中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化立法研究

武漢理工大學(xué) 嚴(yán)君

中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化立法研究

武漢理工大學(xué) 嚴(yán)君

氣候變化問(wèn)題的全球性,需引起世界各國(guó)的重視。

氣候變化；必要性

一、氣候變化概述

（一）氣候變化的概念及原因。

《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC）將氣候變化定義為：“除在類(lèi)似時(shí)期內(nèi)所觀測(cè)的氣候的自然變異之外，由于直接或間接的人類(lèi)活動(dòng)改變了地球大氣的組成而造成的氣候變化。”法律層面上是指人類(lèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)等活動(dòng)所直接或間接導(dǎo)致的大氣成分的變化。造成氣候變化的成因可以概括為自然因素和人為因素兩大類(lèi)。自然因素包括太陽(yáng)輻射的變化、火山爆發(fā)、大氣與海洋環(huán)境的變化、季風(fēng)等。人為因素包括人類(lèi)活動(dòng)所消耗的能源以及破壞森林、草地、灘涂等引起的大氣中溫室氣體濃度升高等。2007年IPCC第四次評(píng)估報(bào)告中指出,由于人類(lèi)活動(dòng)所導(dǎo)致的全球氣候變化的可能性超過(guò)90%。

（二）氣候變化帶來(lái)的影響。

氣候變化帶來(lái)的的影響是具有綜合性、全方位的特點(diǎn)，既有正面，也有負(fù)面，從總體看來(lái)，其產(chǎn)生的負(fù)面影響大于其正面的影響。

1.對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響。

隨著氣候變暖，自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性遭到破壞,直接導(dǎo)致的后果是動(dòng)植物的生態(tài)多樣性發(fā)生重大的變化,生態(tài)健康系統(tǒng)受到嚴(yán)重的威脅。

2.對(duì)水資源的影響。

隨著氣候的變化,水資源受到的影響是非常明顯的。由于區(qū)域氣候各不相同,水資源的影響也將不盡相同。隨著氣候變暖這一現(xiàn)象的加劇,降水分布不均的現(xiàn)象更加明顯,干旱地區(qū)的降水量逐步出現(xiàn)減少,而濕熱地區(qū)的降水量與日俱增,地球上洪澇干旱的極端天氣氣候出現(xiàn)頻率明顯增加。與之同時(shí),不斷增加的社會(huì)總?cè)丝跀?shù)和高速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì),加大對(duì)水資源的需求。[1]

3.對(duì)農(nóng)牧業(yè)的影響。

氣候變化對(duì)農(nóng)業(yè)的影響,已成為世界各國(guó)關(guān)注研究的熱點(diǎn)之一。研究結(jié)果表明,隨著氣候變化,世界糧食的供給能力將遠(yuǎn)低于世界人口對(duì)糧食的需求,饑餓人口的數(shù)量增加,糧食安全問(wèn)題成為影響人類(lèi)生存的主要問(wèn)題,大量人口遷移的現(xiàn)象,對(duì)世界穩(wěn)定帶來(lái)極大的考驗(yàn)。[2]

4.其他影響。

除上述影響外，氣候變化對(duì)自然災(zāi)害的影響、對(duì)人類(lèi)健康和生活的影響,對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響、對(duì)能源的影響,以及對(duì)沿海地區(qū)發(fā)展的影響也需引起足夠的重視。氣候變化對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生了深遠(yuǎn)、長(zhǎng)期的影響,由于全球各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同,其帶來(lái)的影響也不盡相同，但從總的方面看還是以負(fù)面影響為主。

二、我國(guó)構(gòu)建氣候變化應(yīng)對(duì)法的必要性

（一）我國(guó)國(guó)內(nèi)的環(huán)境現(xiàn)狀和立法現(xiàn)狀。

氣候變化對(duì)全球產(chǎn)生了不同程度的影響。由于目前中國(guó)科學(xué)技術(shù)的相對(duì)落后,使得依靠煤炭這單一能源的粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式難以發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。中國(guó)作為世界最大的發(fā)展中國(guó)家,經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)的同時(shí),也受到了氣候變化帶來(lái)的負(fù)面影響。然而,面對(duì)氣候變化這一問(wèn)題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),我國(guó)尚未建立相對(duì)完善的法律機(jī)制,應(yīng)對(duì)氣候變化的能力上,依舊相對(duì)較弱。

