財(cái)政投資評(píng)審工作探究
——以湖北省荊門(mén)市為例

●陳 新

財(cái)政投資評(píng)審工作探究
——以湖北省荊門(mén)市為例

●陳 新

近年來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府投資項(xiàng)目越來(lái)越多，財(cái)政投資評(píng)審作為監(jiān)督管理的一種重要手段，發(fā)揮了較大的作用，但也存在一些問(wèn)題，筆者在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合新常態(tài)及新預(yù)算法的新要求，試圖就財(cái)政投資評(píng)審工作作一些探討和研究。

一、財(cái)政投資評(píng)審工作現(xiàn)狀

自2009年湖北省荊門(mén)市財(cái)政投資評(píng)審中心成立以來(lái)，全市財(cái)政部門(mén)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以服務(wù)財(cái)政改革發(fā)展為宗旨，不斷健全機(jī)構(gòu)隊(duì)伍，著力完善工作機(jī)制，探索創(chuàng)新評(píng)審手段，推進(jìn)了財(cái)政投資評(píng)審事業(yè)的快速健康發(fā)展。

第一，評(píng)審理念不斷強(qiáng)化。為推動(dòng)財(cái)政投資評(píng)審工作，一方面，各地評(píng)審機(jī)構(gòu)堅(jiān)持“不唯減、不唯增、只唯實(shí)”的評(píng)審理念，嚴(yán)格遵循客觀公正、實(shí)事求是的工作原則，不斷提高服務(wù)質(zhì)量和效率，努力塑造良好的行業(yè)形象；另一方面，各級(jí)財(cái)政部門(mén)不斷加大宣傳力度，廣泛借助各種媒體來(lái)宣傳其作用、意義等，使之家喻戶曉、人人皆知。同時(shí)，主動(dòng)地向當(dāng)?shù)攸h委、政府匯報(bào)，爭(zhēng)取重視和支持。

第二，評(píng)審隊(duì)伍不斷壯大。多個(gè)縣、市、區(qū)先后設(shè)立了財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)，同時(shí)，評(píng)審工作人員數(shù)量不斷增加、素質(zhì)不斷提高，為開(kāi)展評(píng)審工作提供了保障。

第三，評(píng)審范圍不斷擴(kuò)大。財(cái)政投資評(píng)審起步時(shí)，僅涵蓋財(cái)政預(yù)算安排的基本建設(shè)項(xiàng)目。近年來(lái)隨著財(cái)政投資規(guī)模的不斷加大，評(píng)審范圍從單純的預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目拓展到預(yù)算外資金、政府性基金、政府融資等所有財(cái)政性資金，從單純新建項(xiàng)目拓寬到新建、擴(kuò)建、維修等所有建設(shè)項(xiàng)目。目前，財(cái)政投資評(píng)審已經(jīng)成為財(cái)政投資管理中不可或缺的重要環(huán)節(jié)，在服務(wù)政府投資決策，強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算管理上發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

第四，評(píng)審手段不斷完善。近年來(lái)，各地不斷改進(jìn)評(píng)審方式方法，增強(qiáng)溝通技巧，促進(jìn)評(píng)審作用得以發(fā)揮。一是注重加強(qiáng)項(xiàng)目事前評(píng)審；二是將直接評(píng)審與間接評(píng)審有機(jī)結(jié)合；三是運(yùn)用信息化手段開(kāi)展評(píng)審。

第五，評(píng)審機(jī)制不斷健全。全市各地財(cái)政部門(mén)結(jié)合各自實(shí)際，以制度建設(shè)為重點(diǎn)，初步建立起部門(mén)聯(lián)動(dòng)、協(xié)作高效的財(cái)政投資評(píng)審工作機(jī)制。一是建立了投資評(píng)審?fù)獠柯?lián)動(dòng)機(jī)制；二是建立了財(cái)政內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制；三是建立了政府投資項(xiàng)目招標(biāo)前進(jìn)行評(píng)審的工作機(jī)制。

