關注彩票資金監管

話題嘉賓

林江：中山大學嶺南學院財政稅務系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究財稅理論與政策等

翟繼光：中國政法大學民商經濟法學院副教授，北京大學法學博士，研究領域為經濟法、財政法、稅法等

李建軍：西南財經大學財稅學院副院長，副教授，經濟學博士，研究領域為財稅理論與政策

王叢虎：中國人民大學公共管理學院行政管理學系副教授，財政部中國政府采購網咨詢專家，研究領域為政府法治與應急管理、政府采購與公共資源交易、廉政建設與反腐敗等

宋立根：原河北省財政廳財政監督檢查局調研員、財政監察員，北京大學兼職博士生導師

主持人

阮 靜：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

2014年底，一場直指數以萬億計彩票資金的審計風暴再起——國家審計署18個特派辦全體出動，對彩票資金展開大范圍審計，彩票資金的管理、使用乃至彩票運行機制有望得到一次較為徹底的清查摸底。

相關數據顯示，我國啟動彩票事業20 多年來，發行規模已經累計達1.7萬億元。彩票資金包括彩票獎金、彩票發行費和彩票公益金，有明確用途規定——通常彩票銷售額的15%用作發行費、35%用作公益金、50%留作獎金池。然而據媒體調查發現，彩票發行費和公益金在各地使用存在巨大差異，且標準、去向均模糊不清，具體體現在以下方面——

發行費標準多年居高不下：據專家測算，2002年后，主要彩票品種10年來發行費上升了逾7 倍，且采購尋租腐敗現象頻發，如目前每張彩票的背后均印有廣告、玩法等圖文，需要外包企業印刷，這一業務利潤巨大，而通過何種渠道獲得業務不得而知。審計機關曾查明，國家體彩中心原副主任張偉華、印制處原處長劉峰等人在采購彩票專用熱敏紙期間，人為增加環節，轉手高價采購，致使國家彩票發行費流失2341萬元。

大量公益資金趴在地方政府賬上“睡大覺”或淪為“小金庫”：例如，截至2012年末，山東省體育部門有4.25億元體彩公益金未使用，其中4個市、34個縣未使用體彩公益金占當年撥入金額一半以上，且有10個市福彩中心未將福彩發行費上交財政專戶2.14億元；截至2010年2月，上海市福利彩票公益金累計結余6418萬元，占籌集公益資金總額過八成。

部分公益資金被挪用蓋大樓、買游艇、補虧空：上海市審計局報告顯示，2009年該市用于體育場館改造公益金共1643萬元，但有543萬元實際用在場館辦公房改造及出租房屋修繕、辦公設備購置上；被控貪污4744萬元的青島市福彩發行中心原主任王增先在任時，曾斥2000萬元公款購買當時國內最頂級的豪華游艇。2014年9月，某福彩中心投資6000萬元建的黃山培訓基地被媒體曝光。據報道，該培訓基地奢侈消費驚人，對于中央發布的種種禁令置若罔聞。

……

在不透明的賬單下，彩票資金管理呈現出諸多亂象。

彩票資金是動員社會力量參與福利事業、體育事業發展籌集的“公益錢”，且在我國呈現出發行規模逐年增長的趨勢。根據彩票管理條例等一系列條例規范，國務院財政部門負責全國的彩票監督管理工作，國務院民政部門、體育行政部門按照各自的職責分別負責全國的福利彩票、體育彩票管理工作。然而這樣一個有著明確制度約束、具有明顯公益性質且數額龐大的彩票銷售背后，卻是一筆糊涂賬，甚至被輕易挪用或貪污，反映出什么問題？彩票資金為何一直處于邊緣化的監管狀態？財政作為彩票監管主要責任部門在今后預算管理制度改革深化中應如何進一步完善彩票資金監管？又如何進一步提升彩票資金的使用績效？本期監督沙龍聚焦彩票資金監管，圍繞以上問題展開討論。

