現行政府監督機制存在的問題與對策

●徐向峰

現行政府監督機制存在的問題與對策

●徐向峰

政府是國家公權力的重要象征，是國家權威的具體表現形式。因此，政府對公權力行使的好壞，關系著每個公民的切身利益，關系到整個國家的方方面面。政府要行使好手中的公權力，就需要有強大的組織體系來執行，需要有眾多政府公務人員來具體施行。由于政府是一個龐大的組織，每個部門及人員都有特定的工作范圍，因此要保證政府工作落到實處，杜絕工作中的徇私舞弊、貪贓枉法現象，就要做好對政府的監督和控制。只有實現對政府的良性監督，讓政府的權利在陽光下運行，促使政府依法履行政治、文化、社會管理和公共服務職能，才能真正促進政府履行為人民服務的承諾，使整個國家、社會正常有序地運轉。

一、我國政府監督機制的現狀

我國對政府監督的歷史悠久，自秦代中央集權制建立以來，中央就開始設立御史一職，掌管群臣奏章、監督百官。對地方上任職的官員，就派遣御史常駐地方，負責監督地方的一舉一動。以后各朝代，大體沿用這一制度。在我國漫長的歷史進程中，對政府的監督主要以內部監督為主，即主要由政府內設的部門和人員進行相應的監督，監督的主體范圍狹小、效果有限。同時，由于中央集權的影響，在監督中存在著很多主觀臆斷的人為因素，廣大老百姓并未參與進來，發揮的作用較小。我國現行政府監督機制產生于新中國成立之后，通過各項制度和機制，力求保障政府權力的合理、合法、有效運行。改革開放以來，我國政府的監督體制得到了進一步發展和完善，現行監督機制從監督方式上大體可以劃分為：黨內監督、體制內監督、社會監督、新型監督方式等四種形式。

（一）黨內監督

我國是中國共產黨領導的社會主義國家，中國共產黨是國家和社會主義事業的領導核心。作為執政黨，中國共產黨黨員數量眾多且在各級機關分布廣泛。因此，我黨專門成立了中國共產黨紀律檢查委員會，負責對黨員實施監督，這樣就形成了從中央到地方的垂直組織體系。而在政府中，我黨建立了黨組，各部門也相應地設置了黨組、黨委，建立了相應的紀檢組織，設置了政府中專門的紀委書記或紀檢組長，負責相應的紀檢工作。

在我國，黨員在黨政機關分布較為廣泛，黨政領導干部交叉任職的情況也較為普遍。政府中公務人員中共黨員也占了很大的比例，黨的紀檢機關在對黨的干部及黨員進行監督的同時，也在較大程度上實現了對政府行政人員的監督，其監督效果比普通的行政違法監督更有力度和效率。所以說，黨的紀檢機關客觀上實現了對政府的監督，這是中國特色社會主義政治的產物，具有鮮明的政治特色，更具有科學性、合理性和正當性。

（二）體制內監督

自新中國成立以來，我國不斷進行政治體制改革與創新，建立起一體化的政府監督體系，以保障政府活動的正常合法開展。這些體制，有來自立法層面、司法層面的，也有來自政府內部層面的。

我國憲法規定，我國的權力機關是人民代表大會，人民政府是國家權力機關的執行機關。因此，各級人民政府應對各級人民代表大會負責，受它監督，權力機關對政府執法情況、法規文件的制定、人事任免等幾個方面進行監督。同時，還有來自司法機關層面，如人民法院、人民檢察院的司法監督。司法監督具有相對的獨立性和強制性，人民法院通過審理刑事、民事、經濟案件和“司法建議”對政府及其工作人員進行監督。法院專設了行政法庭，用于處理行政活動中出現的訴訟問題，可以有效地對政府所作出的行政行為進行重新審定，對不合理、不合法的行為進行撤銷、糾正，保障公民的合法權益。人民檢察院獨立行使檢察權，并且設立了專門的反貪污賄賂局和反瀆職侵權局，對政府部門及其工作人員的貪污腐敗或者瀆職侵權行為進行查處，保障政府公權力依法行使。

