黑龍江省城市化過程中農地制度與農民社會保障制度的影響分析

沈洪濤

摘 要：20世紀90年代中期以來，隨著中國城市化進程的快速發展，漸進式改革所帶來的矛盾開始凸顯。城市擴張對于農村土地的占用致使大量農民失去土地，且由于不合理的征地制度未得到合理、有效的補償，大量進城農民工由于被排斥在城市社會保障制度之外而成為“弱勢群體”，而以土地保障功能為主的均分的農地制度安排使他們很難切斷與農村土地的關系，只能采取“離鄉不放土、遷移不遷居”的遷移模式。改革開放30年來，黑龍江省城市化進程發展迅速，但是快速城市化過程中也存在著農業資源（土地、勞動力等）轉移與農民權益保護的沖突，它反映出我國現行的城鄉分割的農地制度、社會保障制度已不能適應城市化快速、協調發展的要求，農地制度、社會保障制度改革勢在必行。

關鍵詞：農地制度；農民社會保障制度；城市化

中圖分類號：F323 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）35-0047-02

一、黑龍江省城市化過程中存在的主要問題

（一）現行農地制度的主要缺陷

首先，農地按人均平均承包的方式，使農地規模過小和地塊分散零碎，從而形成現行農地產權制度下的超小規模的經營方式，限制了農業機械化水平的提高和科學技術的推廣與應用，不利于農業現代化發展。

其次，農地經營行為兼業化的傾向嚴重。據統計，在農戶純收入中，非農業收入的份額由20世紀80年代初的10%左右上升到40%左右。由于農地的平均分配造成勞動力的絕對剩余以及非農產業超過農業的比較利益，使農民更積極涉足非農產業就業，因而兼業農戶對農地勞動和物資的投入都大為減少，對農地進行粗放經營，導致農地產出率和商品率大幅度降低。

再次，農地使用權的不穩定使農戶無法形成穩定的預期，因而導致了農戶在承包期內掠奪式經營等短期化行為，而集體則由于所有權的弱化，無法對農地合理利用進行有效管理和服務。家庭承包制的真實含義是分戶承包經營，集體組織提供產前、產中和產后服務，即“雙層經營”。但是，集體服務的實際發展很不盡人意。

最后，農地所有權與使用權分離后，由于缺乏合理的使用權市場流轉機制，農民、農地被封閉在家庭經營的狹小范圍內，無法實現生產要素的優化配置。這種局面極不利于農業剩余勞動力的轉移及農村非農產業發展，也與農村工業化、城市化發展不相適應。

（二）農地調整與人口遷移

在目前的農地制度下，土地集體制賦予村莊內部每個成員平等擁有村屬土地的權利，其結果是土地分配隨人口變動而定期、不定期進行規模不等的調整。而地權不穩定對農業投資、土地的自由流轉及其所帶來的資源配置和交易收益都可能產生負面影響。相比于市場化租賃，行政性土地調整會因信息不完全和調整成本過高而帶來效率損失；而且，由于行政性土地調整所導致的不確定性和較短的計劃時期，將減少市場化的土地租賃活動。

在現有戶籍制度下，均分的農地制度安排也影響了農村勞動力的遷移決策。根據現行法律，如果遷移人口獲得城市戶口，就必須放棄農村土地。但由于跨省和在大中城市獲得戶口的門檻很高，而小城鎮戶口吸引力不大，遷移農民一般不愿意切斷與鄉村的聯系，這就導致即使越來越多的農村勞動力轉移到城市就業并從非農業部門獲得主要收入，遷移人口仍然不會放棄土地，農村土地調整的壓力仍然持續存在。

（三）城市化過程中的農地征用

土地征用問題嚴重化也與1994年后中央集中收入但未配合相應轉移支付的財政體制安排相關聯。自1994年以來，中國出現財政收入向中央和省級政府集中的情況，但同時土地出讓金全部留歸地方財政，加上土地出讓收入是預算外收入，地方政府有很強激勵來低成本征用農地，并以市場價格轉手以獲得巨大的級差地租。在發達地區部分縣、市，土地出讓金收入已經占到當地財政收入的30%，甚至高達一半以上。作為財政預算外收入，土地出讓金本應專項用于城市基礎設施建設和開發，但由于其收入以及使用過程很不透明，事實上難以監控，往往出現地方政府和開發商合謀牟利并尋租的情況。

（四）農地制度與社會保障制度失衡

在我國城鄉二元結構的土地制度設計中，農地不僅僅是農民的生產資料，更重要的是承擔著相應的社會保障功能。改革開放以后，特別是在城市化快速發展階段，政府在通過征用獲得大量城市用地的過程中，往往只看到農地的生產性功能，而忽略了農地財產性功能以及農民在此權益上的利益實現。失地農民在獲得生產性權益補償后，因無法在城市中立足，成為城市中的“新貧困”人口。同時，大量農民為了獲取城市的潛在收入進城務工經商，使得城鄉二元保障制度矛盾凸顯：一方面，由于農民沒有城市戶口，不能享有相應的社會地位和社會保障，使他們成為尷尬的“農民工”和城市中的“弱勢群體”；另一方面，以發揮土地保障功能為主的均分的農地制度安排，使得進城農民工很難切斷與農村土地的關系而實現永久遷移，也使得農村勞動力轉移與農地的集中不能同步，從而影響了農業生產效率的提高和農民收入的增長。