此外，該市評(píng)審中心還不斷加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)勘察力度并對(duì)資料送審實(shí)行承諾制，以市財(cái)政局名義下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政投資評(píng)審工作的通知》和《關(guān)于規(guī)范政府投資評(píng)審項(xiàng)目送審資料有關(guān)事項(xiàng)的通知》兩個(gè)管理文件，明確規(guī)定“對(duì)‘先動(dòng)工、后評(píng)審’地形地貌變化較大和施工過(guò)程中與施工圖紙不相符的特殊項(xiàng)目，項(xiàng)目單位要及時(shí)通知市財(cái)政投資評(píng)審中心提前介入，雙方要留下影像資料作為評(píng)審依據(jù)，否則一律審減”。同時(shí)規(guī)定“項(xiàng)目管理單位要對(duì)所提供資料的真實(shí)性、合法性、完整性負(fù)責(zé)并立下承諾書(shū)對(duì)因所送資料虛假違規(guī)引發(fā)的一切后果承擔(dān)全部法律責(zé)任”，較好地堵塞了管理漏洞和規(guī)避了評(píng)審工作風(fēng)險(xiǎn)。盡管如此，該市的財(cái)政投資評(píng)審工作仍存在諸多困難和問(wèn)題：

第一，各地工作開(kāi)展不均衡。由于各地對(duì)財(cái)政評(píng)審工作認(rèn)識(shí)有差異、重視程度不一，發(fā)展不均衡現(xiàn)象比較突出。有的市縣機(jī)構(gòu)健全，制度完善，工作開(kāi)展有聲有色，評(píng)審職能得到較好發(fā)揮，而個(gè)別地方尚未完全開(kāi)展評(píng)審業(yè)務(wù)，與審計(jì)等部門(mén)的職責(zé)分工尚未理順；有的地方銳意進(jìn)取，不斷探索財(cái)政評(píng)審新領(lǐng)域、新手段，而有的地方開(kāi)拓意識(shí)不強(qiáng)，墨守成規(guī)，評(píng)審改革步伐緩慢，評(píng)審職能和業(yè)務(wù)范圍仍然停留在起步時(shí)的初級(jí)階段；有的地方積極為評(píng)審機(jī)構(gòu)創(chuàng)造良好的外部發(fā)展環(huán)境，在人員、經(jīng)費(fèi)上給予必要保障，而有的地方對(duì)財(cái)政評(píng)審工作重視不夠，工作保障不到位，一定程度上制約了評(píng)審工作的開(kāi)展。

第二，評(píng)審機(jī)制有待進(jìn)一步完善。由于評(píng)審工作性質(zhì)、評(píng)審機(jī)構(gòu)職責(zé)、評(píng)審業(yè)務(wù)范圍等全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一、科學(xué)的定位，導(dǎo)致財(cái)政投資評(píng)審職能還沒(méi)有得到充分、有效地發(fā)揮。突出表現(xiàn)為：一是投資評(píng)審未實(shí)現(xiàn)全覆蓋。部分政府融資項(xiàng)目、事業(yè)單位基本建設(shè)項(xiàng)目等還沒(méi)有納入評(píng)審范圍，影響了評(píng)審職能作用的發(fā)揮。二是評(píng)審結(jié)果的約束性仍需進(jìn)一步提高。一些項(xiàng)目單位隨意變更設(shè)計(jì)方案，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，增加建筑面積，導(dǎo)致結(jié)算超預(yù)算現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；少數(shù)項(xiàng)目管理部門(mén)未經(jīng)評(píng)審或不利用評(píng)審結(jié)論，下達(dá)預(yù)算批復(fù)，撥付項(xiàng)目資金，缺乏評(píng)審約束機(jī)制。

第三，評(píng)審操作有待進(jìn)一步規(guī)范。在具體組織項(xiàng)目評(píng)審中，缺乏全市統(tǒng)一的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)體系，全市各地差異較大，評(píng)審手段、流轉(zhuǎn)程序、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等不規(guī)范、不統(tǒng)一。如在流轉(zhuǎn)程序上，多數(shù)評(píng)審機(jī)構(gòu)被動(dòng)接受評(píng)審任務(wù)的現(xiàn)象較普遍，缺乏評(píng)審工作計(jì)劃；在評(píng)審方式上，有的評(píng)審機(jī)構(gòu)委托中介機(jī)構(gòu)參與投資評(píng)審工作時(shí)還存在不規(guī)范、質(zhì)量不高的現(xiàn)象。

