探析績效前評價中的社會調研
——以上海市2013年度個人所得稅數字完稅證明應用項目資金績效前評價為例

●上海市財政局 上海市國家稅務局 上海市地方稅務局 上海聞政管理咨詢有限公司

探析績效前評價中的社會調研
——以上海市2013年度個人所得稅數字完稅證明應用項目資金績效前評價為例

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社會調研是績效評價中的一個重要環節，目的在于為評價結論提供科學依據，增強評價結果的可信度和說服力。前評價的目的通常是為了提高績效目標和預算編制的科學性與合理性，而社會調研正是一種獲取前評價依據的有效手段。本文結合2013年度上海市個人所得稅數字完稅證明項目財政資金前評價，解讀社會調研工作對事前評價的支撐作用。

一、項目概況

電子政務作為改善行政效率的重要手段，一直受到各級政府的重點關注。為推進“十二五”時期電子政務信息資源共享工作，上海市稅務局擬通過信息化平臺建設實現紙質完稅憑證向數字完稅憑證的轉換，該建設項目覆蓋上海市21個行業（包括采礦業，電力、燃氣及水的生產和供應業，交通運輸、倉儲和郵政業，信息傳輸、計算機服務和軟件業，金融業，科學研究、技術服務和地質勘查業，教育，衛生、社會保障和社會福利業，文化、體育和娛樂業，公共管理和社會組織，制造業，租賃和商務服務業，水利、環境和公共設施管理業等），涉及1756.67萬左右的勞動年齡人口（占上海市全市總人口的76%）。

項目總體實施時間為2013年9月至2015年2月，項目建設工作主要包括課題研究和系統建設兩方面內容，劃分為前期準備與調研、平臺建設、實施三個階段。課題研究的內容主要為考察現階段發放的紙質完稅憑證存在的問題及其成因，系統建設的內容主要為根據課題研究結果，制定數字完稅憑證系統建設的應用方案。此次前評價主要從該項目的績效目標、項目管理、項目社會接受度等方面考察其目標的明確性、內容的完整性和可行性。

二、績效評價的開展思路

此次前評價內容中，項目績效目標的明確性、內容的完整性主要通過考察績效目標申報表，設立相應指標并進行評分的形式開展；可行性主要通過社會調研獲取數據，再經過處理分析之后得出結論。由于前評價旨在考察現階段發放的紙質完稅憑證存在的問題及其成因并探索數字完稅憑證在上海市推廣的可行性，同時考慮到本項目的受益主體是各納稅人，實施主體是稅務機關，因此，詢問納稅人及稅務機關工作人員的意見、獲取相關信息成為評價過程中不可或缺的一個環節。為了實現上述目標，評價組針對項目受益人群體和實施群體開展了社會調研。

社會調研通常采用問卷法或者訪談法來獲取數據。問卷法通過讓被調查者回答設計好的一系列的問題來獲取需要的信息。訪談法則是根據被詢問者的答復搜集客觀的事實材料，以說明樣本所要代表的總體的一種信息獲取方式。其主要問題一般均為開放式問題，故在研究比較復雜的問題，尤其是需要向不同類型的人了解不同類型的材料時比問卷法更為簡單直接。

此次被評價項目由于涉及的納稅人人數眾多，對數字完稅證明的觀點也多種多樣，本次調研針對納稅人采用問卷調查的方式。問卷主要包括基本信息和基本問題兩大類。其中基本信息部分主要是為了了解被調查者的身份特征，服務于問卷的典型性和代表性分析；基本問題部分主要是為了了解受調查者對數字完稅證明的一些看法，從而收集相關意見建議進行匯總，進而判斷該項目實施的可行性等。而第三方機構工作人員人數相對較少，為更好地獲取所需信息，針對第三方機構工作人員和代扣代繳義務人采用訪談的方式進行。

