監管“天網”布開：能否根治“發票亂象”？

監管“天網”布開：能否根治“發票亂象”？

背景材料：

2015年4月29日，國家稅務總局公布了一季度稅收違法“黑名單”，共30件重大稅收違法案件，包括騙取出口退稅案件3件、偷稅案件14件、虛開增值稅專用發票案件8件，偷稅、虛開增值稅專用發票復合案件4件等。其中，虛開增值稅專用發票案件每件涉案稅額都在1400萬元以上，涉案價值大且違法性質惡劣。而此前備受關注的劉漢等涉黑案件在其積累巨額財富的背后不乏違法手段其中就包括虛開增值稅發票騙取國開行等46億貸款的罪名……從一系列騙稅大案，到屢禁不止的假發票，一直是傳統發票管理的難題，而在今年這一頑疾有望得到根治。

2015年4月1日起在全國分步推行的利用網絡技術改造升級的增值稅發票新系統，在多年探索推行增值稅發票防偽稅控系統的基礎上，從發票的信息源頭進行管理，保證發票本身及內容的真實性，被視作監管“天網”、遏制虛假發票的“撒手锏”。據介紹，新系統將實現對增值稅專用發票和普通發票的全覆蓋，同時實現購銷單位、貨物品名等發票全要素信息自動實時采集、監控，形成所有發票的電子底賬庫，依托電子底賬自動比對每一張申報抵扣的發票，增值稅發票內容的真實性一覽無余；且所有增值稅納稅人都要利用自己唯一的納稅人識別號在系統注冊，每一張增值稅發票都只能從這個系統開出，系統里查不到的就是假發票。監管“天網”的展開有望根治增值稅假發票頑疾。

話題嘉賓

葉青：第十、十一屆全國人大代表，湖北省統計局副局長，湖北省政協常委，人口資源環境委員會副主任，中南財經政法大學博士生導師

林江：中山大學嶺南學院財政稅務系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究財稅理論與政策等

翟繼光：中國政法大學民商經濟法學院副教授，北京大學法學博士，研究領域為經濟法、財政法、稅法等

肖鵬：中央財經大學財政學院院長助理，教授，經濟學博士，全國政府預算研究會秘書長，中國會計學會政府與非營利組織會計專業委員會理事，研究領域為公共預算和政府會計，教育部視頻公開共享課《財政學》課程的主講教師之一

宋立根：原河北省財政廳財政監督檢查局調研員、財政監察員，北京大學兼職博士生導師

主持人

阮 靜：《財政監督》雜志編輯

長期以來，我國日常稅收管理一直實行以票控稅，增值稅征管尤其如此。由于增值稅發票可以抵扣稅款，成為具有金錢符號的“香餑餑”。受技術條件限制，以前的增值稅發票管理系統未能將增值稅普通發票納入管理，也不能對增值稅專用發票的票面全部信息進行采集和管理，導致利用發票管理漏洞進行不法活動多發，通過買賣真發票、填寫假內容騙取抵扣稅款，不僅造成稅收流失，也為腐敗提供滋生土壤。傳統發票管理存在哪些弊端？目前分步推行的增值稅發票新系統對治理發票亂象有何作用？根治假發票頑疾能在多大程度上依賴技術的革新？稅收信息化的不斷提升對于收入監管工作又有何影響、意義？本期監督沙龍關注增值稅發票新系統的使用推開，圍繞“發票亂象”這一被稱之為“國災”的頑疾如何根治展開探討。

新系統全要素采集：劍指假發票頑疾

主持人：對于背景材料中提及的虛開增值稅發票案件等頑疾您怎么看？其危害何在？

葉青：從這些案件中可以看出，偷稅、騙稅在任何時候都是存在的。俗話說：“撐死膽大的餓死膽小的”。無論什么時候，互聯網如何通暢，科技水平如何高，稅收流失都是一種難以杜絕的現象。“道高一尺魔高一丈”就說明了，無論打擊稅收流失的力度有多大，稅收流失總會有新的表現。如果放任自流，將會產生極大的危害，也就是一種“羊群效應”，越來越多的納稅人將會跟進。在全國將會形成巨大的稅收流失金額，也會敗壞社會風氣。當然，如果一旦出現，就加大打擊的力度，又可以在客觀上形成依法治稅的導向作用，彌補現行稅制與管理平臺的漏洞。所以，對目前的稅收流失狀況要一分為二地分析。