政府內部也有自身的監督體系，除了上級政府和工作人員對下級政府及工作人員的監督外，還設立了專門的監察部門和審計部門，對政府官員或一般工作人員的行政行為和經濟問題進行監督審計，保障政府的廉潔性。

除此之外，作為我國統一戰線重要組織的人民政協也可以通過提建議案、列席會議、組織考察等多種方式，對政府進行監督，以保障我國各階層代表、人民團體對政府工作的知情權。

（三）社會監督

我國的社會監督主要來自兩個層面，一是來自社會公眾的監督。國家大力保障人民群眾的各項權利，其中知情權等被提到重要位置。人民群眾的主人翁意識不斷增強，參政議政意識不斷提高。加之我國政府大力打造陽光型政府，實踐政務公開，大力建設服務型政府，切實履行為人民服務的諾言，人民群眾對政府的大政方針政策以及具體公務活動都密切關注，在客觀上實現了對政府活動的監督。另外，對少數政府不作為、不當作為或者不合法行為，人民群眾可以通過多種途徑向相關部門進行申訴，以求解決之道，這也是對政府工作的反向監督。二是來自新聞媒體的監督，新聞媒體有著將真實事件客觀如實報道給公眾的權利和義務。近些年來，隨著新聞界思想上的不斷解放，新聞傳媒對政府的一些不合理行為和公務人員不作為、亂作為等現象的曝光率增加，讓政府不得不面對社會各界的質疑，作出相應的處置，以糾正或者彌補所造成的錯誤，也形成了對政府的有效監督。社會監督在我國已然成為一種有聲勢、有力量的監督方式。

（四）新型監督方式

隨著經濟和科學技術的發展，一些新興事物逐步走進人們的生活，也為我們建立起一系列參政議政的新渠道。例如，二十一世紀以來，網絡開始走進千家萬戶，影響人們的生活，一種新型的政府監督方式也悄然興起，即“網絡監督”，開始在對政府的監督中扮演重要角色。部分官員的貪污腐敗和個人道德敗壞行為，被廣大網友以發帖、發布視頻、微博、微信等方式公之于眾，并迅速傳播。強大的網絡壓力使得政府必須客觀公正地對事件進行處理，以坦誠、客觀的態度發布信息，說明情況，接受公眾質詢。同時，很多地方政府為了滿足公眾要求，相繼建立了政府網站、博客、微博等，將相關的政府信息在網上公布，接受廣大網友的監督。一些官員也開通了微博，問計于民，虛心接受批評與建議。作為科技發展的必然產物，網絡成為了一種新興的監督途徑。

二、我國現行政府監督機制存在的不足

（一）黨內監督的不足

我國建立了黨內監督機制和各級紀檢機關，實現了對黨員干部的監督，客觀上起到了對政府監督的作用。但從實際情況來看，這一監督形式依然存在著不足，黨和政府雖然是分立而存在，但兩者的關系卻十分密切。例如，黨的紀律檢查委員會雖然可以實現對政府的監督，但政府首長卻大多作為該級黨組織的二號首長身份存在，在一個地區黨的最高決策機構——常委會中，政府正副職首長往往占據三個以上的席位。地方黨的各級委員會，政府職能部門的負責人也以黨委委員的身份存在其中。在現行體制下，各級紀委書記通常由同級黨委提名和任命，必須向同級黨委負責，而大多數腐敗問題就是出在黨的干部身上，這樣，黨內監督方式對政府人員的權力監督就會出現很大的漏洞。