二、當前農地制度與社會保障的關系分析

當前我國農村的土地制度與社會保障存在著較強的關聯性。

首先，農村現代社會保障制度的缺失使得我們更加依賴原有土地制度所提供的保障。 農村剩余勞動力在向城鎮轉移的過程當中，由于缺乏有效的社會保障形式，進城后仍然要依賴傳統的土地和家庭保障形式。農村現代社會保障制度的缺失使得農村勞動力的轉移更加不穩定，進而又使得農村社會保障制度的建立缺乏一個穩定的外部條件。

其次，現有土地制度在某種程度上影響了農業增產和農民增收，使得農村現代社會保障制度的建立缺乏較強的物質和經濟基礎。我國現行農地制度是在土地集體所有的基礎上，根據人口平均分配土地，由家庭承包經營的形式。以土地保障和家庭保障為主的保障形式，這必然要求在土地承包時首先分給每個農民一份均等的土地，以保障其基本生活需要。但這無疑造成了土地經營和農業生產的分散化，直接影響了農業土地規模經營的實現，進而影響了農業的增產和增收。在農民收入較低的條件下，僅僅依靠政府財政來建立農村現代社會保障制度是不現實的。endprint

最后，現有的保障形式影響了農村土地制度的穩定性。以土地保障為基礎的家庭保障形式，必然要求更多地采用均田承包的方法，但是，當人口、勞動力變動時，又必然對調整土地提出要求，這使得土地承包關系更加不穩定，影響了土地經營的長期性。盡管2003年開始實施的《土地承包法》和中央相關文件規定，土地承包關系在原來基礎上延長30年不變，但不少地方迫于人口變動的壓力不得不頻繁調整土地。在農村現代社會保障制度沒有真正建立起來的時候，在農民沒有得到另外一種替代性保障品時，土地調整是不可避免的，農村土地制度的穩定性受到嚴峻挑戰。

三、農地流轉與農村現代社會保障制度的關系分析

一方面，完善農村現代社會保障制度可以促進農地流轉。對于農地轉出方來講，他們將土地經營權轉讓出去后，能否從土地之外獲得穩定的收入，能否應對諸如年老、生病、失業、貧困等風險，這些問題得不到妥善解決，農民就不會輕易放棄自己手中的土地。農地流轉必須以農村現代社會保障制度為前提，在農村現代社會保障制度建立起來之前，農民只能依靠土地保障這一傳統形式，所以土地很難流轉起來。對于農地轉入方來講，他們獲得大片土地從事規模化、專業化經營，不可避免地面臨來自自然和市場的雙重風險，沒有農村現代社會保障制度來化解和分散這些農業生產風險，農地流轉和規模經營只能是一句空話。

另一方面，農地的有序流轉又會促進農村現代社會保障的發展。完善農地流轉，可以使土地轉出方和轉入方均獲益，可以大大提高農業生產率，增加農民收入，壯大集體經濟實力，為農村現代社會保障制度的建立提供必要的物質經濟基礎。當土地經營權很難真正流轉起來的時候，農業生產很難達到其最大效率，農民很難從土地中解放出來，農村現代社會保障制度的建立就愈發困難。

四、政策建議

根據前面的分析，為解決黑龍江省城市化過程中農地制度與社會保障制度中存在的主要問題，應提供一些可能的政策選擇。

首先，在農村建立專門土地權益管理機構，并向農民所承包土地（按地塊）發放長期土地使用權證。進一步明確農民對于土地使用、轉讓和處理的權利，允許在土地用途不發生從農地向非農用地轉換的前提下，土地可以進行轉租、轉讓，土地使用權證也可以抵押。

其次，明確農地制度改革及相關農民社會保障制度變遷的總體目標，即建立市場化的農地制度與城鄉一體化的現代農民社會保障制度，設置城市流動人口遷移準入標準，為達到準入標準的遷移人口建立一個福利包，促進鄉村流動人口的完全城市化。

再次，促進農村土地非農化過程中的市場化，建立農地轉工業、商業等非農用途的農民與開發商的直接協商機制。改革目前的農地征用制度，允許農村集體土地直接進入一級市場。只要符合城市規劃和土地利用規劃的要求，土地開發商可以直接與村集體或農民進行土地交易，使得土地用途轉換中，村集體及其村民能夠得到土地出讓的主要收益。一旦土地出讓后，農民轉為市民，并同時自動獲得享有上述福利包的資格。

最后，結合農村土地非農化的市場化，通過抽取土地增值稅，建立為前述福利包支出進行融資的機制。政府在農地轉非農地的過程中，根據農地轉化后的非農土地市場交易價格與其農業利用價值和土地基礎開發成本之間的差額，即增加值部分，抽取一定比例的增值稅，作為提供前述福利包的財政基礎。

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[責任編輯 杜 娟]endprint