二、結(jié)合新預(yù)算法，建立財(cái)政投資評(píng)審工作機(jī)制

財(cái)政投資評(píng)審是財(cái)政部門(mén)的一項(xiàng)全新工作，需要相關(guān)部門(mén)按照科學(xué)發(fā)展觀和新預(yù)算法的要求，立足實(shí)際，探索建立規(guī)范、有效的財(cái)政投資評(píng)審工作機(jī)制：

（一）努力完善財(cái)政投資評(píng)審機(jī)制

財(cái)政投資評(píng)審機(jī)制是財(cái)政評(píng)審工作的組織形式和基本制度，包括管轄權(quán)的劃分、評(píng)審范圍的定位、評(píng)審級(jí)次的確定、組織流程的設(shè)計(jì)等。當(dāng)前，加快建立和完善財(cái)政投資評(píng)審機(jī)制是從根本上解決各地評(píng)審工作發(fā)展不統(tǒng)一、不均衡的有效途徑。

1、明確財(cái)政投資評(píng)審范圍。從“財(cái)政投資”的概念看，評(píng)審范圍應(yīng)限定在財(cái)政性資金，包括預(yù)算內(nèi)外各種資金、政府性基金、政府性融資安排的公益性項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域，包括房屋建筑、市政、交通、水利、土地整理、信息化建設(shè)等工程。同時(shí)注意“績(jī)效評(píng)價(jià)”與“財(cái)政評(píng)審”的管理手段有著本質(zhì)區(qū)別，不應(yīng)將其納入財(cái)政評(píng)審。這樣定位，彰顯行業(yè)特色，有利于財(cái)政評(píng)審更好地服務(wù)于財(cái)政大局，有所不為，才能有所為。

2、合理劃分財(cái)政投資評(píng)審級(jí)次。財(cái)政投資評(píng)審是一項(xiàng)財(cái)政管理制度，需要建立與財(cái)政管理體制相一致的評(píng)審管理體制和分工體系，即按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理的原則確定財(cái)政評(píng)審管理范圍。市財(cái)政局指導(dǎo)全市的財(cái)政評(píng)審工作，通過(guò)制度建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)市縣指導(dǎo)考核，推進(jìn)全市評(píng)審工作統(tǒng)一、規(guī)范發(fā)展。各地財(cái)政部門(mén)按照項(xiàng)目實(shí)施主體的預(yù)算管理關(guān)系和財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系確定財(cái)政評(píng)審級(jí)次，即：項(xiàng)目實(shí)施主體預(yù)算管理關(guān)系或財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系屬市的，由市財(cái)政部門(mén)實(shí)施財(cái)政評(píng)審；屬縣市區(qū)的，由縣市區(qū)級(jí)財(cái)政部門(mén)實(shí)施財(cái)政評(píng)審。針對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目資金來(lái)源涉及省市縣多層次的普遍現(xiàn)象，按照項(xiàng)目實(shí)施主體確定評(píng)審級(jí)次，有利于提高市縣財(cái)政部門(mén)推進(jìn)評(píng)審工作的積極性，防止多頭管理，避免重復(fù)評(píng)審和規(guī)避評(píng)審現(xiàn)象。

3、規(guī)范財(cái)政評(píng)審操作流程。各地財(cái)政部門(mén)要建立規(guī)范高效的項(xiàng)目評(píng)審流程，使財(cái)政評(píng)審成為財(cái)政管理中一項(xiàng)規(guī)范的基礎(chǔ)工作、預(yù)算分配的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。要按照基本建設(shè)管理程序，進(jìn)一步探索和建立“四先四后”的財(cái)政評(píng)審工作機(jī)制。圍繞“四個(gè)機(jī)制”強(qiáng)化財(cái)政內(nèi)部制度建設(shè)，明確職責(zé)劃分、確定崗位職責(zé)、規(guī)范工作流程，做到分工明確、各司其職、協(xié)調(diào)配合。