透視彩票資金監管亂象

主持人：2009年民政部就對彩票機構進行過一次檢查，發現有的地方對外合作不規范，有的違規發放獎金津貼，有的彩票資金未及時足額上交、超范圍使用，有的會計核算不規范，個別地方甚至發生了違法違紀事件。這次審計風暴又直指彩票資金問題，回應公眾對“萬億彩票資金去哪兒了”的疑問。對于此次針對彩票資金展開的大規模審計您作何評價？

林江：我認為這次審計風暴圍繞彩票資金問題進行是很有意義的，因為自從我國的福彩和體彩兩種彩票發行以來，圍繞著彩票發行和管理的爭議一直沒有停止過，但是由于有關彩票發行和管理的相關信息非常有限，公眾和媒體根本無法對此進行監督，所謂的“萬億彩票資金去哪里了”的問題其實也不是源于今天，而國家審計署圍繞彩票資金績效大規模的審計，正好是一個讓公眾了解彩票發行和管理及其存在問題的一個極好的機會，從中也可以讓公眾增加對我國逐步建立現代財政制度的了解，也有助于強化對政府錢袋子的監督意識。

翟繼光：這充分表明我國的審計范圍在不斷擴展，對各類財政資金的監管力度在不斷加強。特別是新修訂的《預算法》在今年1月1日開始實施，其中特別規定政府的全部收入都應納入預算，彩票公益金也是政府的重要收入，也要受到《預算法》的約束。這次審計實際上就是配合《預算法》的實施，加強對彩票資金管理的重要舉措。

李建軍：彩票機構是非盈利公共事業，其管理和資金使用的亂象嚴重背離了存在的目的，針對彩票資金展開大規模審計是矯正彩票管理及其資金使用中存在問題、回應社會關切的迫切需要，是審計和財政監督的應有內容。希望借助審計一方面查處違法違紀行為，另一方面發現彩票機構組織管理和監督的不足，借此改革完善內部治理和內外監督制度，促進我國公益性彩票事業的健康發展。

宋立根：這次審計彩票資金問題，回應了公眾對“萬億彩票資金去哪兒了”的疑問，充分說明了彩票管理機構存在問題的嚴重性，國家動用審計力量進行查處彩票資金收支和使用的重視程度；同時，也充分說明國家高度重視彩票資金管理，亟待提升防范和杜絕違法違紀發生的體制機制創 新的緊迫性！

主持人：據背景材料，發行費標準常年居高不降是彩票資金管理的一大弊病，且發行費的使用去向不明直接構成了尋租腐敗的溫床。對此，您怎么看？

林江：我認為，彩票發行費標準常年居高不降是匪夷所思的，也可能是腐敗尋租的溫床，事實上，隨著物聯網技術在彩票發行領域的應用以及電子彩票的發行，彩票發行費應該是逐年下降的，我認為標準居高不下固然與有關部門沒有與時俱進，及時因應最新的科技進步和彩票發行的實際情況并及時調整和修改彩票發行的管理辦法有關，也與政府部門既是彩票發行的主管和監管部門，也是直接或者間接地參與彩票發行有關。當政府部門既是運動員，也是裁判員，存在著利益沖突，就不存在檢討并降低彩票發行費標準的動機。一種可能的辦法是讓彩票的發行和管理分開進行，讓社會機構來充當彩票發行的角色，而政府部門則只充當監管的角色，如此一來才有可能有效降低彩票發行費及其相關的標準。

翟繼光：發行費中的很大一部分是作為彩票管理人員的工資、福利而支出的，實際上也是彩票管理者腐敗收入的來源。其中最主要的原因有兩個：一是彩票管理和運行的不公開、不透明，社會公眾和新聞媒體無法監督；二是政府對彩票資金的監管不力，導致彩票管理者利用發行費支出來謀取個人和小集團的利益。

王叢虎：發行費是必需的合理合法的開支，也就給了腐敗分子機會，當然也就成了尋租溫床。又加之對于如何使用發行費并沒有更加細化的規定，尤其對于該類印刷并沒有納入集中采購的范疇，或者即使有招投標也只是象征性的，公開透明、監督檢查的缺失，這樣就成了腐敗交易的重災區。

