對我國地方政府債務問題的思考

倪彩霞

摘 要：地方政府債務問題一直以來是我國財政體系急需解決的問題之一，雖然新《預算法》已允許經批準的省級地方政府發行債券，可以讓政府債務更加透明化，但要真正解決目前規模龐大的地方政府債務問題，還需從根源上進行分析，進而采取有針對性的措施予以控制和管理。

關鍵詞：地方政府債務；現狀；成因；對策

中圖分類號：F812.5 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）35-0194-03

改革開放以來，我國各項社會事業取得快速發展，經濟保持平穩較快增長，綜合國力大幅提升。然而，由于大規模的建設性融資需求，地方政府債務規模也在快速增加，地方政府債務問題已經成為我國經濟社會發展研究的重要議題。而在2014年的8月份，我國預算法進行了重新修訂，其中對于地方政府債務管理進行了規范，允許省級地方政府經批準后發行債券，并納入預算管理，這為管理地方政府債務、防范債務風險指引了方向。在這個背景下，研究我國目前的地方政府債務現狀及其產生根源，可以為具體規范地方政府債務提供參考和依據。

一、我國地方政府債務的現狀①

截至2013年6月底，全國地方政府性債務余額178 908.66億元。其中，政府負有償還責任的債務108 859.17億元，占60.85%；政府負有擔保責任的或有債務26 655.77億元，占14.90%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務43 393.72億元，占24.25%。地方政府債務率即負有償還責任的債務余額占當年地方政府綜合財力的比重（2012年底相關數據測算）為90.44%，若加上負有擔保責任的或有債務，則高達113.80%，雖未超出國際上通行的債務率上限（世界上多數國家將債務率指標控制在80%～120%之間），但也足夠引起警戒。

從舉借主體看，地方政府債務主體呈多元化趨勢，有政府和機構直接發債、經費補助事業單位、融資平臺的借款，還有某些國有企業的借款，甚至有些行政事業部門也可以貸款。2013年6月底地方政府性債務余額中，融資平臺公司、政府部門和機構舉借的分別為69 704.42億元和40 597.58億元，占比共計61.65%。這種多主體借款融資，造成了各自為政，多頭管理，債務不清，難以監控的混亂局面。

從借款來源看，地方政府債務來源雖然是多渠道的，但絕大部分還是來自于銀行貸款，2013年6月底地方政府性債務余額中，銀行貸款為101 187.39億元，占56.56%（詳見表1）。政府債務對銀行存款具有很強的依賴性，一旦政府無法清償債務，將直接把風險轉嫁到金融系統，增加我國金融系統的風險性。

從資金投向看，主要投向基礎建設和公益性項目，已支出的政府負有償還責任的101 187.39億元中，用于市政建設、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛及保障性住房、農林水利生態建設等公益性、基礎設施項目的支出占86.77%。

二、我國地方政府債務的成因分析

（一）體制不健全是地方政府債務產生的深層原因

首先，分稅制的財政體制使得地方政府財權與事權不相匹配。分稅制雖然在制度上規范了中央和地方政府之間的分配關系，加強了國家的宏觀調控能力，但在地方政府財權與事權的匹配問題上仍存在不合理之處：中央掌握了大宗稅，集中了過多的財稅收入，而只留給地方一些小稅和散稅，地方缺乏穩固的稅源；與此同時，由于事權劃分不清，使得地方政府承擔了過多的提供地方公共產品等責任，但卻沒有相應的財力予以支持，地方政府要解決事權與財力之間的矛盾，只能靠借債。

其次，投資體制不健全使得投資風險向地方政府轉移。投資是促進我國經濟發展的三大馬車之一，但現有的投資體制還沒有跳出計劃經濟的框架，如主要經濟領域仍然由政府壟斷，民間資本難以涉足；而公共事業領域社會資本又不愿意進入。因此，最終各方面的投資就集中到了各級政府身上，而財力不足使得地方政府只能依靠借債來融資，投資風險也就不斷向地方政府集中。

再次，融資體制不合理，使得地方政府隱形債務增多。市場機制建立后，政企脫離，企業貸款完全依賴銀行。但由于銀行追求利潤最大化，使得一些企業特別是中小企業的融資存在一些問題，它們不得不借助地方政府的威信進行融資或者由地方政府擔保貸款，這加重了地方政府的債務壓力。

最后，行政管理體制改革滯后使得地方政府職能轉換不到位。改革開放30多年來，我國行政體制改革始終滯后于經濟體制改革，使得政府未能及時轉換職能，這是地方政府負債的一個深層次原因。

