國(guó)家治理與大國(guó)財(cái)政的邏輯關(guān)聯(lián)

●劉尚希 李成威

一、國(guó)家治理與大國(guó)崛起的風(fēng)險(xiǎn)

（一）國(guó)家治理的定位：大國(guó)崛起的公共風(fēng)險(xiǎn)治理

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）多次提到國(guó)家治理，至于國(guó)家治理是什么，《決定》并沒有用更多的筆墨。有學(xué)者從不同的角度進(jìn)行了解讀。周克清認(rèn)為，國(guó)家治理通常是指國(guó)家的最高權(quán)威通過行政、立法和司法機(jī)關(guān)以及國(guó)家和地方之間的分權(quán)，從而對(duì)社會(huì)實(shí)施控制和管理的過程；國(guó)家治理的目的是維護(hù)政治秩序，以及保障政府能夠持續(xù)地對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性的分配。王浦劬認(rèn)為，國(guó)家治理的基本含義就是在中國(guó)特色社會(huì)主義道路的既定方向上，在中國(guó)特色社會(huì)主義理論的話語語境和話語系統(tǒng)中，在中國(guó)特色社會(huì)主義制度的完善和發(fā)展的改革意義上，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民科學(xué)、民主、依法和有效地治國(guó)理政。目前，大部分觀點(diǎn)對(duì)國(guó)家治理的認(rèn)識(shí)都是從靜態(tài)的角度對(duì)其進(jìn)行概念詮釋，而沒有從我國(guó)發(fā)展所處的歷史階段和中華民族崛起的戰(zhàn)略意蘊(yùn)來定義。

筆者認(rèn)為，國(guó)家治理要從動(dòng)態(tài)把握，我國(guó)已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段，既面臨前所未有的發(fā)展機(jī)遇，也面臨前所未有的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。國(guó)家治理的核心是大國(guó)崛起過程中（也即國(guó)家現(xiàn)代化過程中）的公共風(fēng)險(xiǎn)治理。“中國(guó)是在一個(gè)政治勢(shì)力的主導(dǎo)下走過了這三個(gè)階段。第一階段中國(guó)共產(chǎn)黨通過武裝斗爭(zhēng)，建立起一個(gè)統(tǒng)一的人民共和國(guó)，解決治國(guó)能力的問題。第二階段用政府統(tǒng)管的方式，為建設(shè)一個(gè)富強(qiáng)的國(guó)家打基礎(chǔ)。第三階段用治理的方式，釋放活力，快速發(fā)展。”目前，我們已經(jīng)為建設(shè)一個(gè)富強(qiáng)、現(xiàn)代化的國(guó)家打好了基礎(chǔ)，下一步要向富強(qiáng)、民主、現(xiàn)代化國(guó)家的目標(biāo)邁進(jìn)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，在這個(gè)過程中會(huì)遇到很多的風(fēng)險(xiǎn)，包括諸如中等收入陷阱等來自內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)際社會(huì)的擠壓等來自外部的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出。大國(guó)崛起與國(guó)家治理是相輔相成的關(guān)系，要想真正實(shí)現(xiàn)崛起，必須高度重視崛起中出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)加以化解，否則勢(shì)必制約大國(guó)崛起。這些風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)統(tǒng)表現(xiàn)為公共風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)這些公共風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的防范和治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。因此，筆者認(rèn)為國(guó)家治理的核心是風(fēng)險(xiǎn)治理，即國(guó)家現(xiàn)代化過程中的公共風(fēng)險(xiǎn)治理。

（二）國(guó)家治理要與大國(guó)崛起的進(jìn)程相匹配

大國(guó)崛起與國(guó)家治理是相輔相成的關(guān)系，我國(guó)想要真正實(shí)現(xiàn)崛起，必須高度重視崛起中出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)加以化解，否則，大國(guó)崛起進(jìn)程就有可能中斷。國(guó)家的崛起需要一定的社會(huì)歷史條件，新中國(guó)成立65年來，國(guó)家崛起的歷史條件與相應(yīng)治理模式呈變換態(tài)勢(shì)，在總體偏重崛起的情況下，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的國(guó)家崛起取得了巨大成就，國(guó)家治理則相對(duì)滯后。在國(guó)家崛起的不同發(fā)展階段，出現(xiàn)了不同的風(fēng)險(xiǎn)，這些不斷變遷的風(fēng)險(xiǎn)是大國(guó)崛起中的必然產(chǎn)物，也呼喚著相應(yīng)治理模式的變革。大國(guó)崛起的獨(dú)特道路，成為大國(guó)治理創(chuàng)新的最大背景。

