預算績效管理與財政管理改革創新
——對話江蘇省蘇州市財政局副局長黃濟美

●特約通訊員 劉國永

預算績效管理與財政管理改革創新
——對話江蘇省蘇州市財政局副局長黃濟美

●特約通訊員 劉國永

近十年來，蘇州市財政局積極開展財政預算績效管理工作，從參與江蘇省財政廳全省義務教育財政支出績效評價試點開始，走出了一條“理念培訓與實踐同步推進，制度設計與前瞻探索共引領，整體設計與重點實施相結合”的預算績效管理道路，有效地提升了預算管理的科學化、精細化水平，提高了財政資金的使用效益，增強了績效理念，健全了評價制度，創新了評價機制，拓展了評價范圍，深化了評價內涵，完善了評價方式和方法，強化了評價結果應用，促進了政府職能轉變。特別是自2014年下半年開始，該局積極探索中期預算改革，并將中期預算改革與預算績效管理相結合，探討預算改革的新模式，以此作為財政改革的新目標，這些對財政體制和機制的創新都有重要意義。為此，本欄目特約通訊員劉國永博士圍繞預算績效管理與財政管理改革創新專訪了蘇州市財政局副局長黃濟美。

《財政監督》：這些年來，蘇州市財政局積極實踐預算績效管理，取得了顯著成效，請您談談推進預算績效管理工作的體會。

黃濟美：預算績效管理是個系統工程，近年來我們也是邊思考邊探索，總體來說，大概有以下幾個方面值得總結。

第一，理論先行，專家引領。預算績效管理工作在我國還屬于創新性工作，八年前我們開始試點時很多基本概念都不清晰，全國也沒有統一的要求和規范，學術界也在探討中，但是我們已經感覺到這是財政改革的重要方向。預算績效管理不同于過去講的追根問效，而是有自身內涵的。因此，工作伊始我們就聯合上海財經大學、復旦大學、蘇州大學等國內研究財政績效較早的高等院校，一起探討財政績效管理理論問題，并與上海財經大學建立了戰略合作關系。我們今天取得的系列成就，結合財政部及江蘇省財政廳的相關要求來看，應該說，我們的路走得還是比較穩健而且有效的，也是正確的。

第二，制度設計，責權明晰。在專家引領和科學的理論指導下，從實踐層面看，我們首先是做好頂層設計，包括分階段出臺系列制度，同時明晰不同參與主體的職責。就制度方面，2009年6月蘇州市出臺 《市政府關于批轉蘇州市財政支出績效評價實施意見的通知》（蘇府【2009】100號），明確了績效評價的實施原則、評價對象、評價方式和方法、工作程序和結果應用等內容，將預算安排500萬元以上的專項支出、500萬元以下但政策性強且社會影響大的專項支出、財政補助市（縣）和區的專項支出納入了績效管理范圍，全市由此全面推開預算績效管理工作；2011年7月蘇州市出臺 《市政府關于批轉蘇州市市級財政專項資金管理辦法的通知》（蘇府【2011】134號）；同年 11月蘇州市財政局出臺《關于印發〈蘇州市財政資金績效管理操作規程〉的通知》（蘇財績字 【2011】21號）；2013年12月蘇州市財政局出臺《關于印發〈蘇州市預算績效管理委托第三方評價指導意見〉的通知》；2014年2月蘇州市財政局轉發 《江蘇省財政廳關于印發 〈江蘇省預算績效管理聘任專家暫行辦法〉的通知》。系列制度的出臺有力地保障了預算績效管理的順利實施。不同參與主體的職責既是制度設計的核心，也是實施管理過程中問責的基礎。我們認為，預算績效管理涉及到不同的責任主體，包括財政部門、預算部門（單位）、專家、第三方評價機構、人大、政協等社會監督部門以及廣大群眾。不同的主體參與預算績效管理的不同環節，其職責是不一樣的：財政對預算分配績效負責；預算部門（單位）對資金使用績效負責；第三方機構對評價公平、專業性負責；專家對質量進行把控；社會監督機構及公眾則對預算績效管理的公平性和透明性等進行監控，使得預算績效管理成為公共治理的重要部分。

