土耳其網絡治理工作評析及啟示

■ 陳 俠 外交學院 郝曉偉 嚴寒冰 中國互聯網協會

自2013年5月底爆發反政府游行以來，有“伊斯蘭世界民主楷模”之稱的土耳其，國內抗議示威浪潮持續不斷，美國有線電視新聞網（CNN）甚至質疑土境內正在經歷“另一場阿拉伯之春”。針對該國互聯網上夾雜的抗議聲浪，土政府當局積極應對，采用了較為公開透明的互聯網治理模式，借助立法、行政、司法等多種手段積極維護互聯網上的政治權威。在當前互聯網已成為社會運動發起成本最低、效果最佳的重要工具的背景下，對土耳其互聯網治理工作展開剖析，具有啟示意義。

一、社會運動浪潮下土耳其國內互聯網治理工作形勢嚴峻

近年來，土耳其互聯網發展較為迅速。截至2013年12月，該國網民規模超過3860萬，網絡普及率達49%；網民整體較為活躍，有91.6%的網民每天都會上網或者每周至少上網一次。此外，土網民還呈現出年輕化、社交化的特點。據土耳其統計局2013年底相關調查，土青少年在8歲左右接觸電腦，9歲開始使用互聯網，10歲左右使用手機；有45.6%的青少年幾乎每天都會上網；在6—15歲中，有24.4%擁有自己的電腦，13.3%擁有手機。美國知名的社交網站及應用在土耳其也較為普及。截止2013年第三季度，土耳其有97%的網民注冊過社交網站，其中有75%的社交賬戶為活躍用戶；土網民在臉譜網（Facebook）、推特網（Twit ter）、谷歌 +（Google+）、領英（linked In）及影嗣（Instagram）等美國社交網站的注冊率分別為93%、72%、70%、33%和 26%。其中，有60%的網民在該數據統計前一個月內登錄過 Facebook，34%登錄過Twitter，28%、11%、11%登 錄 過Google+、l inkedIn及 Instagram。對于西方互聯網巨頭在土境內擁有的龐大市場份額和活躍情況，時任總理的埃爾多安多次公開批評，稱Twitter為災禍的源泉，并譴責社交網站危害社會。

在互聯網時代，社會運動動員成本急劇降低，網上每時每刻都在同步發生無數的社會運動。互聯網上的一篇博客、一個帖子、一條微博，甚至是只言片語都有可能發展成為一場社會運動的動員令，動員成本可謂“幾乎為零”，且一旦預期收益明顯超過運動實現成本，則網絡上的社會運動就會轉化為現實生活中的游行抗議活動。縱觀近年來土境內發生的反政府游行事件，雖起因各不相同，但值得注意的一點是，當前年輕群體已成為了土國內抗議力量的主體，而互聯網特別是社交網站，成為社會活動發酵、組織及聯系的重要工具，甚至起到推波助瀾的作用。

2013年12月中旬土耳其爆發三名部長因腐敗問題引咎辭職以來，Twitter、Facebook等社交網站上時不時會有相關丑聞內幕和檢方辦案的內部文件被爆出。2014年2月，即土耳其地方選舉前夕，網上更是爆出疑似時任土總理的埃爾多安與其兒子涉嫌貪污的通話錄音，以及政府高層關于敘利亞問題舉行的內部安全會議的現場錄音。相關涉嫌腐敗的音頻材料及呼吁反抗政府貪腐的消息隨即在Twitter、Facebook及美國視頻網站優兔（YouTube）上流傳開來。就在相關疑似涉腐錄音曝光的第二天晚上，土境內就爆發了全國性抗議活動，在首都安卡拉等11個主要城市，數千名抗議者走上街頭并高呼反政府口號，要求政府下臺。

為應對互聯網上不斷蔓延的反對言論，并為2014年3月底舉行的地方選舉做好輿論鋪墊，土政府先后采取立法、行政及司法等手段，加大了網絡治理力度。2014年2月5日，土議會下院通過一項加強互聯網管制的修正案，即第6518號法。根據該法,如發現某網站存在侵犯私生活或是包含具有冒犯性質的內容，監管部門可在未獲法庭許可的情況下，阻止用戶訪問或是直接刪除相關內容。3月20日，也就是土地方議會選舉的前9天，土執政當局以“Twitter沒有按照法庭指令刪除有關鏈接”為由，先后對Twit ter實施域名系統（DNS）及網協（IP）地址封鎖；3月28日，又對YouTube采取了封殺措施。

相關網絡治理措施引發較為廣泛的批評，但在隨后舉行的地方選舉中，土執政黨正義與發展黨卻以顯著優勢獲得勝利。有法國媒體評論稱，盡管埃爾多安在地方選舉前夕下令封鎖社交網站的做法引發了民間大量反對，但這并沒有阻礙其所屬的政黨在地方選舉中以顯著優勢獲勝，這場勝利也讓其在面對批評時底氣更足。

