關于我國稀土出口管理措施案敗訴的思考

■ 張 帆 劉慧芳 中國地質大學（北京）

我國1998年開始實行稀土產品出口配額制度，并逐步降低稀土出口退稅。2006年起，我國對稀土的貿易政策由促進出口為主轉變為嚴格的出口管理，措施包括對稀土出口產品分類征收關稅、禁止部分稀土產品出口、逐步緊縮出口配額等。出口管理措施對控制稀土的出口起到了一定作用,推動了稀土行業的健康發展，同時不可避免地觸及了以美日歐為代表的進口方的資源需求利益。

2012年3月13日，美國、日本、歐盟向WTO爭端解決機構提交了有關中國稀土的出口管理措施的“磋商請求”。同年7月，WTO爭端解決機構成立專家組，針對中國稀土出口限制展開調查。2014年3月26日，WTO公布專家組報告，裁定中方涉案產品的出口管理措施違規。4月，美方和中方先后就專家組報告的部分內容向WTO爭端解決機構提起上訴。8月7日WTO上訴機構維持了初裁結果，裁定中國對稀土相關產品的出口管理措施不符合中國加入世貿組織的承諾，違反了WTO規則，但認可中方所采取的綜合性資源與環境保護措施。這意味著我國以出口配額、出口關稅的方式管制稀土出口已不可行。本文試圖分析美日歐起訴中國稀土出口管制的理由及深層次原因，研究WTO裁決的依據及可能存在的問題，總結我國應訴過程中存在的不足之處，并為今后我國稀土的管理提出建議。

一、相關各方闡述的理由及WTO裁決的依據

（一）美日歐起訴中方稀土管制的理由

針對我國稀土出口管理措施，美日歐起訴的理由主要包括以下三個方面：

一是認為中國對稀土實施了不公平的出口管理。其中包括征收出口關稅、制定出口配額，以及在出口程序上進行限制，措施違反了GATT1994的第7條、第8條和第11條以及《中國入世議定書》第一部分7.2條和11.3條中的規定。

二是認為中國對稀土的出口管理違反了《中國入世議定書》第一部分中的5.1、5.2、8.2條中的國民待遇原則。申訴方認為在貿易權問題上，中國沒有將國外企業和國內企業同等地對待。中國對國外實體的稀土進口進行出口管制時，對國內實體卻沒有相應的限制。

三是認為中國違反了WTO的政策透明度原則。申訴方認為中國對稀土實施的出口限制和程序要求違反了《中國入世議定書》中規定的以統一、公正、合理方式實施有關貿易的法律法規。中國的出口限制違反了GATT1994的第10條和《中國入世議定書》第一部分的 2(A)、2(C)。

（二）中方抗辯美日歐的理由

針對美日歐的起訴理由，我國尋求WTO法律框架下的適用條款積極應訴，歸納起來抗辯理由包括以下內容：

其一，關于出口關稅的抗辯。

中方援引GATT1994第20條（b）款進行抗辯，即“對本條所列措施的實施不得在情形相同的國家之間構成武斷的或不合理歧視的手段或構成對國際貿易的變相限制。在遵守此一要求的前提下，本協定的任何規定不得解釋為阻止任何締約方采取或實施以下措施：……（b）為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施……”一方面，中方認為，GATT1994第20條可以作為《中國入世議定書》第11.3條的抗辯理由。另一方面，中方提供了滿足（b）款的證據：正如2012年美國環保局一項研究顯示，環境問題伴隨著稀土產品的生產鏈出現，包括有毒物質及放射性物質對水資源、大氣的污染等。而放射性元素會導致肺癌、胰腺癌和白血病等嚴重威脅人類生命的疾病。因此，為保護人類和動植物的生命健康而出臺的限制稀土開采、生產的政策及稀土出口管理措施是完全合理合法的。

其二，關于出口配額的抗辯。

中方援引GATT1994第20條（g）款進行抗辯，即“對本條所列措施的實施不得在情形相同的國家之間構成武斷的或不合理歧視的手段或構成對國際貿易的變相限制。在遵守此一要求的前提下，本協定的任何規定不得解釋為阻止任何締約方采取或實施以下措施：……(g)與保護可用盡的自然資源有關的措施，如此類措施與限制國內生產或消費一同實施……”中方提出，出口配額政策對美日歐等并不構成武斷的或不合理歧視的手段。理由是中方出口配額的分配是按照足以滿足國外需求的方式進行的，且出口配額并不是導致稀土產品國內外價格不同的真正原因。同時，中方提供了滿足（g）款的證據：稀土屬于不可再生的珍貴資源，是一種不可替代的戰略資源，中國有權利以可持續發展的方式管理并使用資源。中國實施的綜合性保護政策包括開采、生產、加工到出口等各方面，政策制定目的在于控制稀土資源的消耗速度，合理利用稀土資源。因此，中國旨在保護稀土這一可用盡的自然資源而實施的包括出口配額等措施是符合WTO要求的。