主持人：事實上，早在2001年發布的《國務院關于進一步規范彩票管理的通知》中，就指出存在彩票發行費用比例過高，彩票公益金的使用范圍過于狹窄等問題。同時明確“降低發行費用，增加彩票公益金”的改革方向，然而十多年來這一改革方向并未落實，彩票發行費管理不規范帶來的問題則越來越多。這又反映出什么問題？

林江：我認為相關通知似乎只是指出相關的彩票發行費用比例過高，但是并沒有指出何謂過高，衡量標準是什么？另外，我認為彩票公益金方面雖然也有具體的規定，例如要求必須分配相關的比例到社保基金、專項公益金、民政部和國家體育總局，也有規定說部分的彩票公益金即使留給地方政府使用，也需要按規定用于“扶老、助殘、救孤、濟困、賑災”，但是從來沒有具體的政府部門被明確需要落實相關的彩票公益金的規定，也沒有條例說，如果發現有不按照相關規定落實彩票公益金的用途會受到什么樣的懲罰，至于降低發行費用、增加彩票公益金的目標雖好，但是如果彩票公益金增加了，卻沒有具體的切實可行的政策措施確保增加了的彩票公益金用于與上述扶老、助殘等相關的項目，則一切只是存在于空中樓閣之中。

翟繼光：這說明彩票管理制度的改革一直不是我國財政制度改革的核心，由于彩票資金的數額在整個財政資金中所占比例比較小，如2014年1月至11月全國共銷售彩票3462.25億元，而同期全國財政收入129595億元，彩票銷售收入僅占全國財政收入的2.7%。再加上彩票銷售收入是一種遵循市場原則由彩票自愿購買而形成的，無論是政府還是社會，對彩票資金的關注度都不夠。由此導致，彩票資金的監管游離在財政資金的監管范圍之外。國務院在2001年提出的改革目標也由于其他重要事項的改革而被耽擱，甚至遺忘。

宋立根：由于此項規定沒有落實的強制性要求，既沒有制定具體細則和實施方案，也沒有統籌安排資金分配比例，主管部門抱守著固定資金比例不放。致使多數彩票品種的發行費標準沒有調整，“可以降低彩票發行費比例”成為空話，規定成了“粗線條”式無力約束彩票資金管理，因此制度需要徹底改革，不是發布一個通知，一個文件就可以解決的問題，我國彩票資金管理亟待強化監管和強制性規范，需要強化彩票資金管理的頂層設計。

主持人：據背景材料相關案例，對于彩票資金未及時足額上交，大量彩票公益金沉淀在地方政府賬戶上等違規現象，您怎么看？是什么原因造成了彩票資金使用績效低？

林江：我認為，相關的違規現象反映了一個很重要的問題，就是彩票資金的性質與財政的一般預算收入是否是一回事。2007年以前，我國地方政府的財政預算在編制過程中會有一個預算外收入的科目，而彩票資金尤其是彩票公益金的收入可能就會被編入了政府的預算外收入科目之中，但是2007年之后，中央政府明確要取消預算外資金這個科目，如此一來，彩票公益金照理說應該納入一般預算收入之中，但是地方政府可能會認為彩票公益金與一般的稅收收入是有區別的，故不愿意將之納入一般預算收入之中，既然預算外科目已經被取消了，又不愿意納入一般預算收入，那就只是將彩票公益金的收入放到了財政專戶之中，或者放到政府性基金的科目之中，由于政府性基金預算相對公共財政預算來說較為簡單，比較粗線條，公眾人士或者人大代表根本不知道有彩票公益金收入項目的存在，久而久之，就容易變成地方政府的“小金庫”，因此，就出現了上述大量彩票公益金沉淀在地方政府賬戶上的違規現象。我認為，彩票資金使用績效低，是因為我們從來不是很明確何謂彩票公益金的使用績效？如何衡量彩票公益金使用的績效？如果相關的標準不明確，也缺乏渠道進行監管，彩票資金使用效益低也就不難理解了。