1.氣候變化對(duì)我國(guó)產(chǎn)生的影響。

在氣候變化背景下，我國(guó)的生態(tài)系統(tǒng)、水資源、農(nóng)牧業(yè)受到了不同程度影響。氣候變化對(duì)我國(guó)的生態(tài)系統(tǒng)的影響主要表現(xiàn)為,沿海地區(qū)的海平面上升、旱澇災(zāi)害等極端天氣出現(xiàn)的頻率逐漸增加、淡水資源的減少以及動(dòng)植物多樣性的減少。同時(shí),氣候變化對(duì)我國(guó)城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的一系列影響,間接影響城市的發(fā)展,部分城市甚至?xí)媾R難以預(yù)測(cè)的巨大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn),從而進(jìn)一步影響我國(guó)的發(fā)展能源戰(zhàn)略和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

2.我國(guó)國(guó)內(nèi)的立法現(xiàn)狀。

從中國(guó)目前情況看來(lái)，我國(guó)作為《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》最早簽署締約國(guó)之一，同時(shí)也是較早在國(guó)內(nèi)開(kāi)展制度應(yīng)對(duì)的國(guó)家。對(duì)目前未涉及氣候變化的法律領(lǐng)域，需要根據(jù)實(shí)際情況制定新的法律法規(guī)。我國(guó)在環(huán)境立法方面一直遵循的慣例是：首先制定國(guó)家環(huán)境政策，然后在相應(yīng)的國(guó)家環(huán)境政策實(shí)施一段時(shí)間，等具備了立法的社會(huì)基礎(chǔ)及立法環(huán)境之后，再將國(guó)家環(huán)保政策以立法的形式確定下來(lái)。[2]

（二）當(dāng)前的國(guó)際立法情況。

全球變暖，是近百年來(lái)世界正在經(jīng)歷的一場(chǎng)氣候變化。在全人類(lèi)的發(fā)展進(jìn)程中，人類(lèi)的生存安全受到了嚴(yán)重的威脅，氣候環(huán)境的變化已經(jīng)不再僅僅是一個(gè)科學(xué)問(wèn)題，氣候變化日益復(fù)雜，成了國(guó)家政府必須關(guān)心的一個(gè)問(wèn)題。因此，如何更好有效應(yīng)對(duì)氣候變化，進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)際合作，近年來(lái)，國(guó)際社會(huì)先后簽訂了系列文件，為解決全球氣候變化導(dǎo)致的系列問(wèn)題制定了法律準(zhǔn)備[3]。

1.《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》。

《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC)是國(guó)際社會(huì)在應(yīng)對(duì)氣候變化的首個(gè)專(zhuān)門(mén)性法律文件,并做出了新的嘗試,具有開(kāi)創(chuàng)性,國(guó)際社會(huì)對(duì)推進(jìn)研究氣候變化起到了積極作用。該協(xié)議第一次確定了國(guó)際環(huán)境法中“共同但有區(qū)別責(zé)任原則”,充分考慮締約方不同的發(fā)展條件和能力。它涉及到世界各國(guó)人民生產(chǎn)、消費(fèi)以及生活方式,涉及到世界各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面,在國(guó)際經(jīng)濟(jì)與發(fā)展的歷史中具有深遠(yuǎn)的意義。[4]

2. 《京都議定書(shū)》。

《京都議定書(shū)》是國(guó)際社會(huì)首次設(shè)定的具有法律約束力的文件,在應(yīng)對(duì)氣候變化這一方面具有劃時(shí)代的歷史意義。在內(nèi)容上對(duì)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》進(jìn)行重要補(bǔ)充,單方面規(guī)定發(fā)達(dá)國(guó)家減少溫室氣體排放義務(wù),并對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家溫室氣體的排放定量化。是人類(lèi)在推動(dòng)全球可持續(xù)發(fā)展、積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化的又一次進(jìn)步。

3.巴厘島路線圖。

“巴厘路線圖”確定世界各國(guó)積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化的具體領(lǐng)域,為進(jìn)一步落實(shí)氣候變化的行動(dòng)指明了方向。使發(fā)展中國(guó)家及美國(guó)等主要發(fā)達(dá)國(guó)家以各自確定的方式更好的參與到未來(lái)的環(huán)境保護(hù)行動(dòng)來(lái)，從而使國(guó)際社會(huì)應(yīng)是聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)對(duì)氣候變化第一次可以真正的建立在全球參與的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)歷史的跨越。

4.《哥本哈根協(xié)議》。

《哥本哈根協(xié)議》通過(guò)簽署協(xié)議，探索出的一條維護(hù)發(fā)展中國(guó)家乃至全人類(lèi)的共同利益的有效道路，為2010年全球氣候變化談判奠定了基石。盡管《哥本哈根協(xié)議》不具有法律約束力，但是它為應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作的行動(dòng)做出了前提，奠定了國(guó)際合作的法律基礎(chǔ)，同時(shí)在促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，進(jìn)一步明確了堅(jiān)持雙贏的合作思路。

