日本社會保障城鄉一體化的演進及其啟示

公大勇　陳淑君

摘 要：通過研究日本城鄉社會保障的發展歷程可以看出，城鄉社會保障的一體化和平等化是一種必然的發展趨勢。而我國還處于“二元”的社會保障模式下，城市社會保障和農村社會保障之間存在較大的差異。因此，完善農村社會保障體系，逐步縮小城鄉社會保障差距，實現城鄉社會保障體系一體化就成為我國社會保障制度改革的根本目標。

關鍵詞：發達國家；社會保障；城鄉一體化

中圖分類號：F126 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）35-0068-02

目前，世界上已經有近180個國家和地區建立起了社會保障制度，但是各個國家的社會保障制度具有較大的差異性。因為社會保障制度的建立受到各國歷史習慣、經濟發展水平、文化傳統等的密切影響，所以體現出各自的特殊性和國情特色。日本在建設社會保障制度方面起步早、體系完善，通過研究其社會保障制度的演進，對于我國社會保障城鄉一體化建設必然具有很大的借鑒意義。

一、發達國家社會保障城鄉一體化的演進

雖然日本的城鄉二元結構問題并不明顯，但在經濟和社會發展等方面，農村仍然落后于城市，因此健全農村社會保障成為日本社會保障制度中的重要內容。二戰后，日本經濟和社會處于混亂狀態，養老金給付水平普遍較低，覆蓋面較窄，其保障功能相對有限。20世紀50年代開始，日本經濟逐漸走向全面恢復，大量農村勞動力涌入城市，家庭結構和社會觀念發生急劇變化，致使原有的家庭內部養老問題日益突顯；同時人口出生率和死亡率的逐年下降，人口平均壽命的不斷延長，使社會養老問題提上政府議事日程。而當時的日本養老保險制度主要以大企業勞動者和公務員等為保障對象，覆蓋面只占全體就業者的1/4，中小企業勞動者、自營業者、農民等還沒有被納入到養老保險制度當中，因此，擴大養老保險覆蓋面就成為社會保障的中心議題。在此背景下，日本國會在1959年4月頒布了《國民年金法案》，開始將原來處于公共養老保險制度之外的廣大農民、個體經營業者依法強制納入社會養老保險體系之中，要求凡是年滿20周歲以上、60周歲以下的日本農民、個體經營業者必須參加國民養老保險。到1970年，日本又推出了“農民養老金基金”制度，作為農民加入國民養老保險制度的重要補充。

在醫療保險制度方面，日本在1959年批準通過了《國民健康保險法》，規定在1961年4月以前，全部市町村中的農民、個體經營業者等無穩定職業和收入的國民必須強制參加醫療保險，至此日本在全國實現了全民醫療保險。日本的農村醫療保障以職域劃分，為農民和沒有固定職業及穩定收入的人群建立了醫療保險，并且以區域為劃分單位，由地方自治體對此類保險費征收和管理負責。因為農戶和個體經營業者等沒有固定收入，所以他們須每月定期到本地的社會保障事務所繳納國民健康保險費，保險費率根據每個家庭的收入水平不同進行相應的調整。因此，到1961年，日本基本在農村建立起了以養老保險和國民公共醫療為主要內容的農村社會保障體系，從而形成了城鄉一體化的養老保險和醫療保險體系。由于日本政府在農村基礎設施方面的投資建設比較重視，因此在經濟生產和社會生活的基礎設施方面，農村與城市之間差別很小。日本的農村社會救濟制度主要由農村居民最低生活保障制度、災害救濟制度以及農村扶貧救濟制度組成。例如，依據日本《生活保護法》的規定，凡是家庭過去所得扣除國家規定的各項最低支出標準仍收不抵支者，可以根據家庭成員的構成、年齡、性別、所在地區類別等相關因素，確定被資助者的最低生活費標準，所包括的補助種類主要有生活、住宅、教育、醫療、分娩、生產、喪葬等，從而建立了覆蓋全體國民的“最低生活費”保障體系。隨著日本農民收入水平的提高，城鄉之間在社會保障方面的差別在不斷縮小，基本實現了城鄉社會保障的一體化和平等化。農村的社會保障內容也在隨時代變化而變化，基本符合農村生活的現實和農民的社會保障需求。

在農業災害救助制度方面，日本的農業保險是日本政府為了應對自然災害給農業帶來的風險，保障農業再生產的穩定經營，使之適應國民經濟的高速發展所采用的一種主要的支持形式。通過民間非盈利團體經營、政府補貼和再保險相結合的模式，日本組成了由中央政府農林水產省、都道府縣農業共濟組合聯合會、市町村農業共濟組合共同構成的三級聯動的農業共濟保險體系。

二、我國社會保障城鄉差別的現狀

改革開放以來，我國制定出臺了許多有關農村社會保障方面的政策、措施，取得了前所未有的成績。至2013年底，我國所有縣（市、區）都已經開展了新型農村社會養老保險工作。到2013年底，全國實際五保供養人數為454.5萬人、有敬老院6.4萬所，集中供養五保對象87.3萬人。全國享受最低生活保障和特困戶生活救助的農村特困人數為1 637萬人。2002年開始建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度，截至2013年底，新型農村合作醫療在全國所有的縣（市、區）也都已經全面展開，參加合作醫療的人口達8.52億人，參合率超過97% 。大部分地區解決了農民“老有所養、老有所醫”的難題。但是我們也應該看到，農村社會保障不管是在保障水平、保障內容，還是條件機制等方面，與城鎮社會保障相比，仍有很大的差距。而且，我國農村社會保障體系還很不完善，仍然以農村社會救濟、社會優撫、農村“五保”為主要保障形式，新型農村社會養老保險和新型農村合作醫療仍有很大的發展空間。目前的農村社會保障措施遠遠不能滿足農民的需求。

