中央財政科技計劃財務績效評價體系探析

●馬曉利

中央財政科技計劃財務績效評價體系探析

●馬曉利

科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，居于國家發展大局核心位置，而科技經費投入則是科技創新的物質保障和基礎。近年來，我國科技經費投入呈現持續增長的發展趨勢，據統計，2013年全國研究與試驗發展（R&D）經費為11846.6億元，比上年增加1548.2億元，增長15%；預計2014年R&D經費達到13400億元，比2013年增加1553.4億元，R&D占GDP比重預計可達到2.1%。科技經費的持續增加對于促進我國科技事業發展發揮了重要作用，其中高素質科技人才隊伍、研發人員總量等指標均已位居世界前列。為了提高財政科技項目資金使用效率，將績效理念和績效要求貫穿于財政資金管理全過程，財政部會同有關部門針對部分財政科技資金使用情況進行了績效評價，包括三類：一是綜合績效評價，二是科研院所（基地）績效評價，三是項目績效評價，具體如2010-2011年對科學基金成立以來的資助和管理績效進行了評估，科技部與財政部建立了國家重點實驗室績效評價制度等，但從開展績效評價的實踐來看，總體表現為：綜合績效評價和機構績效評價還處于探索階段，項目績效評價流于形式較多，兼顧科研工作特點不夠。可見，進一步探討財政科技資金績效評價，尤其是針對當前項目經費使用過程中存在的一些問題，開展財政支出科研項目財務績效評價體系研究，對于提高項目經費使用效率具有重要意義。

一、中央財政科技計劃改革與財務績效評價

（一）中央財政科技計劃改革

科技計劃（專項、基金等）是政府支持科技創新活動的重要方式，但現存各類科技計劃重復、分散、封閉、低效等現象以及多頭申報項目、資源配置“碎片化”等問題表現突出。為了解決上述制約因素，進一步增強國家科技實力，提高我國綜合競爭力，2014年國務院印發 《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》（國發〔2014〕64號），將中央各部門管理的科技計劃（專項、基金等）整合形成五類科技計劃（專項、基金等），具體為：“國家自然科學基金、國家科技重大專項、國家重點研發計劃、技術創新引導專項（基金）、基地和人才專項”，并明確提出要進一步對科技計劃（專項、基金等）（以下簡稱為科技計劃）的實施績效進行評估評價。

（二）財務績效評價及其意義

績效評價是對組織、個人或項目績效進行的一種測度，開展績效評價是進行績效管理的重要環節，其理論基礎包括公共財政理論、委托——代理理論、產權理論、制度變遷理論、權變理論和系統理論等。績效評價根據內容和對象的不同，可以分為經營績效評價、財務績效評價以及社會績效評價等。宏觀層面上，財政部在印發的《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號）中對財政績效評價給出了明確的定義：“財政支出績效評價是指財政部門和預算部門（單位）根據設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經濟型、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。”類比該定義，認為財政科技計劃財務績效評價是指有關財務管理部門遵循一定的原則、程序、標準，運用科學的評價方法、量化指標對科研計劃經費預算和經費使用等方面的綜合評價。

在財政部印發的《中央部門預算支出績效考評管理辦法》（試行）中對實行績效評價的目的和意義進行了介紹，具體是指“通過對部門績效目標的綜合考評，合理配置資源，優化支出結構，規范預算資金分配，提高預算資金使用效益和效率。”從實踐角度來看，實行財務績效評價主要針對項目資金的執行進度、項目資金使用合規性、項目資金財務管理制度建設與落實情況等進行，不僅改進了過去的簡單財務管理辦法，同時還能實現對經費使用的高效跟蹤，對于提高財務管理水平與質量、提高經費使用效率均具有重要作用。

二、中央財政科技計劃財務績效評價指標體系構建

根據科技計劃的劃分結果，不同類別科技計劃支持對象、側重點各有不同，因此經費額度、成果產出形式等也存在一定的差別，在進行項目績效評價時應區別對待。對于不同類別科技計劃而言，財務績效評價的內容屬于共性部分，本研究嘗試構建財務績效評價指標體系，以期為建立和完善中央財政科技計劃績效評價體系提供參考。