4、加強(qiáng)評(píng)審結(jié)論的運(yùn)用。評(píng)審結(jié)論是評(píng)審工作最終成果，是強(qiáng)化財(cái)政評(píng)審職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是要建立評(píng)審結(jié)論運(yùn)用的約束機(jī)制。一方面明確評(píng)審報(bào)告作為下達(dá)預(yù)算、撥付資金和竣工結(jié)算的必需文件，建設(shè)項(xiàng)目因設(shè)計(jì)變更、技術(shù)原因確需調(diào)整概算的，需經(jīng)過(guò)財(cái)政評(píng)審嚴(yán)格把關(guān)。另一方面細(xì)化和完善評(píng)審報(bào)告的內(nèi)容和格式，更好地適應(yīng)財(cái)政項(xiàng)目管理需要。二是引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，逐步擴(kuò)大財(cái)政投資評(píng)審結(jié)論的公布范圍，擴(kuò)大財(cái)政投資評(píng)審的影響力，使財(cái)政投資項(xiàng)目管理更加公開(kāi)、透明。

5、健全評(píng)審管理服務(wù)體系。評(píng)審管理服務(wù)體系建設(shè)是推進(jìn)全市財(cái)政投資評(píng)審工作規(guī)范、快速發(fā)展的有效措施。市財(cái)政將致力于評(píng)審服務(wù)體系建設(shè)，完善政策引導(dǎo)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、專業(yè)培訓(xùn)、信息交流、人才庫(kù)建設(shè)等方面的政策支持。建立全市財(cái)政投資評(píng)審目標(biāo)考核制度，從機(jī)制建立、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能完善、業(yè)務(wù)規(guī)模、評(píng)審質(zhì)量、內(nèi)部管理、經(jīng)費(fèi)保障、廉政紀(jì)律等方面對(duì)縣市區(qū)進(jìn)行目標(biāo)考核。同時(shí)，搭建評(píng)審工作研究、交流的平臺(tái)，形成上下互動(dòng)、資源共享的管理服務(wù)體系。

（二）健全機(jī)構(gòu)，理順財(cái)政內(nèi)部關(guān)系

1、健全完善財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)。健全的評(píng)審機(jī)構(gòu)是做好財(cái)政評(píng)審工作的前提和保障。評(píng)審工作開(kāi)展得越好，評(píng)審職能發(fā)揮越充分。因此，財(cái)政部門(mén)需要設(shè)立專門(mén)的評(píng)審機(jī)構(gòu)來(lái)獨(dú)立履行管理職能。

2、合理劃分財(cái)政投資評(píng)審與財(cái)政內(nèi)部其他管理部門(mén)職責(zé)。財(cái)政評(píng)審是一項(xiàng)技術(shù)審核行為，在業(yè)務(wù)發(fā)展初期，容易單純地將其看成是財(cái)政投資管理的技術(shù)手段，將評(píng)審機(jī)構(gòu)定位于專業(yè)技術(shù)審核機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目評(píng)審的決定權(quán)往往掌握在部門(mén)預(yù)算管理部門(mén)，評(píng)審機(jī)構(gòu)只能被動(dòng)參與。而實(shí)際上，財(cái)政投資評(píng)審的過(guò)程，是對(duì)財(cái)政資金使用的監(jiān)督管理過(guò)程；它是項(xiàng)目預(yù)算編制和資金撥付的技術(shù)審核手段，也是對(duì)預(yù)算的一種監(jiān)督管理。可見(jiàn)，財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目預(yù)算管理部門(mén)是預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制約的關(guān)系。具體而言：項(xiàng)目的預(yù)算管理權(quán)，項(xiàng)目進(jìn)不進(jìn)預(yù)算，由項(xiàng)目預(yù)算管理部門(mén)來(lái)確定；項(xiàng)目需要多少資金，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的技術(shù)變更等具體事項(xiàng)，則由財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)提供專業(yè)依據(jù)，為預(yù)算管理發(fā)揮參謀作用；哪些項(xiàng)目納入評(píng)審范圍，評(píng)審計(jì)劃的制訂，由評(píng)審機(jī)構(gòu)根據(jù)評(píng)審力量與項(xiàng)目預(yù)算管理部門(mén)協(xié)商確定；如何評(píng)審、評(píng)審流程、評(píng)審質(zhì)量等具體行為，由評(píng)審機(jī)構(gòu)組織和管理，并對(duì)評(píng)審質(zhì)量和結(jié)果負(fù)責(zé)。

三、適應(yīng)新常態(tài)，提高財(cái)政投資評(píng)審工作水平

面對(duì)財(cái)政改革發(fā)展的新形勢(shì)新任務(wù)，適應(yīng)新常態(tài)，要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，加強(qiáng)評(píng)審組織管理，為財(cái)政中心工作服務(wù)。