林江：我認為背景材料中提及的虛開增值稅發票案件等頑疾對我國構建依法治國目標相去甚遠，而在稅收管理領域，依法治稅的原則之一是通過治稅實行稅收的公平原則，無論是橫向公平還是縱向公開，都需要納稅企業和納稅人嚴格按照稅法的要求納稅，而稅務機關也應該按照稅法的要求征稅，可是虛開增值稅發票等案件如果遏止不了的話，將嚴重影響稅收公平原則的實現，久而久之，如果通過虛開增值稅發票等方法可以少納稅甚至騙稅，將在社會上形成一種預期，即通過投機取巧甚至違法就可少交稅甚至騙取國家稅款，此風如果得到不遏止，將嚴重沖擊我國的稅收管理秩序，沖擊政府的財政收入。

翟繼光：中國實行增值稅以來，虛開增值稅發票案件一直不斷，而且曾經出現過震驚全國的大案，我國也因此判了很多人的死刑。若想根治是不可能的，因為有巨大的利益存在，監管的成本也會越來越高，最終會大于收益，稅務機關在此問題上的投入也有一定限額。對該問題應理解為貓捉老鼠的游戲，一定會長期存在。虛開增值稅發票會導致國家增值稅收入的減少，目前增值稅是我國第一大稅，虛開數額過大會直接影響我國的整體稅收收入。

肖鵬：對于背景材料中的虛開增值稅專用發票問題，一方面，會造成國家稅款的流失，另一方面，會造成增值稅稅負在不同地區間的分配的不均衡，稅收與經濟之間的數據關系不真實，也給地方財政管理、宏觀調控工作傳遞錯誤信息。也存在著運用增值稅發票虛構業務來套取銀行借款或其他違法違規的行為，擾亂了正常的經濟運行和財政、金融秩序。

宋立根：從虛開增值稅專用發票案件頻發的原因分析，一是虛開增值稅專用發票案件具有犯罪分子成本較低，非法收入極高的特點。二是對此類案件刑事懲處力度不足，缺乏威懾力。三是犯罪分子采用真票虛開或“洗票”等手段滿足其所謂“買方需求”。四是需要構建事前預防、事中監管和事后嚴打并重的立體打防體系。在世界各國都有“發票”，絕大多數國家，“發票”都是由企業自行開具，“發票”只是企業和消費者之間貨物或者服務流轉的憑證，而非納稅的依據。企業納稅的主要依據，則是由企業報稅，并對所提供的會計賬簿進行核查確定。從表現形式上看，我國由稅務部門統一印制發票的模式，可以解決稅源渠道問題，實際效果“以票控稅”下，應納稅金額和發票金額有一定的聯系，使得造假現象泛濫，源于發票通用性過強，發票很方便地就能與企業分離、轉手，就成為了偷稅逃稅的合法工具。

主持人：發票亂象反映出財政財務管理中存在的哪些問題？其久治不愈的根源何在？

葉青：發票亂象長期存在，一是由提供方。即使至今，也能夠看到在有的賓館酒店門前，有人在兜售發票，甚至是假發票。在商場、餐館等消費場所，也大量存在不開發票少收費的現象。這都造成了稅收流失的結果。二是發票報銷審核不實的現象大量存在，以車輛維修為例，就足以說明“發票黑洞”“報銷黑洞”之巨。三是最為有效、最有威懾力的“第三方”的審核力量嚴重不足。這是一柄“達摩克利斯之劍”。但是，并不能夠發揮有效的作用。發票亂象的根源：一是追逐利益，人的趨利性表明，社會上總是存在唯利是圖的群體，他們在積極地尋找制度的漏洞而謀利。二是法治不嚴。稅法、會計法與統計法相比，已經是很強硬的，但還是有膽大妄為者，這說明了依法治國、依法治稅的極端重要性。三是部分企業的社會責任感缺失，沒有認識到依法納稅是一種法律行為，是一條不可觸碰的高壓線。