翟繼光：彩票公益金占全國財政收入的比重一般在1%左右，數額可謂微不足道，財政部作為監管部門對該筆資金重視不夠。根據《彩票管理條例》第33 條的規定，彩票公益金專項用于社會福利、體育等社會公益事業，不用于平衡財政一般預算。因此，彩票公益金與一般的財政資金不同，一般的財政資金原則上當年使用完畢，不會有結余，但彩票公益金是專項資金，只能用于社會福利事業和體育事業，并不嚴格要求當年使用完，因此，有一些結余也是正常的。但如果數額過大就不僅會導致資金的閑置浪費，而且容易滋生腐敗。目前，關于彩票公益金如何使用在社會福利事業和體育事業上沒有明確的法律依據，這也是導致彩票公益金使用效率低下甚至被一些領導挪用的重要原因。

李建軍：一方面大量彩票公益資金沉淀在地方政府賬戶“花不出去”，另一方面是廣大人民群眾的所需的體育和福利事業薄弱。這一悖論的出現說明我們彩票資金使用管理存在缺陷。各類彩票發行收入應按相關規定比例和時間及時足額上交財政專戶，并按規定“收支兩條線”專款專用。納入財政專戶的體育、福利公益金應和一般預算中的體育與福利支出統籌安排使用，預先制定詳細的公益金支出預算，防止資金使用安排的部門分割，使公益金真正用在社會公眾所需要的公益事業上。

王叢虎：相關法律制度都有明確規定，但是地方政府置之不顧，一方面是地方政府目無法紀，另一方面也說明我們的監督檢查沒有起到應有作用。至于彩票資金使用績效低則原因是多方面的，可能有使用規劃的問題，即對于資金的長期、中期和短期規劃做得不夠、或者落實不到位；也有項目規劃的是否合理問題，即雖有規劃但沒有詳細計劃，難以實施；當然，更有部門與工作人員的責任意識問題，即使以上條件都具備，若相關人員不負責則同樣資金使用不能到位。

宋立根：一是相關部門在使用公益金上權力過大，缺乏有效的監督制約；二是在使用分配上缺乏法律的強制性，使公益金成了主管部門的“唐僧肉”根本談不上高層次績效；三是民間社會機構、民眾無法參與資金使用和項目全程監督，規章制度所明確的監管成了一種擺設，彩票公益金使用績效低成為必然。

主持人：彩票公益金被挪作他用甚至尋租貪腐也在背景材料中有具體案例體現，都一致反映出彩票資金存在暗箱操作、監管乏力等問題。那么彩票資金作為本該公開透明嚴格監督的重要的公益性收支為何一直處于邊緣化的監管狀態？在您看來，造成彩票資金監管亂象的根本原因是什么？

林江：國務院的相關規定的確說彩票公益金應該公開透明嚴格監管，但是這是條文上的規定，并沒有在具體政策措施上貫徹落實。設想一下，如果沒有之前的民政部以及現在的國家審計署的審計風暴，部分地方政府可能還不知道彩票公益金是不能用于興建樓堂館所，也不能用于發放公務員福利的，換言之，中央政府的規定對于不少地方政府而言只是一紙空文，根本不會當回事。我認為造成彩票監管亂象的根本原因是政府部門既直接參與了彩票發行，也充當了彩票公益金的管理和監管者，這兩者的角色是沖突的。加上中央政府與地方政府在彩票公益金的使用問題上可能存在著目標的不一致，例如在中央集權的財政體制下，地方政府傾向于把彩票公益金作為地方政府的第三財政，以彌補地方財力的不足，而中央政府則強調要把彩票公益金真正用于公益和慈善事業。中央和地方政府目標的不一致加上中央政府的監管缺位，就使得彩票公益金的收支一直處于邊緣化的監管狀態了。