第一，進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。首先要統(tǒng)一思想，進(jìn)一步提高對(duì)財(cái)政投資評(píng)審的思想認(rèn)識(shí)。不斷健全評(píng)審管理機(jī)制，創(chuàng)新評(píng)審管理手段，使其更好地服務(wù)于財(cái)政工作大局。其次要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。要建立分工負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制，為充分發(fā)揮財(cái)政評(píng)審職能，提供人員、經(jīng)費(fèi)等必要工作條件。再次形成合力。財(cái)政部門(mén)內(nèi)部要明確財(cái)政評(píng)審與資金管理部門(mén)的職責(zé)分工，完善工作流程，建立科學(xué)、高效的工作機(jī)制。要積極協(xié)調(diào)與投資管理、審計(jì)、建設(shè)等部門(mén)的關(guān)系，合理劃分權(quán)責(zé)，形成規(guī)范、高效的財(cái)政投資評(píng)審內(nèi)外部聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

第二，進(jìn)一步提高評(píng)審質(zhì)量。評(píng)審工作質(zhì)量是投資評(píng)審工作的生命線，也是評(píng)審中心立足之本。一是建立規(guī)范的質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)。市財(cái)政將完善行業(yè)操作規(guī)程、規(guī)范評(píng)審流程、明確審核內(nèi)容、統(tǒng)一審核標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化考核內(nèi)容。目前，市評(píng)審中心已率先開(kāi)發(fā)評(píng)審管理軟件，各地可借鑒。二是進(jìn)一步加大復(fù)核力度。要建立三級(jí)復(fù)核制度，對(duì)所有工程項(xiàng)目及每道工序必須實(shí)行工程技術(shù)人員交叉審核，對(duì)大中型項(xiàng)目還要實(shí)行評(píng)審項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、評(píng)審中心負(fù)責(zé)人、評(píng)審專家三級(jí)復(fù)核制。同時(shí)還要嚴(yán)格評(píng)審程序，加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，明確評(píng)審責(zé)任，加強(qiáng)責(zé)任追究。

第三，進(jìn)一步提高隊(duì)伍素質(zhì)。加強(qiáng)財(cái)政投資評(píng)審工作必須有一支過(guò)硬的評(píng)審隊(duì)伍。一是加強(qiáng)政策理論和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)。認(rèn)真組織學(xué)習(xí)各項(xiàng)財(cái)經(jīng)宏觀政策和業(yè)務(wù)知識(shí)，學(xué)習(xí)黨的十八屆三中全會(huì)精神和習(xí)近平總書(shū)記一系列重要講話精神，積極探索建設(shè)學(xué)習(xí)型機(jī)關(guān)方法途徑，組織開(kāi)展形式多樣的學(xué)習(xí)教育活動(dòng)，增強(qiáng)活動(dòng)實(shí)效，營(yíng)造濃厚的學(xué)習(xí)氛圍。二是定期組織開(kāi)展內(nèi)部培訓(xùn)。定期組織開(kāi)展有關(guān)財(cái)政政策、工程造價(jià)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)專題講座以及技能提高、心理輔導(dǎo)等培訓(xùn)活動(dòng)，創(chuàng)新培訓(xùn)方式方法，注重培訓(xùn)的參與度和效果，逐步建立培訓(xùn)反饋、測(cè)評(píng)和考核制度，提高干部職工的綜合素質(zhì)，促進(jìn)工作效能的提升。三是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)。一方面要加強(qiáng)評(píng)審人員的世界觀改造和思想道德建設(shè)，加強(qiáng)廉政建設(shè)教育，使之樹(shù)立正確的人生觀、價(jià)值觀，培養(yǎng)良好的思想情操；另一方面，要加強(qiáng)對(duì)黨風(fēng)黨紀(jì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督力度，繼續(xù)實(shí)行廉政回執(zhí)卡和廉政風(fēng)險(xiǎn)保證金制度，加大追責(zé)、問(wèn)責(zé)力度，做到警鐘長(zhǎng)鳴，長(zhǎng)抓不懈，確保單位干部職工貫徹中央 “八項(xiàng)規(guī)定”精神，嚴(yán)格遵守廉政紀(jì)律規(guī)定。■

（作者單位：湖北省荊門(mén)市財(cái)政局）