發(fā)達(dá)國家糧食補貼政策及其啟示

李然

摘 要：糧食補貼政策是目前很多國家和地區(qū)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、保護(hù)農(nóng)民利益的主要方式之一。與發(fā)達(dá)國家相比，中國的糧食補貼政策有相似之處，但是在補貼模式、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)等方面存在著計算復(fù)雜、具體操作不到位等問題，需要在借鑒的基礎(chǔ)上，不斷完善調(diào)整中國的糧食補貼政策。

關(guān)鍵詞：發(fā)達(dá)國家；糧食；補貼政策

中圖分類號：F0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）36-0003-02

2002年以來，中國開始全面實施糧食補貼政策，目前已初步形成了良種補貼、糧食直補、農(nóng)資綜合補貼和農(nóng)機購置補貼政策為一體的糧食補貼政策體系，兼顧了糧食生產(chǎn)和農(nóng)民收入等多重政策目標(biāo)。但在執(zhí)行過程中仍存在著計算復(fù)雜、具體操作不到位、補貼金額太小等問題。如何解決這一系列問題，發(fā)達(dá)國家在實踐中積累了寶貴經(jīng)驗，如美國建立的目標(biāo)價格和反周期支付制度、歐盟建立的單一農(nóng)場支付補貼制度等，這些制度可為當(dāng)前中國糧食補貼政策改革提供啟示和借鑒。

一、世界發(fā)達(dá)國家糧食補貼政策的共同特征

世界各國由于自然、經(jīng)濟、政治及社會環(huán)境差異，農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)政策不盡相同，其中美國模式、歐盟模式和日本模式被稱為世界上三大典型模式。此外，韓國、加拿大、瑞士等發(fā)達(dá)國家也對農(nóng)業(yè)實行了強大的支持和保護(hù)。雖然補貼的形式各有差異，但總體上仍存在以下共同特征：

1.這些發(fā)達(dá)國家都是在已經(jīng)實現(xiàn)了工業(yè)化，經(jīng)濟發(fā)展到了一個很高的水平以后才開始全面實施農(nóng)業(yè)補貼和支持政策。農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國民經(jīng)濟中所占比例己經(jīng)很低，歐盟的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值僅占其GNP的114%。

2.農(nóng)業(yè)補貼標(biāo)準(zhǔn)較高。以美國為例，對于種植小麥、玉米、高粱、大麥、燕麥、水稻與棉花的農(nóng)民，按1991—1995年平均生產(chǎn)量的85%乘以政府規(guī)定的單位重量提供補貼，平均每個農(nóng)場主最高可獲得不超過4萬美元的補貼。由此導(dǎo)致補貼支出在各國財政支出中所占比例較大。最典型的是歐盟，歐盟每年的財政支出大約為1 000億歐元，其中有40%為農(nóng)業(yè)補貼支出。日本對農(nóng)業(yè)采取巨額補貼的政策，2000年日本對農(nóng)業(yè)的補貼已達(dá)國內(nèi)生產(chǎn)總值的114%。

3.發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)人口占比較小，是多數(shù)人對少數(shù)人的補貼。瑞士的農(nóng)業(yè)人口只占總?cè)丝诘?%，美國農(nóng)業(yè)人口不到2%。大量農(nóng)業(yè)人口已經(jīng)被第二、三產(chǎn)業(yè)部門吸納，對農(nóng)業(yè)進(jìn)行補貼也是為防止農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口收入差距擴大。

二、發(fā)達(dá)國家實施糧食補貼政策的主要形式

1.價格補貼。美國的價格支持措施為“目標(biāo)價格與反周期支付”政策，該政策整合了無追索權(quán)貸款制度和直接支付制度，價格補貼取決于市場價、固定直接支付額、貸款價格和目標(biāo)價格之間的差距。當(dāng)市場價格低于貸款價格時，政府會給予貸款價差補貼，同時當(dāng)市場價格、貸款價差補貼和固定直接支付金額的總和低于目標(biāo)價格時，政府還會給予反周期補貼來彌補差額；當(dāng)市場價格高于貸款價格，但市場價格與固定直接支付金額的總和低于目標(biāo)價格時，政府給予反周期補貼；當(dāng)市場價格與固定直接支付金額的總和高于目標(biāo)價格水平時，余額給農(nóng)民所得。歐盟的價格支持措施包括目標(biāo)價格和干預(yù)價格等價格標(biāo)準(zhǔn)。其中干預(yù)價格是農(nóng)民出售糧食的最低限價，目標(biāo)價格是最高限價，當(dāng)市場價格低于干預(yù)價格時，農(nóng)民可獲得政府補貼，當(dāng)市場價格高于目標(biāo)價格時，政府要出面平抑糧價。歐盟的干預(yù)價格類似于中國的最低收購價。日本的稻作安定經(jīng)營政策與過去三年的市場價格掛鉤，補貼方式取決于農(nóng)戶前年確定的合同銷售數(shù)量，屬于“藍(lán)箱”政策范圍。

