淺談我國公共政策執行審計中的問題及建議

陳宏

一、當前我國公共政策執行審計中亟待解決的重要問題

（一）審計評估體系不夠健全

一是缺少科學的評價標準和評價方法。由于審計人員知識儲備不足和自身素質、能力的局限，往往審計思維方式比較單一。因此，在進行政策評估時不可避免地傾向于用價值判斷代替事實分析，用定性分析取代定量結論，存在審計質量隱患和風險。二是缺乏公眾的政策評估參與機制。公共政策效果如何，最終體現在公共政策對公眾相關利益要求的滿足上面。應該說，公眾對公共政策的效果最有發言權。然而，實際在政策制定、執行、評估過程中，往往是公眾“失語”。決策者、執行者沒有為公眾提供表達意愿和利益需求的渠道，或者渠道不暢，使得公眾往往沒有發言權。公共決策者不愿意或者沒有聽到公眾的聲音，使得政策在制定和執行當中面臨失敗的風險很大。

（二）審計質量控制難度增加

一是政策、措施之間的一致性難以把握。如地方和部門的配套政策措施是否與中央的政策精神相一致，是否屬于上有政策下有對策；地方、部門的配套政策措施是否一致和協調；地方、部門的配套政策措施是否與實際情況相符合、具有可操作性，是否與當地的經濟發展水平和人民群眾的需求相符合。二是政策與項目、資金之間的一致性難以判斷。如項目、資金與政策是否目標相一致；項目和資金的規模、數量、進度是否與政策要求相一致；項目和資金的效果是否與政策的預期效果相一致。三是在涉及政策有效發揮作用的體制機制保障問題上存在困惑。主要是深入研究影響政策執行效果的體制機制保障問題，難以分析政策發揮效果所需的必要條件和現行體制機制的沖突所在，難以從體制機制上準確提出解決矛盾和沖突的審計建議。

（三）審計技術方法仍顯滯后

近年來，審計系統的信息化建設取得長足進步，但發展是不平衡的。主要表現在：一是一些專業審計和相當數量地方審計機關的信息化建設仍嚴重滯后于審計環境的發展變化，傳統的人工檢查手段仍占主流，依托信息化系統收集、查證、分析復核、篩選等審計方法運用得還不夠廣泛；二是信息化審計以專業審計為主，組織方式較為單一，未能建立起集預警、監控、糾偏、制裁和反饋于一體的綜合評估和聯動機制，影響審計監督效能的發揮。

（四）審計的預警、防御功能還難以發揮

審計機關的一大優勢就在于能夠直接深入到社會經濟實體，直接感知相關政策對社會經濟和微觀實體的影響，并通過這種感知，發現政策實施中苗頭性、傾向性問題，及時發出預警，促進采取預防控制措施，消除風險，清除隱患，從而保證國家政策得到有效執行和經濟社會穩定運行。這一優勢的發揮，要建立在對國家政策執行全過程的跟蹤監測上，但目前一些審計機關還是以事后監督為主，“就是問題已經發生，后果已經造成，只能吸取教訓，下不為例”，使得審計無法對問題的發生及可能帶來的影響做出及時判斷和反映，進而遏制問題進一步演變，因此難以發揮審計應有的防御功能。

二、發展我國公共政策執行審計的建議

（一）深化公共政策執行審計，推動完善國家治理

1.審計項目計劃方面。在保障履行法定審計職責的基礎上，加強對我國國家治理轉型目標模式的研究，統籌規劃審計項目計劃，針對當前經濟社會各項改革和發展所面對的突出問題充分調研，并重點突出對國家治理轉型的重點領域的審計規劃，進而強化公共政策評估對于國家治理的推動意義。具體而言，未來我國公共政策執行審計應繼續加強對政府重大投資項目、災后重建等重特大公共事件以及宏觀經濟政策貫徹落實情況的跟蹤審計，并將全過程跟蹤的整體思維貫穿于人口資源環境、“三農”建設、發展民生和社會事業、經濟結構調整等多個領域。

2.審計成果的整合方面。適當轉變目前主要針對單個項目挖掘成果的模式，加大跨領域、跨時期、跨項目的成果整合力度，凸顯挖掘深度，提高公共政策評估成果的系統性、綜合性、宏觀性。比如，對同一時期、同一領域的評估成果加以整合，并對外圍相關政策加以評價，進而形成系統性的成果報告。另外，還應擴大審計成果公開程度，扎實推行審計結果公示制度，將審計監督和社會監督有機結合，保障公眾對審計成果的關注和運用需求。

（二）完善公共政策執行審計流程，提升審計效率

1.審前基礎評估階段。在調查了解階段，審計人員通過收集文件與理論前沿資料、座談、專家研討等途徑，對審計領域相關政策進行系統梳理，從總體上分析政策的歷史沿革、調控重點和演進趨勢等。對于其中的一些關鍵性的公共政策，還應當組織專題研討。通過這些做法，能夠實現正本清源的目的，促使審計組初步明晰審計領域的轉型目標和演進脈絡，構建起框架性的政策體系，理清審計目標、思路與重點，避免審計方向的盲目性。

2.審中分項評估階段。在審計實施過程中，審計組將對審計目標加以逐層分解，一直分解至審計事項的具體層面。針對審計發現的具體問題，審計組按照一定的評估方法從政策層面進行分析和評價，并提出建設性意見，構成專題審計信息，從而為完善政策發揮作用。

3.審后綜合評估階段。審計應當著眼于相關領域中最具前瞻性、最根本、最緊迫的問題解決。當審計現場完結后，審計組應當緊扣審計目標和該領域改革的宏觀目標，針對發現的相對零散的具體問題，從政策層面進行系統分析，探求具體問題的深層次原因及其內在聯系，理清審計領域亟待解決的根本性矛盾，進而提出政策調整的總體方向，從宏觀上發揮促進國家在該領域實現有效治理的建設性作用。

（三）拓展審計技術方法，實現審計結果轉化

1.政策周期維度分析。從國家審計的角度看，公共政策運行周期包括的階段有：試行、實施、終結等。由于調控對象和有關因素的發展變化，在不同的階段，每一項政策會面臨不同的難題，因此需要加以具體分析。在審計進程中，審計人員應當分析有關政策在周期推進中的所處階段，進而結合內外部因素展開調查，評估其面臨的突出矛盾，并提出建議。

2.政策投入維度分析。政策投入是指政策實施的資源保障。從國家審計的角度看，這些資源主要包括組織人員資源、經費資源、配套措施資源等。若這些資源投入不足，則可能導致政策實施缺乏有力支撐，難以實現目標。審計過程應當圍繞著政策目標，系統地對政策的投入情況展開分析，主要包括對是否存在因資源投入不足、配套措施不完善導致政策缺乏可操作性等問題的評估。

3.政策機制維度分析。政策機制分析主要涉及到的是政策運行機制設計的科學性問題。若政策運行機制的設計科學合理，則能夠產生利益相關者自覺履行和配合政策的內在動力；若政策運行機制的設計欠合理，則需要耗費大量的管理和監督成本。在審計進程中，審計人員應對政策運行的機制展開深入分析，重點關注是否存在因機制不科學而導致的管理和監督成本高企、達不到預期執行效果的問題。

（作者單位：陜西省審計廳）