二、土耳其互聯網治理的總體策略及機制分析

（一）制定了較為嚴格的法律法規，借助司法及行政手段對互聯網內容實施廣泛管控

土政府重視互聯網治理的相關立法工作，針對互聯網上的內容管理陸續出臺了多部法律法規，從要求互聯網服務提供商主動過濾到行政機構采取的屏蔽措施等，基本做到了有法可依。具體來看，在2007年5月，土政府頒布了名為《網絡出版服務管理及打擊涉網絡出版犯罪行為》的第5651號法，通過關鍵詞過濾及網址屏蔽對互聯網施加了較為廣泛且嚴格的管制，明確了內容供應者、主辦公司、傳媒供應商和互聯網服務提供商（ISP）的責任。自該法實施以來，已有約3.7萬多個網站被關閉。2011年，土耳其信息和通信技術管理局（ICTA）公布了網絡管理新規定，即《關于互聯網的安全使用程序和原則》，以保護未成年人為由要求ISP提供可選擇的網絡主動過濾模式。2014年2月5日，土針對第5651號法進行修訂，通過了更加嚴格的互聯網監管法律，即第6518號法。該法賦予土耳其信息技術與交流委員會（TIB）在未獲得法庭許可的情況下，可對任何網站實施24小時屏蔽，并明確ISP須存儲上網記錄兩年，無條件向監管部門開放；ISP如果未能及時刪除被判定為違法的內容，將遭受嚴格懲罰。另外，土耳其《憲法》、《刑法》等法律也對網絡違法犯罪行為進行了詳細規定。

（二）設立了權責較為明晰的治理機制，從政策制定、監管執法、預防處置等方面入手維護網絡信息安全

根據土耳其2000年生效的第4502號法等法律法規，土耳其交通海事及通信部負責互聯網及通信的政策制定一職，監管職責則由土耳其電信管理局承擔。2008年《土耳其電子通信法》正式生效，土耳其電信管理局更名為土耳其信息和通信技術管理局 (ICTA)，專司互聯網電信行業的調節、授權、調解和監督。2005年8月，ICTA成立了土耳其信息技術與交流委員會（TIB），具體負責互聯網內容監管，執行法官、法院及檢察官發布的封堵法令。與此同時，土軍事部門等也參與了互聯網治理相關工作，土耳其參謀總部主要負責網絡信息安全防御；2012年11月成立的土耳其國家網絡安全理事會，負責確定和實施網絡安全措施；土耳其首個民用網絡安全機構——國家網絡安全協調基金會也于2011年10月成立，主要為政府部門和私營實體提供網絡安全援助。此外，土政府還打算建立“公共網絡災難應對中心”來應對網絡黑客攻擊。

（三）重視對互聯網資源的掌控,利用技術手段對網絡內容實施嚴格管控

土政府較為重視對本國網絡資源的把握，通過加強對本國互聯網服務提供商（ISP）、互聯網內容供應商的管理，以及加強網絡技術管理手段的實施，主動對互聯網內容進行治理。在土政府的規范下，土耳其ISP具體承擔及時刪除網上有害內容的職責，否則將面臨嚴厲處罰。另外，為了應對互聯網上發布的有違其宗教、風俗等的不良信息，以及加強上網安全及對未成年人的保護。土耳其信息和通信技術管理局(ICTA)于2011年4月發布了一份禁止在網上使用的138個關鍵敏感詞，主動對互聯網內容進行過濾，并要求該國的互聯網服務提供商自2011年8月22日起主動提供“標準”、“兒童”、“家庭”、“國內”等四種上網過濾模式，以讓土網民在接入互聯網時可根據自身情況做出上網選擇。與此同時，針對互聯網上，特別是外國社交網站上流傳的涉及政府及宗教等的敏感信息，土政府借助技術屏蔽等手段，對相關網站施予嚴厲的管理。如在2007年，針對視頻網站YouTube流傳的一段涉嫌侮辱土國父穆斯塔法·基馬爾的視頻，土耳其司法部門命令要求對YouTube網站采取屏蔽措施，直至兩年后該網站將相關視頻刪除后，土司法部門才取消了屏蔽禁令。另外，Twit ter、美國博客平臺Wor ld-Press和谷歌網上論壇Google Groups等多個美國網站也曾因內容不當遭到土耳其的屏蔽。另據綜合提供互聯網情報服務的公司Renesys及美國谷歌公司反映的情況，土耳其互聯網監管部門目前已掌握的網絡屏蔽措施具體包括域名劫持、偽裝等技術手段。