三、績效評價的實施過程

整個前評價工作分為三個部分：工作方案及指標體系的設立，社會調研獲取評價數據，以及數據整理分析與評價結論。在指標體系的設立上，考慮到這是一個事前評價，同時項目影響的群體又較為龐大，除了普遍設立的項目管理類指標，評價組還設立了績效目標和社會接受度類的指標。評價的實施主要工作是社會調研，調研時間為2013年11月14日至2013年11月26日期間，分為問卷調查和訪談兩部分。以下對這兩方面內容作具體解讀。

（一）問卷調查的實施過程

問卷調查主要包括問卷設計、抽樣區域與行業的確定和抽樣人群的確定三方面內容。

1、問卷設計。問卷設計的問題如表1。問卷的設計主要包括“受訪者的基本信息”、“基本問題”以及 “主觀意見建議”三類問題。

受訪者的基本信息中，設計如上問題是為了針對不同類型的人群進行分析，如不同年齡段、不同類型工作的人群是否對完稅證明的發放形式有選擇偏好等。而設置“上網頻率”這一問題則是把納稅人對網絡的使用情況作為數字完稅證明發放可行性的一個參考。

基本問題主要考察數字完稅證明實施的可行性。如前三個問題主要考察納稅人對完稅證明的了解情況；第四至第七題主要考察納稅人對數字完稅證明的態度、意見；而最后三題主要是為了根據納稅人反饋的意見合理地確定數字完稅證明的發放途徑。

主觀意見建議主要是反映納稅人的一些特殊的意見和建議等，以便有針對性地作出評價，提出問題的解決方法。有了這些數據之后，評價組便能結合基本信息部分，從多維度立體全面地獲取不同類人群對于數字完稅憑證的意見態度，從而能夠為接下來的分析打下基礎。

2、抽樣區域與行業的選擇。本次調研采用分層抽樣，選取區縣、行業兩個維度，對人群進行抽樣；同時吸收上海市稅務局《數字憑證在個人所得稅完稅證明上應用的可行性研究》課題（以下簡稱“課題研究”）的相關調研內容和方式。其課題研究在楊浦、閘北等7個區縣，分別選取制造業、批發和零售業等14個行業開展了相關社會調研工作。為了充分利用該課題的成果，提高工作效率，此次調查評價組決定選取該課題研究報告中未選取的區縣以及未選取的行業進行問卷調查，并針對重點區域、重點行業進行再次調研，即抽取黃浦、長寧、虹口和寶山4個區縣，涵蓋水利、環境和公共設施管理業，公共衛生、社會保障和社會福利業等共計10個行業，以達到經過前后兩次調研（上海稅務局在做課題研究時自行開展的調研工作）后保證覆蓋上海市所有的19個行業、17個區縣的目標。另外，根據各區縣個稅納稅人口數的相關數據，長寧區和黃浦區分列個稅納稅人口數的第二、三名（徐匯區為第一名，但之前已做過社會調研），在這兩個區進行調查，可以覆蓋到較多的個稅納稅人群。雖然金融業、租賃和商務服務業、批發和零售業、住宿和餐飲業4個行業已進行過調查，但是考慮到這四個行業是個稅納稅人非常集中的行業，所以有再次進行調查的必要。此外，虹口、長寧、寶山進行調查的行業都是在可行性課題研究中未涉及的行業，目的是在問卷數一定的情況下，覆蓋最多的行業類型，增加調研的客觀性和準確性。故根據稅務局提供的各區縣企業納稅人花名冊，按照區縣人口的比例，最終決定在黃浦區抽取問卷1200份，長寧區抽取問卷900份，虹口區抽取問卷600份，寶山區抽取問卷600份。這樣既能保證社會調研實施的可行性，又能保證調研結果的科學性。