（三）我國(guó)法律體系的完善。

氣候變化是一個(gè)必然的過(guò)程，我們不能直接阻止它，但是我們可以通過(guò)立法去減緩氣候變化的速度，并且去適應(yīng)這種變化。因此，氣候變化立法應(yīng)包括“減緩”和“適應(yīng)”兩個(gè)重要方面。我國(guó)于2008 年發(fā)布了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》白皮書(shū)，該書(shū)將中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)直接分為“減緩”和“適應(yīng)”兩個(gè)大方向。雖然在國(guó)際社會(huì)，人們往往關(guān)注氣候變化的減緩問(wèn)題，但是在我們國(guó)內(nèi)層面，“適應(yīng)”比“減緩”更現(xiàn)實(shí)與急迫。而適應(yīng)技術(shù)的正確選擇與表述是應(yīng)對(duì)氣候變化研究的關(guān)鍵內(nèi)容。不過(guò)，我國(guó)在立法方面，目前相關(guān)法律仍然為“減緩”方向。

1.相關(guān)法律的缺失。

盡管我國(guó)頒布了相應(yīng)的環(huán)保方案：《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》、《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》白皮書(shū)，但是到目前為止，還沒(méi)有辦法取代《氣候變化法典》這一統(tǒng)領(lǐng)法規(guī)。與減緩性立法相比，我國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化的適應(yīng)性法律法規(guī)方面還是一個(gè)空白。因此，目前加強(qiáng)研究，制定和完善適應(yīng)性法律法規(guī)，推進(jìn)其進(jìn)一步落實(shí)是迫不及待的。

2. 執(zhí)行機(jī)制存在缺陷。

現(xiàn)行的管理體制的不完善，嚴(yán)重制約著我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化，特別是控制溫室氣體排放戰(zhàn)略的實(shí)施。目前我國(guó)現(xiàn)行的能源管理體制是一種分散式的宏觀管理，管理方式薄弱，缺乏國(guó)家統(tǒng)一權(quán)威的能源管理，在統(tǒng)一落實(shí)全國(guó)實(shí)施相關(guān)氣候變化法律法規(guī)方面是極其不利的。加上我國(guó)氣候管理部門(mén)比較龐雜，各部門(mén)規(guī)章相互沖突、執(zhí)行機(jī)制存在缺陷，這不僅增加了企業(yè)技術(shù)革新負(fù)擔(dān)，也會(huì)影響到節(jié)能減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不能更好執(zhí)行氣候變化的法律法規(guī)[5]。

3.設(shè)置法律責(zé)任的缺失。

在法律上，個(gè)人該對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，一旦違反法律規(guī)定，該承擔(dān)法律責(zé)任，受到相應(yīng)制裁。法律是社會(huì)運(yùn)行的有力保障，是法治的基礎(chǔ)。我國(guó)目前的氣候變化法律法規(guī)中，缺乏了法律責(zé)任的承擔(dān)制度，這讓氣候變化法律的違反多了一個(gè)借口。完善法律責(zé)任的缺失，也應(yīng)該是我國(guó)氣候變化立法需要做出的一個(gè)努力方向。

4.國(guó)際條約規(guī)定的遺漏。

我國(guó)的氣候變化立法能否充分的體現(xiàn)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書(shū)》等相關(guān)國(guó)際法文件的要求，是在溫室氣體的排放及其控制方面發(fā)揮重要作用的保障。這些國(guó)際條約應(yīng)該在我國(guó)國(guó)內(nèi)的具體法律制度上有所體現(xiàn)，是我國(guó)的法律與國(guó)際接軌，將其建設(shè)成先進(jìn)性的法律。

[1]李英麗. 應(yīng)對(duì)氣候變化立法研究[D]. 河南：河南大學(xué)法學(xué)院，2011：16.

[2]Richard Watson. Future Files: A History of the Next 50 Years [M]. England: Nicholas Brealey Publishing, 2008.

[3]劉曉靖.中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化法律機(jī)制之建立[D]. 北京：中國(guó)海洋大學(xué)法學(xué)院，2011：11.

[4]牟景和.中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的法律對(duì)策[D]. 黑龍江：黑龍江大學(xué)法學(xué)院，2009：19.

[5]潘偉爾. 我國(guó)能源管理體制問(wèn)題的討論[J]. 中國(guó)能源，2002，（9）：9

D996.9；D922.6

：A

：1671-864X（2015）02-0046-01