（四）加大對網絡犯罪的防范，依法打擊嚴重的網絡犯罪行為

土耳其網絡犯罪問題較為嚴重，知名網絡安全公司賽門鐵克多次將土耳其列為全球十大網絡犯罪國之一。另據土警方公布的信息,在該國安卡拉、伊斯坦布爾、伊茲密爾和迪亞巴克爾等大城市的網吧中，傳播淫穢色情的現象很普遍,全球進入色情網站最多的10個城市有5個在土耳其。與此同時，土境內利用互聯網、網絡銀行等進行詐騙，恐怖極端組織利用網吧進行不法宣傳和聯絡的情況也較為突出。根據美國戰略與國際問題研究中心2014年6月發布的報告，土國內遭遇個人信息盜竊等網絡犯罪事件影響的人數高達5400萬人，約占其總人口的72%，遠超美國的約4000萬人、德國的1600萬人，以及中國的2000多萬人。甚至連專司互聯網監管的土耳其信息和通信技術管理局也于2012年1月遭遇大規模拒絕服務攻擊（DDOS）。為應對日趨嚴峻的網絡犯罪問題，土耳其明確針對網絡犯罪進行立法懲治，如在《憲法》、《刑法》中對多類利用計算機從事犯罪的行為進行了規范，近年來還通過新增法案等，對新出現及較為突出的網絡犯罪行為進行定罪威懾，如于2007年通過的第5651號法，即《網絡出版服務管理及打擊涉網絡出版犯罪行為》。另外，土耳其還設立了專門的打擊網絡犯罪部門，并對其機構及職能不斷進行整合提升。早在1998年，土耳其內政部下屬的國家警察局就建立了專門的打擊網絡犯罪的計算機犯罪處，主要職責是追蹤和掌握犯罪嫌疑人傳播色情等有害信息，以及不法牟利等情況。2003年，土國家警察局反走私及有組織犯罪部門（KOM）在其框架下對這一部門進行了重組，并提升負責調查大規模有組織的計算機犯罪行為的職能；2011年5月KOM再度成立了專門的打擊網絡犯罪部門（BSM），成為當前土國內網絡犯罪調查的主要負責機構。值得借鑒的是，土警方在采取打擊網絡犯罪相關問題的案件中，重視做好犯罪證據的搜集工作。如在土境內非法登錄色情網站時,嫌疑人所使用的計算機IP地址會及時被記錄并轉交至警察部門,其瀏覽的相關不法內容、進行的不法操作都會被警察部門當做證據記錄下來。但在2014年2月賽門鐵克公布的全球20大網絡犯罪國名單中，土耳其仍高居第九位，其網絡犯罪治理工作可謂任重道遠。

（五）強化網絡安全領域的國際合作，共同應對日益猖獗的跨國網絡犯罪

鑒于網絡犯罪的跨國發展趨勢，土耳其還加大與外國情報機構和警務部門的合作，以及同國際電聯（ITU）等國際組織及地區組織的聯動，共同應付日益猖獗的跨國網絡犯罪問題。針對土境內網絡犯罪分子租用國外基礎設施、在國外操控犯罪行為等情況，土耳其警務部門加大了同外國情報機構及警務部門的合作，共同打擊國內外交織的網絡犯罪問題。為此，土政府同阿爾巴尼亞、阿塞拜疆、突尼斯、伊朗等周邊國家建立了網絡安全合作伙伴關系。另外，在2011年11月，來華訪問的土耳其內政部長巴希爾·阿塔拉也代表土方同中國公安部就拓展兩國在網絡犯罪方面的合作簽署了協議。土耳其互聯網發展委員會主席奧翟蘭還公開表示，該國將與包括美國、俄羅斯和日本在內的47個國家就網上銀行業詐騙、種族主義、仇外情緒和兒童色情犯罪等提供司法援助問題展開合作。與此同行，土耳其也積極加入打擊網絡犯罪的國際公約，在網絡安全問題上加強同國際及地區組織的交流與合作。2010年11月，土耳其簽署加入歐洲理事會制定的第一部具有國際意義的《網絡犯罪公約》；土耳其還是國際電聯與國際打擊網絡威脅多邊伙伴關系（IMPACT）倡議的成員國，加入北約（NATO）的網絡入侵響應機制等；土耳其負責網絡安全事件應急及響應工作的專門組織TR-CERT也積極同國際網絡安全應急響應合作組織FIRST展開合作。2014年，該國還同ITU共同在土第一大城市伊斯坦布爾主辦了2014國際互聯網盾牌網絡攻防演習。