第三，加強培訓，形成共識。有了好的制度，如何執行好還需要各方面的積極配合。為此，我們設計了全面的培訓制度和方案，完善培訓方式，定期組織專題培訓和研修班學習，提高績效管理人員的業務素質和綜合能力。自2009年起，每年舉辦一次由各預算部門參加的蘇州市預算績效管理高級研修班，提升其綜合業務能力；每年組織由各預算單位和財政部門相關業務處室參加的預算績效管理業務培訓班；組織召開全市預算績效管理工作座談會，交流各地工作開展情況。加強對第三方評價機構的業務培訓，通過案例輔導和相互交流，提升第三方機構人員的業務素質和水平，迅速提高其績效評價質量。同時，評價過程本身也成為對預算單位進行宣傳和普及的過程，結合專家評審會，使預算績效管理從理念到方法均得到了傳播和認同。

第四，由點到面，穩步推進。考慮到預算績效管理工作的系統性和特殊性，我們在推進的過程中并沒有求大、求全，而是把握“以點帶面，積極穩妥”的原則穩步推進。總體來說，我們結合省財政廳工作，于2007年和2008年分別對義務教育全省聯動績效評價、老住宅小區綜合整治項目，以及新農村建設專項資金開展了績效評價試點。自2009年起，我們逐步推進全過程預算績效管理，對2009-2014年六年間的共421個項目實施了預算績效管理，涉及財政資金139.1億元。其中：2009年31個項目，涉及資金8億元；2010年38個項目，涉及資金11.5億元；2011年68個項目，涉及資金22.3億元；2012年82個項目，涉及資金27億元；2013年76個項目，涉及資金24億元；2014年126個項目，涉及資金46.3億元。六年來，不僅項目數量和資金規模呈現逐年增長和擴大的趨勢，而且實現了績效管理全覆蓋。

《財政監督》：當前預算績效管理最大的難題或者瓶頸是如何有效應用評價結果，蘇州在這方面有何經驗？

黃濟美：結果應用確實是個難題，蘇州一開始也面臨這樣的挑戰。評價的根本目的是為了應用，必須為預算管理服務，為政府改革服務。因此，結果應用難題必須突破，如果評價完了不應用，這本身就是無效。我們的主要做法是：第一，建立反饋機制。及時將評價結果以文件形式反饋給預算單位，要求其根據評價結果完善項目管理制度，改進管理措施，提高管理水平。第二，建立通報機制。定期召開會議通報評價結果，幫助預算單位分析其管理中存在的問題，并提出改進建議。第三，建立報告機制。將評價結果形成書面報告上報市人大和市政府，供領導決策參考。第四，建立公布機制。在網站、報紙等主要媒體公示評價結果或公布項目績效情況，接受社會監督。自2010年起，在蘇州市財政局網站公示上一年度項目績效評價結果；將再就業資金、急救體系建設項目績效評價內容和結果在《蘇州日報》上進行公布。第五，建立評價結果與部門預算編制相結合機制。將評價結果作為預算安排的重要依據，對評價結果為“優秀”和“良好”的項目增加預算安排，而對評價結果為“一般”的項目控制預算安排，做到既做加法，又做減法。