其三，關于違背國民待遇原則的抗辯。中方認為，外商投資企業對稀土的出口按照《中華人民共和國貨物出口許可證管理辦法》中的規定進行，即“外商投資企業出口屬于出口許可證管理的貨物,憑商務部批準的文件及經營者的出口合同(正本復印件)簽發出口許可證”，與中國企業享有同樣的待遇。因此有關國民待遇原則的申訴是不成立的。

其四，關于政策透明度原則的抗辯。中方承諾只實施已公布的，且其他WTO成員、個人和企業能夠獲得的有關或影響貨物貿易、服務貿易等的法律法規及其他措施。中國有關稀土的出口管理措施都已在中國境內公布。

（三）WTO裁決中方稀土出口管制案的依據

WTO做出裁決所依據的法律文件有GATT1994,《中國入世議定書》及《中國入世工作組報告》。針對不公平的出口管制方面的申訴，裁決依據具體如下：

第一，《中國入世議定書》第11條第3款明確規定，除可以對列舉的84種產品征收出口稅外，不再對其他產品征收出口稅。而稀土相關產品均不在可征稅范圍內。GATT1994第11條，數量限制的一般取消條款規定，任何締約國除征收稅捐或其他費用以外，不得設立或維持配額、進出口許可證或其他措施以限制或禁止其他締約國領土的產品的輸入，或向其他締約國領土輸出或銷售出口產品。

第二，GATT1994第20條的適用范圍以及議定書本身的內容共同決定了GATT1994第20條的適用范圍，即只能適用于議定書中明確規定或者通過其他協定間接援引可以適用該條款部分以及對GATT1994相關內容重申部分，而《中國入世議定書》第11.3條未將GATT1994第20條以明確的用詞納入其中，因而不能作為中方出口關稅措施的抗辯理由。即使允許中方援引第20條(b)款為出口關稅措施進行抗辯，論證過程中認可中方所采取的綜合性資源與環境保護措施，但由于中方無法證明出口關稅措施是保護人類、動物或植物的生命或健康“所必需”的措施，抗辯理由仍不予支持。中方以保護資源和環境為由，援引GATT1994第20條一般例外條款對出口配額及貿易權相關問題進行抗辯，但是由于中方不能充分證明其采取的限制出口措施與限制國內生產或消費一同實施，認定中方違反了WTO的國民待遇原則，抗辯理由不予支持。

二、美日歐起訴中方稀土出口管理的真正原因

（一）稀土擁有廣泛的應用領域

稀土是不可再生的戰略資源，還具有優異的光、電、磁、超導、催化等物理特性，廣泛應用于電子信息、石油化工、農業等多領域。

在冶金工業領域，稀土作為添加劑，起到精煉、脫硫、中和低熔點有害雜質的作用,可以改善合金的物理化學性能,提高合金的機械性能。在石油化工領域，用稀土制成的分子篩催化劑，用于石油催化裂化過程。在玻璃陶瓷領域，稀土可作為拋光粉廣泛用于光學玻璃、示波管及金屬餐具等的拋光；添加稀土可制得不同用途的光學玻璃和特種玻璃，例如防紫外線玻璃、耐酸及耐熱的玻璃等。在農業領域，稀土可提高植物的葉綠素含量，增強光合作用，促進根系發育，還可提高某些作物增強抗病、抗寒、抗旱的能力。在新材料領域，添加稀土可制成稀土永磁材料、稀土貯氫材料、稀土磁制冷材料等，用途涉及家用電器、汽車、電子儀表、核磁共振成像儀等多方面。

在軍事領域，稀土能廣泛應用在導彈、智能武器、噴氣發動機、導航儀及其他相關現代軍事高新技術上，是陸海空天部隊的武器裝備制造中的關鍵要素。例如，用釤鈷磁體和釹鐵硼磁體作為電子束聚焦的“愛國者”導彈使得制導系統實現精確定位；稀土系超磁致伸縮材料能夠改良精密儀器，增強機械的性能，特別是在將來無人化武器裝備上，提升武器的隱蔽性和打擊精度。

中國是世界上唯一能提供17種稀土金屬的國家，也是世界上最大的稀土生產和出口國，供給世界市場占90%以上，中國對中國的稀土管制，不可避免地會損害稀土進口大國的戰略發展利益。