在中國(guó)崛起的戰(zhàn)略布局中，經(jīng)濟(jì)力量一直最為強(qiáng)調(diào)，也是最先實(shí)現(xiàn)突破的崛起力量。改革開放正是從經(jīng)濟(jì)體制改革入手，希望借此加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)中國(guó)趕超西方強(qiáng)國(guó)，成為名副其實(shí)的大國(guó)。改革開放30 多年的成就是如此不同凡響，以至于某位外國(guó)學(xué)者說，世界上還沒有任何一個(gè)國(guó)家像中國(guó)一樣，曾經(jīng)在19世紀(jì)中葉的大國(guó)游戲中逐步衰敗被淘汰出局，現(xiàn)在又能夠成功地重返大國(guó)之列。無論是從新中國(guó)65年發(fā)展的短期視角，還是從鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來近現(xiàn)代史的長(zhǎng)焦視野，中國(guó)力量最令世界矚目的一面，無疑是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長(zhǎng)、重振國(guó)力、試圖崛起為強(qiáng)國(guó)的演進(jìn)軌跡。

然而，在新的歷史時(shí)期，國(guó)家發(fā)展的重心放在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)方面，國(guó)家治理模式的探索沒有跟上，單一的經(jīng)濟(jì)崛起模式導(dǎo)致了一系列負(fù)面結(jié)果，一些風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)過長(zhǎng)期積累開始日益顯現(xiàn)出來，成為大國(guó)崛起的絆腳石。法治建設(shè)滯后，監(jiān)督機(jī)制不健全，腐敗高發(fā)頻發(fā)。政府治理面臨著諸多嚴(yán)重挑戰(zhàn)；經(jīng)濟(jì)層面，長(zhǎng)期以來過于追求發(fā)展速度，過分依靠政府推動(dòng)，粗放式發(fā)展的代價(jià)巨大，人與自然的和諧關(guān)系漸行漸遠(yuǎn)；文明形態(tài)層面，傳統(tǒng)文化思想斷裂，全民信仰缺失，社會(huì)理想信念和價(jià)值共識(shí)還未形成；社會(huì)層面，貧富差距相當(dāng)大，社會(huì)保障制度還不健全，人民群眾期待不斷提高，而現(xiàn)實(shí)反差很大，社會(huì)凝聚力不足。

面對(duì)國(guó)家崛起中的風(fēng)險(xiǎn)，必須轉(zhuǎn)變思路，從化解大國(guó)崛起過程中公共風(fēng)險(xiǎn)的角度來完善國(guó)家治理體系和增強(qiáng)治理能力，以期使國(guó)家治理現(xiàn)代化與國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程相匹配。

二、大國(guó)財(cái)政是國(guó)家崛起風(fēng)險(xiǎn)治理的基礎(chǔ)和支撐

（一）大國(guó)崛起的風(fēng)險(xiǎn)治理：財(cái)政是基礎(chǔ)

大國(guó)崛起或者說國(guó)家現(xiàn)代化過程中的風(fēng)險(xiǎn)治理離不開財(cái)政作用的發(fā)揮。“我國(guó)已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段，既面臨前所未有的發(fā)展機(jī)遇，也面臨前所未有的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，尤其是發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出。這些問題從機(jī)制上看，都與現(xiàn)行財(cái)稅體制改革不到位有一定關(guān)系。就財(cái)政自身而言，隨著國(guó)內(nèi)外形勢(shì)和我國(guó)發(fā)展階段的變化，現(xiàn)行財(cái)稅體制的制度優(yōu)勢(shì)正在削弱。建立現(xiàn)代財(cái)政制度是黨的十八屆三中全會(huì)立足全局、面向未來提出的重要戰(zhàn)略思想，是中央科學(xué)把握現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展規(guī)律作出的重大決策部署，抓住了全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)于完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)具有重大而深遠(yuǎn)的意義。”國(guó)家崛起需要與之相稱的國(guó)家能力。在一個(gè)特定的國(guó)家中，國(guó)家能力主要體現(xiàn)為資源汲取能力、政治滲透能力和危機(jī)解決能力。所有這些能力的提升都要依靠財(cái)政來支撐。換言之，國(guó)家的公共性越是突出，財(cái)政建設(shè)就越是必要。