3、抽樣人群的確定。抽樣人群選擇為街頭隨機調查的民眾和重點企業中的員工兩類人群。其中考慮到人群的代表性，選擇街頭隨機對民眾進行調查；考慮到工薪階層是個稅繳納、“完稅證明”獲取的重點人群，具有中青年人勞動人群比重大、學歷高、收入高、上網時間多、接受新事物快的特點，本次社會調研以工薪階層為重點目標人群，以企業為單位，進行個人所得稅納稅人問卷調查。在企業受調查者的選擇上，由于我國個人所得稅采取單位代扣代繳的繳納方式，所以評價組在選取企業時，根據各行業內2012年企業代扣代繳個稅人數進行排序，選取各個行業前10名中部分企業進行問卷調查。在調研完畢之后，由評價組成員組織問卷的發放與回收。

（二）訪談的實施過程

訪談的實施主要包括訪談提綱的設計和訪談企業與目標人群的選擇兩方面內容。

1、訪談提綱的設計。訪談問題主要設置為詢問訪談對象對數字完稅憑證實施的擔憂、意見或建議，以及預估的可能出現的問題。通過這些方面的詢問來了解目前完稅憑證的使用情況、數字完稅證明的實施必要性并對操作層面的困難進行預估。表2是分別針對第三方機構和代扣代繳義務人的訪談提綱。

表2 訪談提綱

2、訪談企業與人群的選擇。由于個稅完稅憑證是第三方機構辦理相關業務的重要業務憑證，如辦理貸款、保險理賠、戶籍遷移等，所以此次調研還將選取主要的商業銀行、保險公司、市人力資源社會保障局等相關業務辦理機構，對其業務員和相關業務主管人員進行訪談，以從微觀業務操作及宏觀政策展望兩個層面獲取這些機構對于數字完稅憑證項目實施的意見。具體涉及對象包括：浦發銀行上海分行房貸部負責人、德勤華永會計師事務所有限公司財務部代扣代繳義務人、中國光大銀行股份有限公司上海分行財務部代扣代繳義務人、上海景瑞物業管理有限公司財務部代扣代繳義務人、上海市北寶山自來水有限公司財務負責人。

四、績效評價的結論

整個調研期間，評價組走訪了各個行業共35余家企業，對其企業員工進行了問卷調查，共發放3300份問卷，回收2924卷；街頭隨機問卷調查過程中，共發放638問卷，回收638問卷。此次社會調研累計發放問卷超過3938份，回收問卷3562份，其中有效問卷3320份。訪談完成5次，其中1次面對面訪談，4次電話訪談。根據問卷調研與訪談獲取的信息，評價組經過整理分析得出社會調研的結論，并以此為依據進一步歸納出此次前評價的部分結論。

由于21—50歲為我國雇傭勞動力普遍分布的年齡段，同時由于本次調查對象大部分為企業在職員工，故樣本中共有90.36%的受訪者集中在該年齡段，具體分布如下：35.72%為 21—30歲，35.09%為 31—40歲，19.58%為41—50歲。89.7%受訪者繳納個人所得稅，93.37%在上海工作超過一年，這說明大部分受訪者已具備了獲得個稅完稅證明的資格和條件，因此本次問卷結果具有代表性。表3是各基本問題的統計結果。

表3 問卷數據統計

綜合問卷調研，對比上海市稅務局課題研究的結果進行分析，可以得出如下三方面的結論：

第一，數字完稅證明的推行具有可行性，主要表現在其直接利益相關群體——納稅人群的社會支持度較高。有75.13%（38.79%需要電子及紙質兩種憑證，有36.34%僅需要電子憑證）的民眾希望以數字完稅憑證的形式獲取。

第二，以稅務網站為主（45.94%），私人郵箱為輔（43.61%）向公眾遞送數字完稅證明，這兩種途徑占到了總體比例的89.55%。

第三，項目單位在實施過程中需要注意一些納稅人集中反映的問題：有58.02%的民眾表示未聽說過數字完稅證明，稅務部門需要加大個稅數字完稅證明的宣傳力度；在數字完稅證明的投放中需要嚴格控制，避免發生數據泄露（50%的民眾對此表示擔心）；適當增加數字完稅證明中包含的信息以及對其防偽性、可查性和可驗性的管控等。