林江：發票亂象反映出財政財務管理中存在著不少問題：例如，虛假發票為什么可以入賬？是財務人員鑒別假發票的能力不足？還是財務人員與其他人員串通達到騙稅的目的？還有，有些單位發現的虛開增值稅發票的金額數以億計，難道這些單位的負責人，特別是財務負責人是一點感覺都沒有嗎？是后知后覺還是不知不覺呢？如果是前者，那問題就嚴重了，即使知道虛開增值稅發票的事情已經發生，而且規模龐大，性質嚴重，依然聽之任之；如果是后者，盡管可能出于鑒別能力有限等緣由，但是也說明單位的財政和財務管理已經是百病叢生，需要動大手術予以整治。我認為久治不愈的根源在于不少單位的財務負責人抱有得過且過的心態，至少工作態度不認真，另一方面，可能在查處相關違法行為的力度不夠，違法的成本還不夠高，以致阻止不了問題的繼續存在甚至蔓延下去，當然，也可能與我們的技術手段還不夠先進有關，稅收信息化工作還有待強化。

翟繼光：發票亂象從一個側面反映了財務管理的某些制度不符合實際，一些財務管理制度不夠科學，納稅人只能從假發票入手來滿足不科學的財務管理制度。當然，財務管理過分依賴發票也是造成發票亂象的重要因素，只要有合適的發票，財務的問題、納稅的問題都可以解決。這種過分依賴發票的制度一定會導致發票的亂象，而且無法根治。未來在加強發票管理的同時，一定要從其他領域，如現金流，入手來進行財務管理和稅務管理，只有降低對發票的依賴程度才能減少發票亂象，但仍不可能徹底杜絕。

肖鵬：發票亂象反映了財政管理中存在的信息共享機制不健全、增值稅抵扣鏈條不完整等問題。綜觀世界上增值稅比較成功的國家，多是地域面積比較小的國家，且實現了增值稅的普遍征收。而我國由于地域廣闊，如果區域間沒能建立增值稅的統一平臺網絡，對于商品或勞務跨區域的交易，會帶來納稅人涉稅信息的信息不對稱問題，從而給跨區域虛開增值稅抵扣稅款行為帶來一定的空間。另外，部分行業征收營業稅（2015年下半年，最后三行業營改增的話，會解決此問題），也造成增值稅抵扣鏈條的不完整。根源在于稅收管理的全國統一聯網系統沒能建立起來，另一方面，稅制方面的原則，沒能實現增值稅的普遍征收，與營業稅有交叉。

宋立根：發票亂象反映出在財務管理中虛假發票的功能定位“漂白灰色收入”和“違法成本低”加劇了虛假發票的泛濫。根據來自國家審計署的數據，2010年，就查出中央政府部門通過使用假發票套取資金1.42億元。而到了2011年，在中央部門預算執行和其他財政收支審計中發現82個所屬單位采取截留收支、虛列支出等方式，套取和私存私放資金4.14億元，其中使用虛假發票仍然是相關單位套取資金、設立“小金庫”的重要方式。虛假發票的存在使得部分企業員工 “低工資高收入”成為可能。根據國家稅務總局統計顯示，2013年1月至4月，全國共查處制售假發票和非法代開發票案件8504起，查補稅款13.6億元。其中，房地產與建筑安裝、藥品與醫療器械、發電、供電和餐飲娛樂等幾大行業成為假發票的重災區，僅這幾個行業就查補稅款4.5億元，占總數超過30%。藥品與醫療器械行業的葛蘭素史克就是典型的例子，在行賄醫生和醫院的過程中需要大量的虛開發票套取賄金。發電、供電行業比較特殊，由于對煤電的環保要求越來越高，成本也越來越大，電力企業往往可以從政府獲得高額補貼，而虛開發票就是獲得更多補貼的“好辦法”。

虛假發票的存在給貪污受賄提供了更多可能的方式。例如餐飲娛樂等服務行業因經營需要而大量購買假發票，相關部門在檢查中發現KTV、夜總會等娛樂場所之所以大量需要虛假服務業通用發票，并不是本身入賬需要，而是客戶的需要。許多客戶在這些娛樂場所消費之后需要開具發票回單位或部門報賬，而娛樂業發票不能入賬，就給商家提出要求開具其他種類發票。而商家為了留住客源，會主動購買虛假發票以應對客戶需求。