如何理解財(cái)政對(duì)于國(guó)家治理的這種重要性，可用木桶原理來說明。木桶原理是指一個(gè)木桶能裝多少水是由最短的那塊木板的長(zhǎng)度決定的。以系統(tǒng)論的觀點(diǎn)來分析，每一塊木板是同等重要的，共同決定木桶的功能。如果把國(guó)家治理比作木桶，那么財(cái)政在其中不是豎著的木板，而是底板。對(duì)于木桶功能而言，底板與豎板的重要性有重大區(qū)別，前者決定整個(gè)木桶功能“有與無”的問題，桶底一旦有漏洞，或者掉了，整個(gè)木桶功能就喪失了；后者決定木桶功能“大與小”的問題，一旦出現(xiàn)短板，木桶功能就會(huì)大打折扣。顯然，財(cái)政作為國(guó)家治理這個(gè)木桶的底板發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，若財(cái)政出了問題，就會(huì)動(dòng)搖整個(gè)國(guó)家治理，甚至導(dǎo)致國(guó)家治理失效，大國(guó)崛起和國(guó)家現(xiàn)代化就無法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。古今中外的實(shí)踐表明，人類國(guó)家史上的每一次重大變革，無不滲透著深刻的財(cái)政原因。我國(guó)的商鞅變法、唐代“兩稅法”、明代“一條鞭法”、清代“攤丁入畝”等改革，基本上都是圍繞財(cái)稅問題展開的；17世紀(jì)英國(guó)“光榮革命”確立的稅收法定原則，為英國(guó)在工業(yè)革命中的崛起奠定了基礎(chǔ)；19世紀(jì)末20世紀(jì)初美國(guó)預(yù)算制度變革開啟了“進(jìn)步時(shí)代”的大幕，推動(dòng)美國(guó)步入世界強(qiáng)國(guó)之列。

（二）大國(guó)崛起需要大國(guó)財(cái)政來支撐

在國(guó)際社會(huì)中，大國(guó)和小國(guó)處于不同的層面，有不同的行為規(guī)則。對(duì)于大國(guó)來講，通常具有更大的全球公共責(zé)任，因?yàn)榇髧?guó)的外部性和示范性是小國(guó)無法比擬的。我國(guó)作為崛起中的大國(guó)，財(cái)政的作用也從國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)向全球治理，并通過參與全球治理來避免人類發(fā)展危機(jī)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益。一是捍衛(wèi)全球開放貿(mào)易體系。作為世界新興貿(mào)易大國(guó)，我國(guó)在捍衛(wèi)開放性貿(mào)易體系方面具有國(guó)家與全球雙重責(zé)任。我國(guó)作為全球貿(mào)易大國(guó)，確保全球與地區(qū)貿(mào)易安排遵守共同規(guī)則是其重大利益之所在，也是全球利益所在。二是確立全球資源新的定價(jià)機(jī)制。全球大宗商品貿(mào)易的不合理愈益突出。大宗商品貿(mào)易被少數(shù)供應(yīng)商操縱，主要需求方反倒沒有話語權(quán)，嚴(yán)重背離了全球貿(mào)易的基本規(guī)則。三是主導(dǎo)區(qū)域和全球合作新機(jī)制。黨的十八大以來，我國(guó)提出的“中國(guó)夢(mèng)”、“新義利觀”、“新型大國(guó)關(guān)系”等理念和構(gòu)想已經(jīng)引起國(guó)際社會(huì)廣泛反響。未來5 至10年內(nèi)，我國(guó)在全球治理與區(qū)域合作方面的新理念、新思維、新構(gòu)想進(jìn)一步體系化和具體化。今天，我們已經(jīng)有了良好開局：絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、21世紀(jì)海上絲綢之路、打造中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)升級(jí)版、設(shè)立亞投行和絲路基金、孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊、中巴經(jīng)濟(jì)走廊等一系列重大合作倡議等，正在由倡議走向現(xiàn)實(shí)。2014年5月，習(xí)近平主席在亞信上海峰會(huì)上正式提出“共同安全、綜合安全、合作安全、可持續(xù)安全”的“亞洲安全觀”，引發(fā)與會(huì)代表的高度認(rèn)同和國(guó)際輿論的極大關(guān)注。總之，隨著我國(guó)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)繁榮和國(guó)際和平穩(wěn)定的作用愈加突出，國(guó)際社會(huì)對(duì)“中國(guó)倡議”和“中國(guó)聲音”的需求和期待也不斷提高，這個(gè)時(shí)候更需要大國(guó)財(cái)政作為保障和支撐條件。

三、大國(guó)財(cái)政需要“內(nèi)外兼修”

（一）大國(guó)財(cái)政應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代財(cái)政

從一個(gè)國(guó)家內(nèi)部講，國(guó)家治理能力的強(qiáng)弱在一定程度上可以用效率與公平的融合程度來衡量。融合程度越低，越是一邊倒，就表明公共風(fēng)險(xiǎn)越大；融合程度越高，越是有機(jī)結(jié)合，就表明國(guó)家治理越是有效。那么，效率與公平怎樣實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合？在國(guó)家制度結(jié)構(gòu)中，主要依靠財(cái)政制度安排去實(shí)現(xiàn)。從整體來衡量，市場(chǎng)與政府是有機(jī)的統(tǒng)一，效率與公平要有機(jī)融合，財(cái)政是不可或缺的載體。財(cái)政就是一個(gè)機(jī)制，像一部車上的兩個(gè)輪子，一個(gè)輪子是效率，一個(gè)輪子是公平，只有這兩個(gè)輪子平衡了，才能平穩(wěn)地往前走。只有這樣，經(jīng)濟(jì)才能發(fā)展，社會(huì)才能進(jìn)步。中國(guó)能不能跨越中等收入陷阱，就此而言，深化財(cái)政改革，創(chuàng)新財(cái)政制度，是促進(jìn)效率與公平相融合的必要條件，也是降低當(dāng)前國(guó)家治理風(fēng)險(xiǎn)的前提。