（二）稀土對美日歐的重要意義

美國是稀土的主要消費國。美國的汽車產業、石油工業、生物制藥、醫療器械、光纖、激光和氧傳感器、超導體等等生產離不開稀土，尤其是在美國居于全球優勢地位的高新技術產業中，稀土更是發揮著越來越重要的作用。然而，美國雖稀土儲量豐富，但是20世紀90年代封存稀土礦產以來，2007年起才開始恢復其國內稀土產品的生產，由于長時間依賴進口的稀土資源，國內稀土產業鏈已不健全，重構可靠的稀土產業鏈是需要時間的，會有相當一部分稀土仍需依靠進口。例如，美國2013年從中國進口稀土冶煉分離產品8120.2噸，占中國冶煉分離出口總量的34.89%。日本是第二大稀土消費國，也是利用稀土實現附加值最高的國家。汽車和電子產品制造業在其經濟中占有重要地位，而稀土廣泛應用于其中。在汽車制造業，稀土的應用包括用于電池的稀土儲氫材料，用于電機的稀土永磁材料，尾氣處理中及氧傳感器中使用的稀土催化劑，為減輕汽車重量使用的稀土合金等；在電子產品中稀土應用包括：用于液晶顯示器、光學鏡頭的鈰拋光粉，生產鏡頭添加用的氧化釔、氧化釓，及用于高存儲密度光盤的釔鋱鐵等稀土磁光存儲材料等。

日本稀土儲量為零，所需稀土全部依賴進口。雖然日本在尋求多元化稀土資源供給，但短時間內仍需從中國進口大量稀土。數據表明，2013年，日本從中國進口稀土冶煉分離產品7781.7噸，占中國冶煉分離出口總量的33.44%；從中國進口稀土永磁4543.4噸，占中國稀土永磁出口總量的18.91%。

在歐盟，其最具高技術產品的生產所需要的稀土原料幾乎全部來自于中國。稀土是歐盟發展低碳減排經濟的關鍵因素，主要需求有混合及電動汽車、風力渦輪機所需要的稀土鏑，用于混合及電動汽車、風能的鐠釹，用于照明的鋱等。

（三）WTO裁決可能存在的問題

WTO作為協調世界貿易的國際組織，其最終裁決成員國是一定要遵守的，但是，WTO的裁決是否無懈可擊還是值得我們深思的。

首先分析案件中條款適用是否合理的問題。通過對WTO專家組報告的研讀可以發現，三位專家判斷條款是否適用，是以文義解釋與上下文解釋為主。這樣的做法是欠妥當的。例如，關于中國是否有權利援引GATT1994第20條作為一般例外的抗辯依據，專家組以《中國入世議定書》第11.3條未將GATT1994第20條以明確的用詞納入《中國入世議定書》為由，認定中國無權就出口關稅問題引用第20條進行抗辯。值得注意的是，在此問題上，一名專家組成員認為我國有權利援引第20條為依據，這說明在條款適用問題上缺乏明確的標準。

其次，專家組判斷條款要件是否滿足的標準有失公允。例如，在是否滿足“限制出口措施與限制國內生產或消費一同實施”這一要件的分析中，中國證明已經對國內稀土開采、生產、加工、出口等方面實施了一系列規范和限制措施，為從源頭上收緊稀土資源做出巨大努力之后，因為尚無相關數據證明限制發揮了作用，而被認為不滿足一同實施的要求。

再次，關于《中國入世議定書》中條款的合理性。中國是WTO后入成員，于2001年11月10日簽署《中國入世議定書》，但是議定書并不完善，缺乏預先的設想與前瞻性。例如，第11條第3款規定“除可以對列舉的84種產品征收出口稅外，不再對其他產品征收出口稅”。由于市場是不斷發展的，所以適用于市場的規則也應該允許與時俱進的改革，當初沒有將稀土相關產品列入可征稅范圍，不代表在新的經濟形勢下就不應該對其征稅，應充分考量征稅這一行為的目的及意義。

最后，關于WTO規則的合理性。WTO并不是一個絕對公平的經濟聯合國，發達國家在規則的制定中起主導作用，像中國這樣的發展中國家缺乏話語權，這樣的背景下制定的規則本身就有局限性，無法實現真正的公平。