虛假發票的查處難度很大，違法成本卻很低。對于虛開發票查處而言，要找到虛假發票的線索，稅務部門往往需要核查數以萬計的發票，并審閱無數筆交易，監管成本很高。企業“買假”承擔的處罰很輕。由于稅務部門權責所限及取證難等現實困難，稅務部門很少向公安部門移交虛假發票的買方，多是以行政處罰的形式處罰使用虛假發票的單位和個人。而對一些政府部門或國有企業的用假發票的虛報冒領行為，相應的處理結果僅僅局限于要求提供真實發票，或將問題在本部門內部通報而已。

總之，虛假發票存在剛性需求，“以票控稅”導致稅源管理失效，不少政府部門和國有企業對虛假發票有一定的依賴性，社會對虛假發票未找到治本之策，才使得虛假發票亂象成為久治不愈的頑疾。

主持人：對于4月1日起能夠“讀”出交易全部信息的增值稅發票新系統的推開各方都給予積極的評價。企業人員認為一套稅控系統實現所有的開票操作方便了工作也避免了以前購置多套稅控系統的負擔；稅務系統工作人員認為新系統對扭轉假發票泛濫具有革命性作用，既改變了以往對納稅人經營內容掌握不全面的問題，也實際上壓縮了虛假發票的空間；也有不少專家學者認為，新系統將成為治理虛假發票違法犯罪問題的“撒手锏”，特別是下一步生活服務業營改增后，審計、會計、紀檢人員能在系統中對每一張增值稅發票進行實時查詢，將從根本上遏制利用發票報銷私人消費的腐敗行為。對此，您持何種態度？在您看來這一增值稅發票新系統的推開意義何在？

葉青：現在是一個 “互聯網+”的大數據時代，“互聯網+稅收征管”也是一種必然。“互聯網+”的發展出現了兩個趨勢，一是向上發展，形成大數據，二是向下發展，大規模進入實體經濟，推動實體產業的發展。有了“稅務云”之類的大數據，稅務稽查就有了技術保障。已經形成或者正在構建的企業與公民的納稅識別號，正在推動每個人或者企業的稅收數據庫的形成，使得稅務稽查信息化得心應手。工業4.0時代的特點是網絡化、智能化，這一套發票新系統，初步具備了網絡化、智能化的特征，當然還有繼續提高的空間，否則就不會出現還有違反稅法的案例出現。經濟總量越來越大，稅收額也相應增大，傳統的簡陋的征管方式難以為繼，必須與時俱進。有了案件，就應該以案說法，加大傳播力度，以提高稅法的威懾力。

林江：我認為新系統的確會讓我們在治理虛假發票違法犯罪問題上扮演“撒手锏”的角色。事實上，隨著金稅工程的不斷升級，從技術層面去“讀”出交易全部信息的增值稅發票其實并不是一件遙不可及的事情，在“互聯網+”的時代，政府尤其是稅務機關借助信息技術和數據技術手段來提升稅收征管水平，從機制體制上使得虛開增值稅發票的行為變得不可能匿藏，是非常重要的。在我看來，增值稅發票新系統的推開標志著我國的稅收征管手段已經大大提升和改善，稅收征管水平將進入一個全新的階段，值得我們期待。

翟繼光：這一系統的推開當然有其積極的意義，正面的作用大家可以很清楚地看到，但也不要過分拔高其作用，凡是技術的問題都是可以突破的，因此，虛假發票一定也有突破該系統的方法。正如假錢一樣，無論貨幣防偽技術有多高，假錢總能夠以假亂真。過分依賴技術手段還會提高納稅人的納稅成本，例如，我們現在已經無法依靠人工的方法來辨別發票的真偽，納稅人在取得發票的環節不可能對所有的發票一一甄別，一旦取得虛假發票，該損失將由納稅人來承擔，這種制度設計必然導致納稅人采取規避對策，而這些都將導致效率的損失。另外，該系統對于很多表面真實的虛開發票行為沒有任何作用。該系統的作用是將虛開發票的行為變得更真實，這在一定程度上，又會進一步加大稅務機關查處虛開發票的難度。

肖鵬：對此，我本人是持積極贊成的態度。這一新的增值稅發票管理新系統，依托于技術創新，從發票的信息源頭進行管理，保證發票本身及內容的真實性。其次，實現了對增值稅的全國范圍內的全鏈條管理，有利于消除目前增值稅管理中存在的地區涉稅信息不共享的問題。有利于防范利用虛假發票、虛假業務來抵扣增值稅，造成國家稅款流失的情況，也有利于還增值稅真實的數據，更有利于宏觀調控部門進行決策參考。