《財政監督》：新預算法出臺后，不僅對管理有了新的規范和要求，而且對中長期預算改革提出了明確思路。聽說蘇州市財政局在這方面開始了積極探索，請談談您的看法。

黃濟美：應該說，中期預算是預算改革的重要方面，也是國際預算管理的重要形式。但客觀地說，我們目前很多基礎工作還不能支撐這項工作，所以應該從試點開始。根據《全國人大常委會關于修改〈預算法〉的決定》中“建立跨年度預算平衡機制”的要求，我局印發了《關于開展蘇州市級中期預算試點工作的通知》，明確了試點單位、組織管理、工作原則、工作程序和步驟等內容，對蘇州市教師發展中心、種子管理站、環境監測中心三個單位開展了中期預算試點，實施期間為2015年度到2017年度，實施內容為單位部門預算和項目資金。通過將財政預算與政府中期規劃、預算單位工作計劃結合起來，增強政府、單位、財政中期規劃的約束性，提高財政資金分配的前瞻性、計劃性和整體配置效益，探索建立以績效目標為導向，以預算標準化體系和運行成本為依據的中期預算編制機制。

《財政監督》：預算績效管理和監督檢查是財政管理的重要職能，兩者分屬不同部門，工作內容也有所不同，請您介紹一下蘇州在預算績效管理和監督檢查結合方面進行的嘗試。

黃濟美：從財政職能看，預算績效管理和監督檢查是財政監督的主要內容，對加強和規范財政資金管理發揮了重要作用，但兩者存在不同之處：預算績效管理主要側重于對財政支出行為是否取得應有的業績和效益進行評價，即“花錢是否值得”，屬于有效性監督評價；監督檢查主要側重于對財政支出行為是否符合現行的政策和法規進行監督，即“花錢是否合規”，屬于合規性監督評價。我們按照“預算編制→預算執行→財政監督”的管理要求，結合兩者的工作特性，轉型提檔，加強資源整合，豐富財政監督內涵，從更高層次開展財政監督工作，進一步提升財政監督質量和管理水平。在預算編制和執行完成后，我們一方面著力增強財政管理的科學性、有效性和可操作性，另一方面著力實現財政管理的合規性、安全性和嚴肅性，充分發揮財政管理和監督職能，整體提升財政管理的質量、效能和合規性。

在操作上，我們明確績效管理處、監督檢查處的職責，加強內部控制制度建設，逐步形成了預算績效管理和監督檢查有機結合的財政監督機制，既能發揮各自優勢，又能充分融合。在實施過程中，我們同步開展前期業務培訓、工作方案制定、進入預算單位檢查等工作；對投入目標中的合規性指標，如財務管理合規性、專款專用率、資金到位率等，交由監督檢查處負責，充分發揮他們的專業水平，提高數據的真實性和準確性；在績效評價報告中引入監督檢查結果，客觀反映預算單位和項目在財務管理中存在的問題，并提出解決問題的措施。

《財政監督》：現代的思想和實踐離不開現代工具系統的支持。今年蘇州開始通過信息化系統開展預算績效管理工作，請就此談談您的體會。

黃濟美：“工欲善其事，必先利其器”。蘇州的預算績效管理工作理論先行、制度保障、頂層設計、穩健實施，得到了市委市政府、預算單位和廣大群眾的充分認可，但是將管理工作常態化、制度化、效率化、專業化離不開信息系統的支持。為此，我們通過公開招標選擇了國內知名的咨詢和軟件一體化公司所開發的成熟軟件，結合蘇州實際進行了相應改造，全面應用于我市預算績效管理工作中。我們將預算績效管理系統與金財工程無縫對接到“蘇州市財政局統一門戶系統”中，按照預算編制“二上二下”原則，將績效管理和預算編制結合起來，在信息系統中同步實施績效目標的編制、申報、審核、批復，并及時反映項目績效自評價、再評價、跟蹤管理，以及專家評審意見、評價報告等內容，實現預算績效管理全過程控制，提高了工作質量和效率。同時，預算單位依據項目類型和實施內容，通過與近年來申報的目標值、歷史和行業統計標準等數據進行比對，從信息系統指標庫和數據庫中選取能夠合理反映項目績效目標的指標和目標值，提高了預算績效管理的質量和效率，為預算績效管理全覆蓋奠定了基礎。■