三、我國應訴中存在的不足及管理方式的改進

我國雖然積極應訴了，但是仍存在準備不充分、援引不到位的問題，概括來說有以下三方面：

其一，在證明出口限制措施是否與保護資源相關這一問題上，中國舉證不充分。一方面，中國在其制定的稀土出口管理措施所涉及的法律法規中，并沒有明確表述所實施的出口限制措施是以保護資源為目標，這與WTO法律條文明確闡述其制定條文的主旨和目的的做法不相符。例如，我國出臺的《關于2012年關稅實施方案的通知》和《2012年出口許可證管理貨物目錄》，二者都沒有明確提到實施限制措施的目標是為了保護稀土等可用盡的自然資源。另一方面，中國缺乏數據證明政策的執行達到一定效果。

其二，中國在證明出口管理政策的必要性上缺乏證據。專家組不支持中國出口管理政策必要的重要原因是，中國無法證明是否存在其他替代性措施。中國應拿出證據來證明稀土出口關稅和出口配額等措施必須與國內生產等管理政策配合使用，才能達到保護資源的效果。

其三，中國在運用WTO法律條款中存在不足。除了援引GATT1994第20條進行抗辯以外，中國還可援引第21條安全例外條款，即允許締約方為保護其基本國家安全利益,釆取“與武器、彈藥和作戰物資的貿易有關的行動,及與此類貿易所運輸的直接或間接供應軍事機關的其他貨物或物資有關的行動”。

雖然我國稀土出口管理措施案已經有結論，但出于稀土資源的稀缺性和生態環境保護的原因，我們應對稀土以適宜的方法進行管理。

第一，取消違反WTO規則的稀土出口管理措施。例如，GATT1994明確規定不允許設立出口配額及實施出口許可證政策，我國作為WTO成員，應遵守相關規則，取消出口配額及相關措施。最近，中國商務部已經采取措施，從2015年開始對稀土資源取消了出口管理政策。

第二，提高資源稅，征收環境稅。稀土是不可再生的稀缺資源，加之在開采、加工等過程中對生態環境造成了巨大破壞，我國實施出口管理政策從某種程度上說就是為了促進稀土資源的可持續利用，同時保護環境。而提高資源稅，征收環境稅，可以達到保護資源和環境的目的。我國現行的稀土資源稅稅率過低，無法體現稀土資源的稀缺性，更不用說對遭到破壞的環境進行補償，因此,必須提高稀土資源稅率。同時，為保護環境，減少污染和生態環境破壞，即修正稀土生產過程中產生的環境負外部性，應適時征收環境稅。

第三，深入研究WTO判例。

一方面，積極轉變觀念，增加立法目的的說明。在我國法律法規中，有關立法目的的論述可有可無，但是綜觀WTO法律，都無一例外的闡述了其制定的主旨和目的，這說明WTO法律邏輯如此；且案件審理過程中也體現了目的性說明的重要性。所以，我們應積極轉變觀念和做法，對新近出臺的法律文件增加政策目的方面的內容，明確提出保護稀土等可用盡資源的目標，同時完善已有法律法規。另一方面，加強對政策執行的監管，及時準確地掌握政策效果，做到有據可循。

第四，學習WTO規則，加強維護自身權益的能力。只有精通WTO規則，才能更好地維護本國權益。加入WTO后，我國先后起訴案件12起，雖與被訴案件32起有一定差距，但卻是我國積極利用WTO規則維護權益的有力證明。

第五，爭取修訂《中國入世議定書》中的不平等條款，為中國參與國際貿易贏得一個公正的環境。根據《WTO協定》第10條，議定書的修改具有改變各成員權利和義務的性質，須經三分之二以上的成員接受。因此，修改議定書在理論上是可行的，我們應為之努力。例如，在關稅問題上，我國應積極聯合其他礦產資源出口國,向WTO申請進行多邊貿易談判,爭取讓稀土等不可再生資源出現在附件六的列表中。▲

注釋：

①《中國入世工作組報告》包含中國

享有的權利及承擔的義務，對中國具有約束力。其中，被訴涉及4個段落的內容，83、84段是關于貿易權開放的問題；162、165段關于中國出口限制措施方面承諾遵守WTO規則及非自動性出口限制措施每年向WTO備案。由于與《中國入世議定書》內容上是重申與強調的關系，以及WTO裁決優先適用《中國入世議定書》兩個原因，本文就不對《中國入世工作組報告》另行分析.

[1]于兆鑫.“美國訴中國稀土案”所涉法律問題分析 [J].知識經濟,2012(09):19-21.

[2]宋彥.中國稀土出口管理制度的WTO合規性探析[D].中國社會科學院,2013.

[3]王追林.略論進出口貿易管制與WTO規則—兼析美歐對中國限制部分工業原材料的出口申訴[J].對外經貿實務,2010(03):43-45.