地方債中央不救助

李明敬

9月21日，繼國家新預算法亮劍之后，國務院發布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》提出“地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則”。 有一句話這樣說：有墻會扶著，沒墻就會走著。這回，對于地方政府來說，倒逼“走著”的時候到了。

地方債“越拖越大、久拖要炸”

從2013年起，國內的地方債進入還本付息的高峰階段。2013年7月到12月和2014年到期的債務，占比高達44.8%，債務利率基本在6%左右，利息累積加本金還付的壓力加大。對于棘手的地方債問題，有的地方政府能拖就拖，先穩住局面，即便危機局部破裂，中央財政還有余地兜底。據報道，湖南部分鄉鎮由于負債嚴重，居民討債最激烈時，曾有人摘鎮政府招牌，政府的欠條成為流通貨幣能打折買東西。專家指出，鄉鎮“老債”表面平靜的背后，是掛賬計息“滾雪球”，“越拖越大、久拖要炸”。

那地方政府如何消化債務呢？地方政府償債主要是靠出售部分政府資產，比如說土地，這是去杠桿化最快的方式。此外，還通過資產管理公司重組現有債務和中央政府直接扶持等方式。《人民日報》就曾發表文章稱地方債風險總體可控。

我國并非聯邦制，而且政府家底較厚，關鍵時刻，中央政府對消解地方局部風險不會置之不理。但不能掉以輕心，償債能力下降，融資渠道收緊、不透明等因素正威脅地方債安全，亟待建立切實可行的地方債管理制度，實現真正的“陽光融資“，防止隱形債務的風險。

十年磨一劍，新預算法終于審議通過。相比于原預算法，新預算法為地方政府債務管理套上了預算監管的“緊箍咒”。“過去地方政府發債，潛規則替代明規則是既定事實，地方政府的負債余額絕大部分是隱形負債，規范性、透明度不足，無從知道債務風險如何發生，更談不上防范。”全國政協委員、財政部財政科學研究所原所長賈康在接受采訪時表示，新修訂的預算法允許地方在一定條件下自發債，讓其陽光化，更利于控制地方債風險。

9月21日，繼國家新預算法亮劍之后，國務院發布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》提出“地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則”。也就是中央政府對地方政府明確“不兜底”。

中央為啥“不兜底”

多年來，我國已經形成“以中央政府為核心，以地方政府為主體”的隱性擔保體系。雖然過去地方債未被納入政府預算中，但卻是一種隱形的預算外開支或責任。地方政府對城投債等提供了隱形擔保，在理財產品或信托行業則稱之為剛性兌付。一些和政府項目無關的信托產品，受到政府的示范作用的影響壓力，也都會各種形式的無條件兜底，或被投資者理解為剛性兌付。

有專家認為，中央不救地方債是真降息。降息是央行貨幣政策的一種操作手段。利率是貨幣政策中介目標，通過利率高低影響投資和消費，從而改變總支出（特別是投資），從而影響經濟最終產出（GDP）。由于地方債有國家的隱形擔保，屬于無風險利率。所以在我國目前的金融體系下，降息的刺激效果已經失效。社會上的融資者和投資者，在決定是否開動一個項目或投資一個項目之前，都需要參考無風險利率。如果項目回報率超過要求的無風險利率，那項目就可以融資，也會有人愿意投資，反之也不行。如果無風險利率不合理的高，就意味著許多合理的投資項目無法上馬，在價格上擠出了其他的投資，比如民間項目的融資。

中央不再救助地方債，將打破地方政府對城投債的隱形擔保、打破理財信托產品的剛性兌付，降低社會無風險利率，從而降低社會融資成本，這才是真正的降息。他認為，打破隱形擔保和剛性兌付，將重塑金融體系的邏輯。

如何消化20萬億地方債？

靠著的“墻”沒了，背著地方債的政府該如何“走”下去呢？國務院的《意見》給出了辦法：要建立幾個機制，舉債融資機制、債務風險預警機制、債務風險應急處置機制、責任追究機制、考核問責機制等。首先把地方債的規矩立好，監督做好，讓地方債預警像霧霾預警一樣有數可查，人人看得見。

那中國目前到底有多少地方債呢？摩根大通中國首席經濟學家、大中華區經濟研究主管朱海斌在《財經》年會2014上表示，他個人估計，審計署公布數據在15到16萬之間，如果加上地方政府以公司名義投資的數據，大概估計20萬億元。

不論如何，償還地方債在沒有中央救助的情況下，將何去何從還是人們關注的問題。記者獲悉，財政部初步擬定了對地方政府性存量債務的一攬子解決方案。鎖定債務余額后，將分類納入預算管理。《意見》中也提出，當地方政府出現償債困難時，要通過控制項目數量、壓縮公用經費、處置存量資產等方式，多渠道籌集資金償還債務。當地方政府難以自行償債時，要及時上報，本級和上級政府要啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，并追究相關人員責任。

中央不再救助地方債，對于投資者來說有怎樣的影響呢？華爾街見聞網分析認為，地方債新規對能夠被納入預算管理的存量城投債將是利好，其違約風險下降，稀缺性加大。但城投債目前利率已經很低，民生證券認為不宜“追漲”。而對于未被納入預算管理的城投債及其他非標融資則是利空。由于融資平臺等重要融資方式被堵，未來地方政府將更加依賴稅收，這勢必更加重視房產稅、資源稅等政策，有分析認為地方房地產政策也會進一步放寬。

雖然說《意見》中，中央明確原則上不救助地方債務，但是在實際操作上還是有困難。有分析認為到地方債真正需要救助的時候，中央不得不幫，但目前“不救助”的原則至少在形式上走出了良好的一步。在地方發債的管理上，也體現了往前走的姿態。endprint