宋立根：一是推開增值稅發票新系統，實現了稅控開票實時報稅、票面信息全部采集、電子底賬流程再造和實時監控等多種功能。解決了稅務部門對納稅人經營內容掌握不全面的問題，將有效治遏制虛假發票發展勢頭。加之服務業營業稅改征增值稅以后，稅務人員能在增值稅發票新系統中對每張增值稅發票進行實時查詢，將從根本上遏制利用發票報銷私人消費的腐敗行為。二是推開增值稅發票新系統，順應了信息化發展趨勢，涉稅業務都能夠在網上辦理，減輕了征納雙方的辦稅壓力。增值稅發票新系統，實現了稅收管理的重大創新，實現了發票管理的重大變革。三是推開增值稅發票新系統，稅務部門可以進行大數據分析。通過實時數據信息采集，利用全國范圍內納稅人信息和發票信息數據，能夠真實掌握全國各地區、行業、企業經濟發展狀態以及物資流通整體情況，可以為國家發展改革宏觀經濟決策服務，及時為稅源管理提供強有力的數據支持。

“互聯網+”時代：財稅管理升級可期

主持人：國家稅務總局局長王軍認為，“稅收信息化是實現稅收現代化的必由之路，稅收工作要擁抱互聯網”。就治理發票亂象而言，能在多大程度上依賴信息技術的革新？根治發票亂象應從哪些方面著手？請談談您的觀點。

葉青：很多兄弟系統都在廣泛地應用計算機，比如計算機審計就是一個成功的案例。隨著“稅務云”之類的大數據的形成，稅收的網絡稽查的范圍會越來越大。但是，任何系統的應用都是由人來操作的，因此，人的正確性就決定了系統的正確性。只有把人與系統結合起來，才能保障信息技術的科學應用。對“發票亂象”的治理，要加大信息技術的應用，一是要加大發票真偽的鑒別力度，這是一個起點。二是對稅收信息真偽度的自動分析，自動歸類，為人工稽查提供線索。三是順藤摸瓜，多挖出“串案”“窩案”，提高稽查效率。

林江：我認為王軍局長的講話是非常正確的，稅收信息化將成為我國依法治稅，提升稅收管理水平的一個重要的抓手，這也是治理發票亂象的重要手段。當然，從根治發票亂象的深層問題分析，暴露出我國的稅負可能比較重，包括稅率的設計、稅收的級次等還存在著不少問題，設想一下，如果稅負有效降低了，企業和納稅人違法偷逃稅的違法成本就會上升，因此，根治發票亂象，應該有效降低納稅企業的稅收負擔，同時加重稅收違法的處罰，雙管齊下，才能奏效。總之，信息技術的革新是從治標的角度治理發票亂象，而有效降低稅負以及提高稅收違法成本是從治本角度治理發票亂象。

翟繼光：現代人對技術的依賴性越來越強，一旦技術出現問題，或者違法者在技術上實現了重大突破，我們將面臨巨大的風險。因此，一切管理制度都不能迷信技術。根治發票亂象一定要從降低發票重要性入手，財務管理和稅務管理應探索新的管理模式，不能將其全部押在發票上，發票越重要，發票犯罪的利益就會越大，根治發票亂象的可能性就越小。國外基本上沒有出現我國的這種發票亂象，其根本原因不在于其技術有多高，或者其在發票管理制度上有多先進，而是發票在國外的重要性遠低于中國，沒有人愿意冒違法風險去虛開意義并不大的發票。

肖鵬：我國的稅收管理主要是通過以發票來控制稅收的行為。治理假發票，一方面需要完善制度，促使納稅人依法納稅，增加其偷逃稅的成本，對制度有敬畏心。另一方面，需要在技術上進行革新，使納稅主體偷逃稅的行為能夠在技術上被發現。制度上很完備，但技術上發現不了的話，制度也就成了擺設，所以，技術上的革新對于治理假發票，還是有重要意義的。根治發票亂象，需要從制度上和技術上不斷完善。形成不敢偷逃稅的防范機制、懲戒機制和保障機制。稅收信息化的建設就尤為重要。制度上和技術上的完備，使得納稅主體偷逃稅必被懲罰的話，也有利于促進納稅人依法納稅意識的形成。