根據上述調研結果，可以總結出此次前評價的重要結論如下：

第一，數字完稅證明有紙質版不具有的優勢，如更加方便快捷，可以實時利用、反復利用，投遞準確率更高等。由此可以得出，個人所得稅數字完稅證明平臺建設項目具有重要的實踐意義，尤其是對政府部門電子政務工作的推廣、“服務型政府”的構建以及公民納稅義務與公民權利意識的培養有著重要影響。

第二，考慮到該項目的直接受益者為上海市納稅人群，獲得較高的社會接受度和滿意度是其重要目標之一。因此，市民預期和建設方案的匹配度驗證很重要。通過與社會調研結果的對比知道：該項目方案與社會調研結果具有較高的符合度，項目建設方案可以滿足民眾對于數字完稅證明的期待，方案具有可行性。

第三，從調研中又可了解到市民和相關業務機構對數字完稅證明的認識、意見等，從而可以與稅務部門實施該項目的目標進行對比，確定該項目的目標是否明確可行，并且可以為項目實施方案的確立以及后續工作的開展提供重要依據。本次社會調研的結論驗證了數字完稅證明項目實施的可行性，同時也給出了項目的實施方向 （如遞送途徑等）。

五、對于績效評價中社會調研的進一步探討

（一）問卷調查中兩種調研方式的對比

此次問卷調查采取了兩種調研渠道，分別為企業走訪和街頭隨機調查。由于目標群體集中，企業走訪發放可以有效保證社會調研人群的數量；街頭隨機調查可以規避企業走訪中可能發生的影響進而確保受訪者作答的可靠性。兩個調研渠道相輔相成，有效保證了此次社會調研的代表性。當然好的調研除了實施方式外，抽樣方式是否科學才是關鍵。評價組在后期的數據分析中，將兩個樣本獲得的數據分別進行了對比分析，結果顯示：對于數字完稅證明的“個人判斷”部分，兩種不同調研渠道獲取的結果基本一致，僅在部分選項選取的百分比方面有輕微差異，具體如下：在企業走訪獲得的數據中，有83.96%的受調查者接收到過數字完稅證明；希望獲取數字完稅證明的占到73.42%；選擇稅務網站和私人郵箱遞送的占89.06%。在街頭隨機走訪的數據中，上述問題結果在受調查者中的占比分別為76.10%、75.80%和90.13%。這也說明此次問卷調查和訪談的抽樣方法、抽樣對象的設計是合理的，兩者能夠做到相互匹配，相互支撐。

（二）調查結果與前評價的關系

本項目涉及的利益人群廣，與個稅納稅人乃至整體市民的聯系非常緊密，最大程度地滿足市民的需求是項目實施中不可避免的要求。而社會調研正是一種能夠全面客觀地反映市民需求的手段，因此，對于此類項目，社會調研的意義就顯得極為重要。通過社會調研，評價組可以了解市民以及該項目涉及的相關工作人員對此項目的態度和意見，據此考察項目方案中是否有相關建設條款或措施來滿足市民的期待，最后通過定性和定量分析的方式，為系統建設方案與市民期望的匹配程度評分，得出該方案是否具有完整性、可行性和科學性的結論。綜上所述，社會調研是績效評價過程中的一個重要環節，是獲取數據必不可少的步驟；而績效評價是社會調研的目標。只有把兩者結合起來，績效評價的結果才真實可信，有說服力。

（三）社會調研在不同階段績效評價中的作用

通常來講，績效評價分為事前評價、跟蹤評價和事后評價。而不同的評價類型中由于側重點不同，社會調研所起的作用也不盡相同。本案例是一個事前評價，其關注點通常是項目目標的可行性、合理性等。相應的社會調研也主要側重考察項目實施的必要性、可行性和合理性，問卷通常側重于需求而非滿意度。而跟蹤評價側重考察項目按時完成的可能性，以及實施過程中產生的社會影響；事后評價側重于考察項目完成的效果。在這兩種情況下，調查問卷通常都需要包含滿意度問題，以此作為項目實施效果的一個反饋。■

（本欄目責任編輯：王光俊）