翟繼光：根本原因在于我國財政體制改革不到位，由于我國財政體制一直處于改革的狀態，納入預算管理的財政資金比例雖然越來越大，但一直未實現全部資金的預算監管。2014年修訂的《預算法》提出了政府財政收支全部納入預算管理的目標，至此我國才基本完成對全部財政資金的預算監管。由于預算監管實際上就是人大監管，其監管的力度和廣度都遠超過財政部門的監管。由于彩票資金在財政資金中一直處于邊緣地帶，其監管力度也一直較弱，只是隨著全部財政資金進入預算監管的范圍才引起人們對彩票資金監管的重視。彩票資金監管的亂象是財政部門將主要精力一直放在其他重要資金監管上所帶來的短期現象。當然，財政部、民政部和體育總局三個主體混合監管的狀態也導致財政部門對彩票資金的管理睜一只眼閉一只眼，這也是彩票資金監管不到位的客觀因素之一。未來，隨著全部財政資金都納入預算管理，彩票資金監管不到位的現象會得到根本改變。

李建軍：本該公開透明嚴格監督的重要的公益性收支卻一直處于邊緣化的監管狀態主要是因為：一方面彩票機構運行本身采用的是多頭監管模式，多頭監管、責任不明、難以落實；另一方面彩票公益金預算約束弱，專項基金財政監督的相對缺位和不足。而造成彩票資金監管亂象的根本原因在于沒有將作為財政資金的彩票公益金，像一般預算收支一樣嚴格管理和監督。

宋立根：一是彩票公益金的投入模式應該具有三性：即強制性、壟斷性和普惠性。然而強制性并不強，因為主管部門擔負監管的責任，既當規則制定者，又當運動員，還當裁判員，彩票公益金監管處于邊緣化現象不足為怪。二是國外彩票發行大多是由完全獨立的企業和社會機構來代理運行，彩票公益金使用規范，公益金使用透明度較高，行政主管部門和財政部門只需要做好監管檢查。我國也應借鑒這種做法，把發行推廣的工作交給獨立的第三方，按比例返給一定運行資金，實現運行的專業化、公益化，避免監管缺失和信息的不透明。三是關鍵是未能夠引入社會監督力量。同時，把公益金使用納入法治軌道，增強法治威懾力，才能鏟除彩票滋生腐敗的土壤，確保彩票公益金使用運行在健康軌道上。四是未建立健全內部控制制度，彩票公益金核算和使用管理存在缺陷。需要加強項目審批和資金使用跟蹤問效制度，嚴格項目審批程序，對資助項目要建立檢查和責任追究制度，提高資金使用效益，定期向社會公布公益金使用情況，自覺接受社會輿論監督，才能真正體現彩票“扶老、助殘、救孤、濟困”的發行宗旨。

如何終結“彩票自肥”？

主持人：針對彩票主管部門權力大易滋生腐敗問題，不少專家提出要強化財政部對全國彩票的統籌管理。對此，您有何具體想法？請針對彩票公益金本身的性質和完善政府預算體系等改革部署，談談您對強化彩票財政監管的建議。

林江：我認為，強化財政部對全國彩票的統籌管理，建議還是很不錯的，關鍵在于財政部如何對彩票進行統籌管理？是財政部設立專門機構，相當于在各地的派出特派辦的方式去監管，還是委托地方的財政部門去統籌管理？如果是前者，則可能會出現監管機構架床疊屋，人浮于事，如果是后者，則脫離不了地方政府出于自身的考慮難以貫徹落實財政部的監管意圖。我認為真正的解決辦法，是彩票的發行和監管要徹底分開，政府部門可以委托社會民間機構發行彩票，并要求這些機構嚴格按照有關彩票的法律法規來行事，而政府部門，包括財政部門和民政部門則充當監管者的角色，如果發現彩票發行機構沒有依法辦事，則予以相應的處罰。另外，政府部門可以委托獨立的社會中介機構去研究彩票發行的成本變化，以及這些成本變化與互聯網和電子信息技術發展的關系，并定期對發行費用的變化進行檢討，把結果提供給發行機構參考，如果發行機構的彩票發行成本大大高于參考值，發行機構需要向政府監管部門作出解釋。另外，財政部門可以定期對彩票公益金使用的專項進行財政績效評價，并把相關的評價結果向公眾公開。

