體所有，共同使用，而牲畜私有，牧業生產獲得的收益歸個人所有。這種集體、個人共同管理的承包制度帶動了牧民的勞動積極性，提高了牧業產值。同時，牲畜數量快速增長，草場的載畜量迅速上升。

三是草場承包到戶階段。1997年前后，隨著全國推行第二次土地承包制，錫林郭勒盟開始實施以“草畜雙承包制”為主的草場承包到戶政策，明確了草場產權制度，推進了統分結合的雙層經營體制改革，進一步完善了草牧場聯產承包責任制，促進了草場和牲畜的私有化以及畜牧業收益的個人化。1989年，錫林郭勒盟大小畜突破1000萬頭（只），牧民收入水平進入自治區前列;1999年，錫林郭勒盟牲畜頭數超過1800萬頭（只）。隨著草原畜牧業的發展壯大，草原生態環境日趨惡化。

四是注重生態保護、政府加強管理階段。進入新世紀，面對經濟發展水平滯后和草原生態環境惡化的雙重挑戰，錫林郭勒盟盟委、行署將生態文明建設提升到戰略的高度，整體實施了“圍封轉移”“兩轉雙贏”戰略，全面落實草畜平衡和草場“三牧”（春季休牧、圍封禁牧、劃區輪牧）兩項草原保護基本制度，堅持人工治理與自然修復相結合，堅持一手抓建設、一手抓保護，以提高牧民收入與治理草原為切入點，提出了“用發展的辦法保護生態”的理念，制訂了“禁牧還草”“以草定畜”“點上開發、面上保護”等一系列政策措施。

二、當前錫林郭勒盟草原生態保護存在的突出問題

通過不懈努力，錫林郭勒盟草原生態環境雖然已逐漸好轉，但退化沙化局面在一定區域內并未得到根本性的扭轉，部分地區工礦企業破壞性生產、牧民掠奪式經營、群眾的不良生活行為破壞草原、政府部門的管理不到位等問題仍然比較突出。

一是工礦企業的不當經濟行為。主要表現為：濫采亂挖礦產造成植被裸露和草場沙化;大型車輛碾壓草場破壞草場植被生長;過度抽取地下水使草原水位線下降和草場鹽堿化;無規劃地建設廠房，任意堆放工業垃圾破壞草原景觀等。

二是農牧戶的過度開發行為。主要表現為：超載過牧和掠奪性經營;草場的利用保護方式簡單粗放;只產不入，缺乏對草場的維護與治理;拉網圍欄分割草場形成沙化源以及不合理地開墾種植農作物等。

三是群眾的不良生活行為。主要表現為：隨意亂挖藥材;隨意捕殺草原上的野生動物;不文明旅游行為使草場被污染和踐踏;隨意污染草原上珍貴的水資源等。

四是草原管理制度不完善、執行力低。對草原的生態治理與管理缺乏綜合性、長期性、可持續的制度措施，目前的草原生態管理注重以“草”為本，而非以“人”為本，以“草”和“畜”為出發點和著力點，忽視了“人”的主體地位。草原生態保護的投入長期不足，廣大牧民參與管理的積極性不高。草原管理機構沒有明確的權責地位，草原監理部門執法不力。同時，現有的法律、制度對破壞草原的行為處罰力度不夠大，難以彌補破壞草原生態環境造成的損失，不能有效制止破壞草原行為的發生。另外，基層組織對草場的管理方式簡單粗放，未能形成政府、企業牧戶、社會組織、個人共同參與的草原生態治理體系。

三、對建立錫林郭勒盟草原生態管理制度的建議

一是堅持依法治理，建立健全治理和保護草原生態的制度體系。深入研究、制訂或修改符合當前草原生態實際的《草原法》《環境保護法》《基本草原保護條例》《草畜平衡管理辦法》等法律法規，從立法的高度規范和約束破壞草原生態的行為，對草原上的濫采、濫挖、濫牧和亂占、亂建等現象給予嚴厲處罰。加強執法機構和執法隊伍建設，強化草原執法和執法監督，不斷提高執法能力和執法水平。嚴格限制超載過牧，努力實現草畜平衡。增加對草原生態恢復和建設的投入，把生態文明建設納入經濟社會發展評價體系當中，把生態建設情況作為各級領導班子和領導干部政績考核的重要內容。努力營造保護草原生態的法制環境，減少對草原生態系統的干擾和破壞，鼓勵合理利用草原資源，維護草原生態建設成果。

二是嚴格管理、規范草原牧區的工業開發行為。牧區礦產資源開發是目前關系草原生態環境的一個突出問題，應高度重視，認真研究，科學決策，嚴格依法、依規審批和管理，突出對礦產資源開發的生態環境監管。要加快轉變發展方式，堅持高起點、高標準地培育引進工業項目，淘汰落后產能，發展低能耗、低排放、低污染的新能源產業、高科技產業等新興綠色產業，引導企業加大環保投入，提高企業的社會責任意識。此外，還應對環境違法的企業和個人從嚴處罰，最大限度地減輕工業發展對草原生態環境的影響。

三是加強草原文化的宣傳與教育，形成自覺保護草原生態壞境的良好社會氛圍。大力宣傳草原的生態功能優先于經濟功能的理念，強調草原文化在生態保護建設方面的重要作用，提高全民的草原生態保護意識，營造人與自然和諧共處、對草原生態進行合理利用與開發的氛圍。政府部門、工礦企業、農牧戶、社會組織和社會民眾應充分發揮各自在保護草原生態建設中的作用，使保護草原生態成為全社會統一的認識和自覺行動，加快形成全社會廣泛參與管理、互相約束、相互監督的草原生態治理體系。

（作者單位：錫林郭勒盟委黨校）

責任編輯：劉佳

延伸閱讀

2014年《舌尖上的中國2》的熱播，讓錫林郭勒草原上的白蘑一夜間聞名大江南北。然而，長年累月的、隨意的挖藥材與摟發菜活動，嚴重破壞了草原的枯草層，是造成內蒙古草原退化的主要原因之一。生態環境的破壞，反過來導致了草原上白蘑等天然植物的減少。據報道，“自2003年以來，每年涌入內蒙古草原地區非法采集野生植物的人員都數以萬計，給自治區草原生態環境帶來嚴重威脅，更威脅到了農牧民的生產和生活。”由于我國刑法相關條文缺乏明確具體的定罪量刑標準，司法可操作性較差，各地在執法和司法實踐中對非法破壞草原能否追究行為人刑事責任問題時常產生爭議，影響了對犯罪的懲治以及對草原資源的有效保護。目前草原環境保護的法律基礎主要是《草原法》與《環境保護法》，但是這些法律條文和制度在現實中并不能真正執行到位。因此，草原生態環境保護是一場全方位的保護戰，需要政府、社會和牧民的共同參與。