（二）體制內監督的不足

我國對政府監督雖然建立了相對完整的體系，但體系內部仍有許多因素制約該體系發揮作用。首先，就立法機關來看，全國人大的監督多集中在每年的兩會召開期間，其他時間大多數人大代表都會回到自己原有的崗位，從事自己的專職工作。人大代表難以專職化，也就無法做到專職化的監督，客觀上使得人大代表的諸多權力，如監督權、質詢權等并不能真正發揮其應有的作用。作為人代會的常設機關，人民代表大會常務委員會由于人手有限，工作繁雜，很難完全行使其相應的職權。并且，人大常委會的組成人員很多本身就是政府機關的官員，也無法完全獨立的行使監督權。同時，現行憲法和有關法律雖然賦予了人大重要的監督地位和權力，但只對監督內容和形式作了原則性規定，而沒有明確規定監督程序，從而難以形成真正有效的監督力量。其次，司法機關的監督也在某種程度上受到來自政府的制約。例如，各級地方司法機關經費、人事等或多或少都要受到當地地方政府的制約，使得本應獨立履行司法職能的兩院很難公正、獨立地行使審判權和檢察權，也就難以獨立實現對政府的司法監督。另外，作為政府內設的監督機構，如專職監督機關、審計部門等，部門負責人首先必須對政府行政領導負責，政府內部部門之間總是存在著這樣或那樣的利益關系，也使得政府內設監督機構無法真正形成監督力量，或者說只能“拍蒼蠅而不能打老虎”。最后，作為我國統一戰線的重要組織，人民政協雖有監督政府的權利，但大多只能停留在建議與提案上，而不能形成行之有效的約束性權力，導致政協組織和政協委員們的建議很容易被擱置，不能產生較好的實際性效果。

（三)社會監督的不足

以社會公眾為主體的社會監督往往體現為一種事后監督，也就是政府的某一項舉措出了問題或者官員的貪污腐敗行為曝光后，公眾才得以知曉。而這種監督多為一種批評性的監督，雖客觀上有助于政府不合理、不合法行為的糾正，但卻無法從源頭上進行監督，從而避免類似情況的發生。另一方面，作為社會百葉窗的新聞傳媒，受政府相關部門如新聞出版廣電局管轄，并不能真正做到客觀獨立的報道。另外，由于現在一些新聞傳媒過度地傳播負面信息，煽動“仇官”等情緒，讓公眾難以進行清晰地評判和監督，這也不利于對政府監督的有效運行。

（四)新型監督形式的不足

作為一種新型的監督方式，網絡監督在對政府的監督上發揮著獨有的作用，但也是問題最多的一種監督形式。首先，網絡作為信息發布的主要平臺，其自身的運作受到公安網監部門的管控。網絡上發布的消息，很容易被權力較大的官員通過網監部門強制刪除。這樣一來，網絡就無法及時為網民提供真實的政府消息，或者只能提供過濾了的所謂“官方”信息，阻斷了網民對政府的有效監督。再者，網絡信息紛繁復雜，存在著大量的網絡水軍，網絡成為了一個大雜燴的平臺。各種謠言、虛假消息摻雜其中，導致網民難以辨清真偽，做出正確的判斷，有時甚至會成為網絡謠言的跟風者和散布者。這樣一來，不僅不會對政府形成有效的監督，還會影響整個網絡乃至社會秩序的安定。

三、政府監督機制改善的措施與建議

（一）完善黨內監督

一直以來，黨內監督都是我國進行反腐倡廉的鐵拳。在今后，更應該加強黨內監督，促使黨員干部以身作則、率先垂范，真正樹立“黨管干部”的新風貌。具體來說，首先，應授予紀委更大的專斷權和自主權，對于貪污腐敗分子，無論其職務多高，做過的貢獻多大，都要堅決進行處理。其次，實現聯合監察機制，由紀委牽頭，聯合司法、政府監察、審計等部門一起開展行動，互通信息，提高監督效率。再次，廣泛發動群眾，將紀委、監察、司法機關等各部門的監督舉報電話公開發布給人民群眾，開辟對政府監督的綠色通道。最后，紀委也應該加強內部機構建設，強化隊伍素質，真正打造對干部監督嚴查的鐵拳。