翟繼光：不僅僅是強化財政部對全國彩票資金的統籌管理，還要強化各級人大對彩票資金的監督。彩票資金雖然并非強制性的財政收入，但也是國家壟斷的、在一定程度上遵循市場等價交換原則的財政收入，購買彩票本質是一種賭博行為，其違法的色彩被其公益性的目的以及法律的明確規范所抹去。正因為如此，彩票只有真正保持其公益目的并受到法律的嚴格約束才能是一種合法的存在，否則就應當予以取締。由于彩票具有娛樂與公益雙重功效，世界主要國家均允許彩票的存在。有些國家還非常重視，如日本還有專門的彩票節。大多數人之所以愿意購買彩票，除了具有中獎、娛樂的目的之外，還有一個重要原因就是看中了其公益性，未中獎的部分就相當于公益捐贈了。正因為如此，財政部門一定要加強對彩票資金的監管，使其真正用于公益事業。

李建軍：彩票機構屬于公共部門，彩票發行及公益金收支理應納入財政監管的范圍，事實上相關規定也明確財政部對彩票負有監管責任。要加強財政部對全國彩票的統籌管理，關鍵在于彩票管理系統本身應嚴格編制部門預算，其人員、運行、基建等各項活動嚴格在預算的約束下進行，全面納入財政監督、審計監督的范圍。以新《預算法》頒布為契機，進一步完善政府性基金預算制度，提升彩票公益金在政府性基金預算內中安排的科學性、規范性、有效性和透明性，提高福利彩票、體育彩票等彩票資金使用的公益性和績效。

王叢虎：彩票公益基金本身的性質決定了其當屬公共財政的范疇，不僅要納入財政預算，而且更重要的是接受財政部門的監督與管理。統一賬戶、集中支付、透明公開、全過程監管是財政監管日常手段，除此之外，要強化彩票的財政監管還要強化風險管理，通過輿情監管、預警等事前監管，防患于未然。當然，加大制裁的力度、形成強大的震懾力和威懾力也非常重要。

宋立根：建議在財政部內成立國家彩票監管委員會，作為唯一的彩票監管主體，并在此基礎上構建各省區彩票監管委員會，逐步擺脫與地方政府相關主管部門的聯系與依賴。另外，建議合并彩票發行運營機構，組建國家彩票公司，統一發行運營，真正實現管辦分離和相互制約。真正構建起市場化、企業化運作模式下的一體化的彩票發行運營體制。目前，首先要改變彩票發行中部門分割、政企、政事不分的狀況,建立適合市場規律的經營管理模式; 減少管理層級,降低運營成本,建立全國統一的彩票發行管理機構,管、辦、監督分開。

主持人：而針對各級公益金收入屢屢遠大于當年支出、大量公益金“趴在賬戶上睡大覺”等公益金低效率的現狀實際上違背了設立彩票事業的初衷。如何盤活彩票資金存量、切實提升彩票公益金的使用績效、讓公益金真正用在刀刃上？也請談談您的觀點。

林江：要盤活彩票資金的存量，提升彩票公益金的使用績效，我認為首先需要明確哪部分的彩票公益金可以用于市場運作，并在此過程中增值保值，有哪些部分的彩票公益金需要保本，直接用于與慈善、民生有關的項目。而相關的彩票公益金的用途和使用方法應該有法律作為依據。因此，建議人大審議通過《彩票法》，使得彩票發行和管理能夠有法可依；其次，應該研究彩票相關的法律法規，例如信托法、票據法、預算法等與彩票發行和管理的關系，并在何種程度上影響彩票的發行和管理。例如預算法當中所列明的所有的政府的收入和支出都應該納入預算管理，那么彩票公益金收入是否應該按照預算法的規定納入預算管理之中？如果答案是肯定的，彩票公益金應該納入公共財政預算，還是應該納入政府基金預算？人大在何種程度上應該介入對彩票公益金的使用的監督？還有，如果彩票公益金可以用于投資有價證券實現增值保值，那么彩票公益金的管理者與委托者是什么關系？委托方是政府部門嗎，還是社會大眾？彩票公益金增值了，公益金的管理者應該如何分享相應的收益而又不被指控為占有了公共資源？這一切都需要通過法律得以實現。