三、幾點啟示

通過對日本社會保障城鄉一體化演變的分析可以看出，隨著國民經濟的發展，城市化進程的加快，日本社會保障的城鄉差距已經不大，在很大程度上實現了社會保障的城鄉一體化和平等化。雖然具體的社會保障模式并不相同，但都是符合市場經濟體制的要求，對于我國社會保障的城鄉一體化建設有著重要的借鑒意義：

第一，積極發展國民經濟，奠定社會保障制度的堅實基礎。日本的現代社會保障制度運行時期也不是很長，但日本的發展狀況卻要遠遠優于中國，主要應該歸功于日本國民經濟的發展為社會保障提供了強大的經濟基礎。根據IMF2014年1月公布的數據，日本的人均GDP約為40 442美元，而我國的人均GDP剛剛達到6 629美元，日本的經濟基礎為解決農村社會養老問題做了較為充分的物質準備，而我國目前的經濟基礎還無法完全滿足農民對社會保障的需求。因此，大力發展國民經濟是解決農村社會保障問題的最堅實的物質基礎。只有國民收入的提高，企業利潤的增加，才會有效提高政府的財政收入，并且為農村社會保障的完善提供動力源泉。而發展經濟所帶來的農村收入水平和生活水平的提高，也會減輕社會保障機制運行的壓力。endprint

第二，加大政府投入力度，多渠道籌集社會保障基金。隨著國民經濟的快速發展和政府財政收入的大幅增加，政府應該投入更多的資源用于農村的社會保障。雖然農村的社會保障已經有了很大的進步，但仍然是我國社會保障體系中的薄弱環節，因此要針對農村的實際情況，突出重點，突破難點，逐漸擴大社會保障覆蓋面。在日本，國家稅收是農村社會保障基金大部分或全部來源，而我國農村社會保障資金主要由國家財政、地方財政和農民本人三方共同籌集。與日本相比，我國政府財政中用于農村社會保障支出的比例還是相當低的。今后，政府應該明確三方的合理籌資比例，進一步加大對農村社會保障資金的投入力度，并且要增加籌資渠道。可以通過開辟新稅源，或是將土地補償費、土地使用費、農業產業化經營所得的一定比例納入法定的社會保障基金之中。總之，就是要通過更多的政策支持，不斷壯大集體經濟，并且加強農村集體經濟對社會保障資金的投入；通過政府積極引導和農民自愿相結合的原則，逐步推行強制性養老保險和醫療保險，擴大農村的社會保障覆蓋面。

第三，加快社會保障城鄉一體化建設進程。完善的社會保障制度是發展市場經濟的有力支撐，我國發展社會主義市場經濟，就需要打破社會保障方面存在的“城鄉二元結構”，從而最終實現社會保障制度的“城鄉統一”。通過對日本社會保障城鄉一體化演進的分析發現，社會保障制度由城市擴展到鄉村，由工業擴展到農業，最終實現城鄉統一，這是一種必然的發展趨勢。城市和農村的社會保障不是兩個獨立運行的系統，而是在制度形式上是統一的，因此應該把城市和農村納入到統一的社會保障的總體框架之中。此外，實現社會保障城鄉一體化必須轉變目前在社會保障方面重城市輕農村的導向，加快在城鄉社會保障水平方面縮小差距。一方面，削減政府在城鎮的不盡合理的福利開支，取消或降低城鎮居民的福利補貼，如食品補貼、交通補貼、水電補貼、住房補貼等；另一方面，轉變長期實行的重城輕鄉的政策，增加對農村社會保障的投資力度，使農村的社會保障水平得到有效提高。

第四，建立科學規范的管理體制。實現社會保障城鄉一體化有賴于科學規范的管理體制，經過長期的發展，日本已經形成了較為科學規范的社會保障管理體制和監督機制，我們可以結合具體國情，借鑒有益的經驗。首先，人力資源和社會保障部門是代表國家行使農村社會保障管理權利的主體，與民政部門配合制定有關農村社會保障的制度規劃、收費標準、支付標準及實施辦法。其次，應該成立具體經辦農村社會保障的辦事機構，由其負責農村社會保障基金的征收、管理、運營和支付，實現農村社會保障基金的保值和增值。此外，還應該成立農村社會保障監督委員會，由多方代表組成，負責檢查、監督農村社會保障工作，并將有關社會保障工作進展情況進行公告。

參考文獻：

[1] 陳淑君，張茜.完善新農保基金監管體系的設想[J].經濟研究導刊，2011，（26）.

[2] 黃梅.論日本養老模式對構建我國農村養老保障制度的啟示[J].廣西警官高等專科學校學報，2012，（1）.

[3] 王宇熹.國際養老保險體系可持續發展改革政策評析[J].商業研究，2012，（8）.

[4] 梁宏志.中國社會養老制度城鄉一體化研究——基于日本的經驗與啟示[J].國際農業，2014，（1）.

[5] 李振軍.“包容性增長”模式下我國農村社會保障問題分析[J].學術交流，2011，（10）.

[6] 侯曉燕.日本社會保障制度對我國的啟示[J].合作經濟與科學，2014，（9）.

[7] 黃雄.日本農村社會保障制度的特色及其啟示[J].亞太經濟，2011，（3）.

[責任編輯 王 莉]endprint