現(xiàn)代財(cái)政通過預(yù)算——稅收——財(cái)政體制為國(guó)家治理現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)，這是實(shí)現(xiàn)公平和效率融合發(fā)展的制度前提。另一方面，現(xiàn)代財(cái)政通過提供公共服務(wù)，化解經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的各種風(fēng)險(xiǎn)，促使公共風(fēng)險(xiǎn)最小化，這個(gè)過程本身對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來說意味著效率提升，而對(duì)于每個(gè)公民來說則意味著最大的公平。現(xiàn)代財(cái)政制度以治理國(guó)家現(xiàn)代化（大國(guó)崛起）進(jìn)程中的公共風(fēng)險(xiǎn)為基本定位，這樣的現(xiàn)代財(cái)政制度必然是以保障效率與公平相融合的制度安排，而這樣的制度安排必然是以民生財(cái)政為核心，以法治財(cái)政、民生財(cái)政、穩(wěn)固財(cái)政、陽光財(cái)政、效率財(cái)政”為特征的現(xiàn)代財(cái)政制度。在現(xiàn)代財(cái)政制度特征當(dāng)中，民生財(cái)政是核心、是本質(zhì)。民生是一項(xiàng)基本的價(jià)值觀，是以消費(fèi)為載體的。民生是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本出發(fā)點(diǎn)。法治財(cái)政、穩(wěn)固財(cái)政、陽光財(cái)政、效率財(cái)政都是為民生財(cái)政服務(wù)和保駕護(hù)航的。法治財(cái)政意味著在財(cái)政改革的整個(gè)過程和各個(gè)方面、各環(huán)節(jié)都要運(yùn)用法治的思維和理念。法治是消除不確定性，穩(wěn)定預(yù)期，降低交易成本的最佳手段；穩(wěn)固財(cái)政，表明財(cái)政能力是國(guó)家職能保障程度的度量，是國(guó)家能力水平的真實(shí)刻畫；陽光財(cái)政要使民眾對(duì)政府的預(yù)算監(jiān)督得到滿足；效率財(cái)政的關(guān)鍵也在于完善部門預(yù)算的透明度。

現(xiàn)代財(cái)政的定位與特征圖解

（二）大國(guó)財(cái)政是世界財(cái)政

作為一個(gè)崛起中的大國(guó)，我國(guó)的國(guó)家治理已不再是“家里事”，而注定會(huì)成為“天下事”。因此，國(guó)家治理與全球治理角度是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，與此相應(yīng)，大國(guó)財(cái)政既是國(guó)家財(cái)政，也是世界財(cái)政。要擴(kuò)大參與國(guó)際規(guī)則制定的話語權(quán)，建立抵御外部風(fēng)險(xiǎn)的防火墻，穩(wěn)步推進(jìn)人民幣國(guó)際化進(jìn)程；同時(shí)做到知己知彼、主動(dòng)出擊，和世界各國(guó)一起承擔(dān)維護(hù)全球經(jīng)濟(jì)秩序、擴(kuò)大全球開放、促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇等方面的責(zé)任與義務(wù)。大國(guó)財(cái)政要著力提高促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)平衡和可持續(xù)發(fā)展的能力，治理全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，均衡全球利益，促進(jìn)全球和諧與穩(wěn)定。從大國(guó)財(cái)政來觀察財(cái)政功能，要考慮以下幾個(gè)方面。一是要把全球利益與國(guó)家利益有機(jī)結(jié)合起來。要明確哪些是長(zhǎng)期利益、戰(zhàn)略利益，哪些是短期利益、局部利益，要站在全球利益的角度看待國(guó)家利益，通過維護(hù)全球公共利益來實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益；二是要準(zhǔn)確把握和研判全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家的情況與變化；三是加強(qiáng)大國(guó)之間的政策協(xié)調(diào)，督促發(fā)達(dá)國(guó)家在全球均衡發(fā)展、氣候變化等方面承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任和發(fā)揮更大作用；四是要統(tǒng)攬全球需求與市場(chǎng)、全球產(chǎn)業(yè)布局和全球技術(shù)創(chuàng)新以及全人類福祉，要善于謀全球大局，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家崛起，引領(lǐng)人類文明發(fā)展方向。