（二）強化法律制度性約束

權力一旦失去控制，就會像脫韁的野馬，可能造成非常嚴重的后果。對于擁有強大公權力的政府，權力有多大，就應該給予多大力度的監督。首先應該從法律上保障對政府的監督有法可依，依法監督。例如，進一步完善監督法律法規，如《人民監督法》、《新聞監督法》等，使監督更具規范性和可操作性，為重大的監督活動提供法律依據，制定清晰明確的標準和可操作細則。再者，在強化硬性約束之后，還應建立軟性約束，即規范政府公務人員的個人道德行為，讓公務人員的行為舉止真正符合人民公仆的形象，本著為人民服務的意識，切實履行好自己的職責。最后，建立相應制度，保證政府信息、官員財產如實公開，促進政府決策公開化、透明化、科學化。只有這樣，才能真正做到政府權力在陽光下運行，便于社會各界對政府的全方位監督。

（三）改進體制性監督

作為政府監督機制的重要組成部分，體制性監督必不可少。首先，國家權力機關的監督，應盡量做到人大代表切實履行對選民的承諾，時刻關注政府，實現對政府權力運行的監督。對于部分人大代表，可以實行專職化，由財政撥付專門資金，作為工資和活動經費，使人大的監督落到實處。其次，作為司法機關的人民法院和檢察院，要獨立行使職權，做好監督工作。各級司法機關的經費應直接由中央財政撥付，主要領導的人事任免權收歸中央，建立垂直管理，不再由地方控制，這樣可以保障兩院人員不受地方左右，能夠更為獨立地開展司法監督工作。再次，強化政府的內部監督機制，強化監察、審計部門的職責。建立定期的審查機制、報告機制、公開機制，讓政府的內部監督在人民的眼皮下運轉，真正實現政府的自我監督、自我檢查。同時，這些內設的監督機構也應該具備相應的獨立性，變雙重領導體系為垂直領導體系，盡可能避免受到監督客體的壓制和打擊報復。最后，繼續保證人民政協和各民主黨派的監督，對其所提出的意見和建議，政府和各部門負責人必須及時進行回應，提出解決措施，并將相應的工作開展情況及結果按時回復。

（四）強化社會監督

人民群眾是歷史的創造者，是社會進步的巨大推動力量，也是促進政府監督工作的重要力量。要實現對政府的有效監督，必須依靠人民群眾的力量。首先，應加強宣傳教育，提升人民群眾參政議政的意識，讓人民群眾主動關心政府及其工作人員工作的開展情況。其次，政府應保障公民的知情權與監督權。各級信訪組織應成為人民群眾的傳音器，將人民群眾所反映的問題第一時間反饋到相關部門，并協同相關部門做好做實。再次，對政府工作有異議的，應通過相關合法渠道表達出來。在各種重大的、關乎人民利益的政府活動開展前應召開相關的聽證會，廣泛征求群眾意見。最后，人民群眾應該主動督促自己選舉出來的人大代表切實履行職能，利用人大代表手中的合法權利實現對政府的監督。同時，政府應放寬職能權限，減少對新聞媒體的過多干預，讓新聞媒體能夠獨立行使新聞報道權。新聞媒體，應加強行業內的風氣整治，建立新聞媒體廉潔、單純的堡壘，打造人民群眾信得過的媒體機構，合理化引導社會輿論，形成社會道德的巨大壓力，促使政府部門加強自審與自查，促進自身活動的有序開展。

（五）規范新型監督方式

網絡監督作為一種新型的監督方式，猶如一把雙刃劍。若運用得當，會使政府工作更加透明，更有效力地推進政府監督；若管理不善，則會扭曲其原有的功效，甚至制造、激化民眾與政府的矛盾。因此，應該積極引導規范，放大網絡監督的積極效應，抑制其消極效應。一方面，應推動網絡監督的法制化進程，強化對網絡監督的硬性約束，如明確進行網絡監督應當遵守的基本規范和違反網絡規范應承擔的后果甚至法律責任。另一方面，應建立起完善的網絡道德監督機制。網絡監管部門和網絡運營商應本著獨立、客觀的原則，對網絡上的虛假信息進行查證、刪除，并追究責任，正確引導網民合理地運用網絡資源，發揮網絡監督的正能量。■

（作者單位：宜賓學院政府管理學院）

（本欄目責任編輯：范紅玉）