2.收入補貼。美國的脫鉤收入補貼，即補貼數(shù)額只與基期（1991—1995年）的產(chǎn)品種類、產(chǎn)量（面積×單產(chǎn)）以及政府所規(guī)定的單位重量補貼幅度有關(guān)，其中面積和單產(chǎn)一經(jīng)確定，便保持不變，與以后每年生產(chǎn)什么和生產(chǎn)多少無關(guān)，也與生產(chǎn)價格無關(guān)，屬于典型的“綠箱”政策。生產(chǎn)者具有充分的生產(chǎn)決策靈活性，可按照市場情況進(jìn)行決策生產(chǎn)。補貼的品種主要小麥、玉米、高粱、大麥、燕麥、水稻和棉花。歐盟直接收入補貼是以農(nóng)戶基期擁有的種植面積為核算基礎(chǔ)進(jìn)行補貼，屬于“綠箱”政策范疇。享受補貼權(quán)利的基期土地面積是按不同品種1989年、1990年和1991年三年的平均值計算所得。面積補貼的總額按照歷史上三年的平均數(shù)確定后保持不變。歐盟大部分作物的補貼率是固定不變的，同時不同國家直接收入補貼標(biāo)準(zhǔn)各異，但補貼的方式是一致的。日本的直接支付制度只對耕作地條件較差的山區(qū)或半山區(qū)農(nóng)民實行直接收入支付，主要目的是彌補山區(qū)或半山區(qū)與平原地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的差異，進(jìn)而調(diào)動山區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)積極性。這種補貼方式屬于WTO規(guī)定的“綠箱”政策中的地區(qū)援助措施。補貼方式按農(nóng)戶擁有的農(nóng)用地面積大小來補貼，補貼的理論標(biāo)準(zhǔn)是山區(qū)、半山區(qū)與平原地區(qū)的生產(chǎn)成本差異的80%，每個農(nóng)戶每年可以享受的補貼上限為100萬日元。

3.生產(chǎn)要素補貼。美國出臺有農(nóng)業(yè)機械銷售和使用減免稅政策，對農(nóng)業(yè)柴油實行免稅。日本出臺有生產(chǎn)資料購置補貼，日本農(nóng)民建立或改造農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施都可以得到各級政府的補貼。

4.其他形式補貼。主要有自然資源和環(huán)境保護(hù)補貼、農(nóng)產(chǎn)品營銷貸款補貼、土地休耕保護(hù)補貼等形式。以美國的土地休耕保護(hù)補貼為例，為了減少水土流失，改善水體質(zhì)量，保護(hù)土壤環(huán)境，增加魚類和動物的棲息地，同時為將來可持續(xù)利用土地，農(nóng)民可與政府簽訂長期合同（一般是十至十五年），將那些易發(fā)生水土流失或者具有其他生態(tài)敏感性的耕地轉(zhuǎn)為林地或草地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者可以獲得相應(yīng)的土地休耕補貼。進(jìn)入補貼計劃的土地，一是要進(jìn)行土地休耕并退出糧食生產(chǎn)；二是通過種植多年生的草類、豆科草類、灌木或林木對土地采取植被綠化措施。

三、國際糧食補貼政策經(jīng)驗對中國的啟示

1.加快補貼立法進(jìn)程。目前，中國糧食補貼政策很多都是以文件的形式下發(fā)實施，沒有如美、歐、日等發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)補貼政策終都是以法律為依據(jù)對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民進(jìn)行有效保護(hù)。如美國2002 年制定農(nóng)業(yè)法用直接補貼代替生產(chǎn)靈活性合同補貼，增設(shè)“反周期”補貼方式，擴大農(nóng)業(yè)補貼范圍。日本政府通過經(jīng)濟立法，把政策目標(biāo)和經(jīng)濟措施法律化，形成了保護(hù)農(nóng)業(yè)的法律體系，實現(xiàn)了“以法保農(nóng)”。中國糧食補貼政策仍具有臨時性和階段性特征，無論是糧食最低收購價還是直接收入補貼至今沒有穩(wěn)定的法律保障，這樣的保護(hù)從長期來看是缺乏效率的。因此，中國應(yīng)該加緊制定和出臺農(nóng)業(yè)補貼條例，建立既適應(yīng)WTO規(guī)則、又能有效保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)民利益的法律法規(guī)體系。

2.大力推行直接收入補貼政策。相比較而言，直接收入補貼由于沒有經(jīng)歷中間的市場流通環(huán)節(jié)，而是直接補發(fā)給農(nóng)民，補貼效率要高于價格補貼。據(jù)經(jīng)合組織測算，發(fā)達(dá)國家價格政策補貼的效率約為25%。即政府通過價格支持措施每拿出1元錢，農(nóng)民所能獲得的收益是0.25元左右。而且政府還要承受因過剩庫存產(chǎn)品不斷增加，導(dǎo)致的財政支出日益沉重的包袱。從目前各國的實踐看，直接收入補貼代替價格支持政策已成為國際趨勢，如歐盟已將價格支持全部轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯友a貼。中國是糧食生產(chǎn)和消費大國，大力推行糧食直接收入補貼政策不僅符合國情，更與“削減價格支持力度”的國際環(huán)境相適應(yīng)。

3.優(yōu)化整合中國糧食補貼政策。從目前來看，中國糧食補貼總量、補貼標(biāo)準(zhǔn)并不低于美國等發(fā)達(dá)國家，但單個農(nóng)民從補貼中獲益較少，補貼的增產(chǎn)增收效果并沒有得到充分體現(xiàn)。補貼方式過雜、力度分散，而且中國農(nóng)戶家庭耕地較為細(xì)碎化是其主要原因。因此，借鑒美國的“目標(biāo)價格與反周期支付”制度，歐盟的干預(yù)價格和直接支付政策，優(yōu)化整合中國現(xiàn)有的糧食補貼政策，積極推行糧食目標(biāo)價格制度，在市場價格低于目標(biāo)價格時給予農(nóng)民收入補貼。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]