三、土耳其網絡治理相關工作反思及啟示

（一）在互聯網治理方面，特別是在維護網絡政治輿論方面，土政府態度較為堅決，手段較為強硬，積極維護執政當局的政治合法性，并適時調整手段的適用性。2014年2月，在土地方議會選舉前夕，土執政當局通過一部加強網絡監管的法律，當時輿論反映較為強烈，土國內發生了抗議游行，西方輿論也對其大加譴責。在這一嚴峻形勢之下，土執政當局以維護社會政治穩定為底線，堅決維護網上政治輿論穩定；在接下來的地方議會選舉中，土執政當局獲得了較大優勢的選舉結果。另一方面，在施加強硬監管措施的同時，土執政當局也展現出一定的靈活性。2014年4月14日，土政府與來訪的Twit ter公司高管達成共識，以解禁換取Twit ter對網上敏感內容采取主動模糊或像素化屏蔽等措施。另外，其還允許Twitter在其境內設立辦事處，以便進行溝通和協調。

（二）土采取了較為公開透明的網絡治理模式，治理目標及法律行政措施較為明確。但從施行效果評價，該治理模式較易引發土境內社會政治運動，也間接導致治理手段相對滯后。土在施行互聯網治理措施時主動公開，明確宣布其治理理由、目標、內容及方式，但由于國內復雜的黨派形勢，以及西方在互聯網治理方面的雙重標準，土政府相對透明、公開的治理模式并未能獲得廣泛贊同，反而成為引發國內社會運動的導火索。在2014年2月土政府公布了有關互聯網治理的新法案后，土境內隨即爆發大規模游行示威。另外，由于公開、透明需要正規、法定程序作為基礎,具有一定的行政和司法代價，因此也導致治理措施呈現出一定的滯后性，往往是在敏感內容形成一定蔓延之后才采取措施，因而治理手段從本質上看并不靈敏。此外，過于公開的禁制性措施往往會激發公眾更為強烈的好奇心，在公眾得知有大量網站被屏蔽時，相關治理制度本身就很難獲得支持。

（三）土政府在治理頂層設計方面缺乏宏觀規劃，沒有制定出臺國家層面的互聯網戰略，也缺乏級別較高的治理機制。當前，網絡信息安全在一國國家安全中的地位不斷上升。美俄等網絡強國紛紛制定國家互聯網戰略，韓國、新西蘭等中小國家也出臺了相應的網絡安全戰略。考慮到土耳其所處的復雜地緣政治環境，國內交織的民族宗教矛盾，以及嚴峻的反恐形勢，土耳其有必要建立頂層互聯網戰略，從戰略高度規劃出相關治理框架及機制。

（四）土網絡治理技術手段較為簡單、原始，缺乏嚴密、有針對性的互聯網治理系統或平臺體系。如果將法律比作是網絡治理的基石，那么技術則是網絡治理的奠基者。在當前網絡信息技術日益普及、交流日益頻繁的背景下，有效的互聯網治理工作亟需嚴密的技術管控手段作為支撐。2014年3月土政府對Twit ter采取屏蔽措施之后，其國內網民利用虛擬專用網絡（VPN）、匿名交流技術手段Tor等，規避封鎖登錄Twitter；土反對派共和人民黨甚至在競選辦公室外擺放宣傳廣告，教授民眾規避網絡屏蔽的技術手段。

土耳其互聯網治理相關工作給我們的最大啟示，即是要重視和改善針對互聯網及其衍生問題的治理工作。正如習近平總書記在中央網絡安全和信息化領導小組第一次會議上提出的，網絡安全問題已是事關我國國家安全和國家發展、事關廣大人民群眾工作生活的重大戰略問題。通過對土耳其治理互聯網相關利弊的分析，可以得出一些有利于我國踐行“網絡強國”宏偉目標的經驗參考：首先是互聯網治理工作需要從頂層設計入手，應明確網絡安全在國家安全中具備的戰略地位，并從法律、制度、機制等入手構建出一個有法可依、有法必依、違法必究的互聯網發展環境，以及分工合理、權責明晰的互聯網治理及協調機制。其次還應加強關乎互聯網關鍵基礎設施及重要信息系統的核心技術攻關，以及針對互聯網治理的技術手段研發，在牢牢掌握本國互聯網資源的基礎上確保互聯網發展的自主、可管、可控。再次是要嚴格對待和重視互聯網政治及意識形態安全，牢固扼守網絡輿論前沿陣地，一方面借助技術手段構建出可將有害信息滲透“御敵于國門之外”的牢固的“互聯網國門”，另外還應培育有中國特色的互聯網傳播體系，在網上“講好中國的故事”。最后還應積極推動、參與并融入國際互聯網治理體系及秩序的構建工作，加強網絡安全以及打擊網絡犯罪的國際合作。▲

[1]王孔詳.《互聯網審查及其評價標準》[J].網絡法律評論，2013（01）：91-92.

[2]田玉成，溫巖.社會運動動員零成本：互聯網的尖銳挑戰[J].紅旗文稿，2013（9）：12-14.

[3]謝其亮.土耳其警方的互聯網詐騙犯罪調查——打擊網絡犯罪[J].大觀周刊，2012（31）：56.

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