翟繼光：為了提升彩票公益金的使用效率，需要由民政部和體育總局每年編制詳細的使用預算，預算支出的數額應當大體相當于上年度彩票公益金的總額。該預算經全國人大批準之后，由財政部監督執行。全國人大每年也應當安排專項檢查，對彩票資金的收支進行嚴格審查。同時，應當將彩票公益金預算逐步公開，接受社會公眾和媒體的監督。關于彩票公益金的使用也可以在民政部和體育總局的網站上設立專門的意見箱，征求社會公眾的意見。

李建軍：要盤活彩票資金存量、提升彩票公益金的使用績效關鍵在于改變彩票公益金使用安排的單部門主導模式。現行彩票公益金的使用主要是由民政和體育部門負責的，一方面缺乏與一般預算安排中的福利、體育事業支出的協同，另一方面由于部門職能范圍的限制，也制約了公益資金的有效使用。比如體育部門主導體育彩票公益金使用，體育部門的主要工作在于體育設施、體育賽事、競技體育、群眾體育等，社會公眾所需要的社區（鄉村）體育設施及服務的提供嚴重不足，而這些服務的提供一方面體育部門沒有信息和激勵，同時也不是體育部門一家單獨能夠協調處理的。因此，應改變彩票公積金使用單一部門主導模式，將彩票公益金納入一般預算中對應預算支出項目統籌安排；并建立完備的公益資金使用評估制度，對資金使用方向、項目安排、支出管理和使用效果等，進行分析和評估。

王叢虎：彩票公益金的使用首先要有規劃，只有具有完備的中長期和短期規劃，才能對資金的使用與預留作出規定和計劃。其次要年年有單獨的預算，納入財政預算體系，涉及到采購的，還要納入采購預算體系。再次要有預算執行監督。最后還要有執行評估與調整等一系列體系化建設。

主持人：與此同時，引入市場化機制、強化法治化管理都是改革彩票運行體制的迫切之策、應有之義。至此，請您總結終結“彩票自肥”的關鍵及治本之道。

翟繼光：解決“彩票自肥”的問題需要依靠公開和監管。要把彩票由一個小圈子自我運作、自我管理的狀態變為將彩票資金融入整個財政資金之中，將彩票的運作和監管納入整個財政運作和監管范圍之內。不僅要提高全國人大、財政部對彩票資金的監管力度，還應當提高社會公眾和媒體對彩票資金關注的熱情和積極性。同時，相關法律制度的建設也應當跟進，使得全國人大、財政部、社會公眾的監督都有法可依。只有這樣，我國的彩票事業才能走上健康發展之路，彩票資金才能在公益事業建設方面發揮更大的作用。

李建軍：解決“彩票自肥”的關鍵在于，廢除具有一定承包和分成性質的按固定比例（15%）確定發行費的方式，彩票的零售和代銷完全市場化，彩票發行和銷售機構的自身運行收支納入預算，通過嚴格的部門預算確定收支，使彩票機構收支安排如稅務局等其他公共部門一樣。

王叢虎：通過現代網絡技術向全社會公開，構建一個彩民能夠看得懂和看得見的透明收支賬目，并積極回應彩民的監督與訴求，加大對于違法制裁的力度，形成全社會共治的體系才是最為重要的。

林江：我認為終結“彩票自肥”的關鍵即治本之道，一是法治化管理，即彩票發行、管理、監管都能夠做到有法可依，執法必嚴，違法必究；二是充分利用社會中介機構和資源參與彩票的發行和管理，政府部門則抽身而出，充分扮演好監管者的角色，避免角色和利益沖突；三是處理好中央政府和地方政府對于彩票公益金分配上的權利和義務之間的關系；四是通過政府購買服務，讓社會獨立的第三方對于彩票公益金作為財政收入的一部分，其使用的效率進行財政專項評價，并將評價結果及時向社會公開，讓人大代表和社會大眾及時監督彩票公益金的使用情況。如此一來，就可以讓彩票運行體制更加順暢和有效。