科技計劃財務績效評價包括項目資金使用和財務管理情況。評價指標體系是進行財務績效評價的基礎，可分為目標層 （科技計劃財務績效）、準則層（預算編制、預算執行、財務信息質量、資產管理和財務制度）和指標層，具體可從以下幾個方面考慮：（1）預算編制的合理性，即考核科技計劃項目預算編制的科學性和合理性，包括：項目是否獨立核算、測算依據和過程是否清晰、是否符合國家財經法規的相關規定、預算申請金額和預算批復金額是否相符等內容；（2）預算執行質量，即考核科技計劃項目預算執行的進度與項目支出合規性，包括：項目預算執行進度是否達到計劃進度或序時進度要求，項目支出范圍和標準是否嚴格按相應的項目資金管理辦法執行，支出原始憑據是否齊全，支出審批手續是否完善等，是否存在超支或結余的情況等；（3）財務信息質量，即考核科技計劃項目財務會計信息資料的及時性、真實性、完整性等；（4）資產管理，即考核科技計劃項目執行過程中進行的資產、設備采購與管理情況；（5）財務制度建設，即考核科技計劃系項目實施單位財務制度健全性、財務制度執行狀況等。具體指標體系如表1所示。

表1 科技計劃財務績效評價指標體系

三、財務績效評價指標權重計算與評價

科技計劃財務績效評價包括兩個步驟：一是建立評價指標，一般可采用層次分析法(AHP)；二是確定評價指標及其權重，其中篩選評價指標的方法主要為專家調查法(Delphi)，即通過專家對初選指標進行分析與修正，最后確定評價指標。評價指標權重的確定包括主觀法和客觀法，主觀法包括專家調查法、層次分析法等，客觀法包括主成分分析法、熵值法等。相比而言，層次分析法是一種綜合了定量和定性的評價方法，可以有效避免在確定評價權重過程中的主觀性，因此本研究采用層次分析法來確定各指標權重。根據層次分析法原理，具體做法為：

1、對準則層和指標層指標分別構造判斷矩陣。即針對上一層目標，判斷本層有關指標的相對重要性。對科技計劃財務績效評價中準則層的各指標BiBj進行比較判斷，從而得出判斷矩陣A，具體而言：兩個指標比較后的重要程度用aij表示，即行因素i與列因素j進行比較的結果，一般aij用1、3、5、7、9來表示兩個因素之間的相對重要程度（1表示同樣重要，3表示i因素比j因素稍微重要，5表示i因素比j因素明顯重要，7表示i因素比j因素強烈重要，9表示i因素比j因素極端重要；用2、4、6、8表示上述兩個因素判斷時可取的中值）。對于列因素j與行因素i進行的比較，其中aji＝1/aij。科技計劃財務績效評價中準則層形成的判斷矩陣如表2所示。

表2 科技計劃財務績效評價判斷矩陣A

2、借助和積法確定矩陣權重。首先對判斷矩陣A進行按列歸一化處理，其次將經歸一化處理后的矩陣按行進行求和，最后對得到的列向量再進行歸一化處理，記為ω1，即為準則層各指標權重。同理，可以確定準則層與指標層對應的判斷矩陣中各指標權重，分別記為ω2、ω3、ω4、ω5、ω6。

3、判斷矩陣一致性檢驗。根據層次分析法原理確定的指標權重只有通過一致性檢驗，才能具體使用，具體判斷標準為：

其中n表示相應判斷矩陣內指標個數。同理，準則層與指標層對應的判斷矩陣也應進行上述處理和檢驗。

4、綜合權重與指標無量綱化。經過上述步驟后，準則層、指標層相應指標的權重得到確定，基于此還應確定指標層各指標綜合權重系數Wk(k＝1,2,…, 13)，具體為：

指標綜合權重系數Wk＝指標在準則層的權重系數×準則層因素在目標層的權重系數

根據科技計劃財務績效評價體系所選取的指標來看，不涉及定性指標、定量指標及比率指標混合的問題，因此不需要進行指標參數值無量綱化處理。

5、綜合評價。由于科技計劃財務績效評價體系的指標相互獨立，因此綜合評價的計算可以直接采用線性加權模型處理，具體為：

Pk為指標k的評價值。在假定Pk的取值為[0,1]的情況下，科技計劃財務績效評價d的取值同樣為[0,1]，進一步可以結合科技計劃財務績效評價要求和經驗等，給出評價標準，如優、良、中、差等級別的取值區間，使得評價結果更為直觀。

四、展望

建立科技計劃績效評價制度是今后發展趨勢，其中財務績效評價是重要組成部分。由于我國中央財政科技計劃改革方案剛剛落地，實施財務績效評價，甚至績效評價還需要進一步研究。針對中央財政科技計劃財務績效評價，有兩個問題值得深入探討：一是財務績效評價指標體系的構建，需要考慮五類科技計劃項目的異同特點，梳理篩選相應的財務指標，從而建立完備的指標體系，并予以制度化完善；二是結合各類項目特點確定指標權重，并進一步建立評價等級標準。■

（作者單位：中國科學院上海硅酸鹽研究所）

（本欄目責任編輯：王光俊）