主持人：增值稅發票新系統的廣泛推開、稅收信息化的提升對財政監督工作尤其收入監管工作將會產生怎樣的影響？對于宏觀經濟決策和稅收風險管控會發揮怎樣的作用？互聯網思維的運用對于財政管理工作有怎樣的啟示？也請您簡要談談您在以上幾方面的看法。

葉青：要把增值稅發票新系統的應用效果，與整個財政監督工作結合起來，稅收監督是財政監督的重要而關鍵的一個部分。同時，對人大、審計對財政問題的監督加以梳理，整個財政監督水平的提高，就會達到一個臺階。稅務監督的網絡化、智能化，可以進一步提高稅收收入的質量，有利于提高宏觀調控與決策的水平。真實的數字，是科學決策的基礎。建議把“金財工程”升級并軌，與“金稅工程”對接，這可以提高財政監督的水平。因此，“財政云”的大數據已經到了進一步構建的階段。可以相信，只要把信息技術廣泛用于財政監督工作，財政監督水平將會有極大的提高。

林江：我認為新系統的廣泛推開對財政監督工作將會帶來深遠的影響，首先，財政監督工作涉及財政管理的方方面面，其實都需要大數據來支持財政管理能力的提升，而增值稅發票新系統正好從大數據支持的角度來對財政管理和監督作出重要的示范效應，故值得我們期待；其次，增值稅發票新系統也涉及互聯網思維如何與財政監督和管理工作有機結合起來。事實上，數據技術和信息技術與現代產業發展的趨勢息息相關，包括美國正在大力發展的3D打印技術，其實反映了在工業4.0的背景下，我國如何盡快通過互聯網和數據技術的創新使得我國經濟和產業的發展得以真正的結構提升，而在此過程中，政府的財政管理，包括稅收管理，也包括財政的支出管理，都要適應這種經濟的新常態，以及新常態下財政管理和監督領域出現的新情況和新問題，因此，增值稅發票新系統恰恰提供了一個切入口和視窗，讓我們認真檢視新常態下財政管理和監督過程中的互聯網思維和大數據思維，這對于我國在2020年前基本建立現代財政制度的目標得以實現是非常重要的。

翟繼光：互聯網在改變世界，我們的生活已經無法離開互聯網，但以互聯網為代表的技術手段畢竟是人類生活的輔助手段，人類的自然屬性是不會因為互聯網的發展而改變的。因此，財政監督和稅收監督仍然是人在監督，無法用技術手段來取代。當然，有了技術手段的協助，財政監督的效率會更高，但一旦控制技術的人出現問題，也一定是大問題。稅收信息化會大大提高宏觀經濟決策和稅收風險管控的效率和準確性，但也會出現信息過多無法取舍或者干擾信息過多無法做出正確決策的問題，因此，對信息化應辯證地看。互聯網和大數據會帶給我們一個全新的思維模式和視角，但也會給我們帶來新的困惑和挑戰，因此，在財政管理工作中，一方面要充分利用互聯網思維，但另一方面也應當警惕互聯網思維帶來的負面影響，提前準備應對策略。

肖鵬：增值稅發票新系統的廣泛推廣，有利于完善增值稅的抵扣鏈條，提升增值稅涉稅信息在跨區域監管主體間的信息共享，能夠有效堵塞原有增值稅征管中存在的漏洞，做到收入的依法依規征收，既不多征，也不減征、免征增值稅，使稅收真正反映經濟運行的態勢。本項改革也是貫徹落實2014年《預算法》關于收入執行條款的重要舉措。增值稅是我國的主體稅種，其征管水平的高低、增值稅入庫數據的真實性與否均會對國家財政收入、宏觀調控帶來重要的影響。通過本系統的建設，使稅收真正反映經濟運行的態勢，宏觀調控部門能夠對經濟運行現狀進行總體和分行業評估，出臺相應的調控政策。運用互聯網思維，通過大數據發現財政管理中規律性經驗和問題，做到信息真實共享，以有利于更好地做好財政管理的各項工作，包括稅收風險點監控、財政資金撥付等。■

（本欄目責任編輯：阮靜）