（二）政策的落實是地方政府債務產生的潛在原因

地方政府債務的擴大與國家的宏觀政策密不可分，其中有一部分是各級地方政府在落實上級各項宏觀政策過程中，因財力不足而產生的。如在縣鄉一級，有相當部分的政府債務來源于“兩基”（基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲）達標。西部某地區自1997年以來，為實現“普九”教育目標，僅鄉村修建學校負債就達10 051.14萬元，占鄉村債務總額的47.18%。①此外，上級政府撥付專項資金時，要求下級政府提供相應的配套資金，很多地方政府為了爭取該專項資金，只能通過舉債來籌集配套資金，其結果是地方債務的不斷膨脹。

（三）政績觀不合理的是地方政府債務擴大的內在原因

傳統政績考核體系以GDP為主要內容，地方政府要取得政績，必須實現地方GDP的快速增長，所以往往超越自身權限和發展階段盲目投資，不斷的上大的基礎設施項目，比如高鐵項目或高速公路項目，幾十億甚至上百億的投資就會形成上百億甚至數百億的產值，GDP 增長了，政績突出了，地方干部也就提拔了，但是巨大的地方債務也同時形成了。當然，這種債務本身是屬于投資性的。但是問題是，這種投資一般都是帶有準公共產品性質的長期投資，由于投資形成的負債短期不可能收回，更不可能產生利潤，這種不斷的投資必然造成地方政府的債務累積。endprint

（四）債務管理制度缺乏是地方政府債務擴大的外在原因

新《預算法》出臺以前，國家雖然明確不允許地方政府自行發債，但地方政府出于貫徹財政政策、提供地方公共產品等原因還是負擔了日益膨脹的債務；對于這些債務。國家未及時采取明確制度措施進行管理約束，致使地方政府債務一度失控，問題百出。當然，自2011開始，中央政府層面開始高度重視政府債務問題。目前，國務院也已出臺關于加強地方政府性債務管理的意見，地方政府也開始加強自身債務管理。根據2013年政府債務審計報告，截至2013年6月底，有23個省級、298個市級、1 736個縣級（分別占省級、市級、縣級總個數的63.89%、76.21%和62.49%）政府已出臺了綜合性的政府性債務管理制度，但與此同時仍有很多的省市縣尚未真正建立起相關管理制度，不能很好地約束地方政府債務規模，未來還需進一步建立并完善地方債務管理制度。

三、加強我國地方政府債務管理的政策建議

2014年10月2日，國務院發布了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，對規范地方政府性債務管理進行了指導，未來的地方政府債務管理也應在此框架下有序開展，為此，需要做到以下幾點。

（一）改革現行財政體制，明確政府間事權和支出責任

一方面，應該在市場經濟體制和公共財政框架下，遵循事權劃分的基本規則，盡快在教育科學、醫療衛生、社會保障等基本公共服務領域，形成相對規范、明晰的管理權限和支出責任的劃分模式，并以法律的形式固定下來。另一方面，在保證中央權力集中的基礎上適當賦予地方政府稅收自主權，擴大地方政府的稅基、稅率決定權，給予地方政府在某些共享稅上更多的發言權與參與權。此外，明確政府的事權和支出責任，還正確看待政府與市場的關系，充分肯定市場在資源配置中起的決定性作用，政府則主要關注提供純公共產品的提供，對于可以部分通過市場配置予以提供的準公共產品，應積極引入社會資本，從而提高公共產品的提供效率，也減輕地方政府的財力負擔。

（二）建立健全融資體制，劃清政府與企業融資界限

地方政府債務中有一部分是為地方企業融資進行擔保而形成的，為割斷地方政府與企業之間的這種債務關系、消除地方政府的隱形債務，必須建立科學、規范、系統性的融資體制。一方面，政府與企業融資應該分渠道進行，地方政府通過發行地方債券籌措資金，地方國有企業、集體企業和民營企業通過金融市場貸款，走市場化的融資渠道，以此來形成規范的市場融資體系；另一方面，對于地方中小企業的融資問題，地方政府應起到鋪路搭橋的作用，通過相關政策措施引導銀行和企業之間進行資金對接，同時，政府也要進一步加強對或有債務的管理，根據國務院《意見》的指示，剝離地方投融資平臺公司的融資功能，不再通過投融資平臺公司舉借債務。

（三）加快政府職能轉換，改革官員晉升考核機制

地方政府要從觀念上樹立服務型政府的觀念，切實轉換現行職能定位，將工作重點放在提供優質公共服務上；改變包攬一切的做法，在資源配置上充分發揮市場的作用，退出經營性、競爭性領域，把企業作為推動經濟發展的主要動力，不再以經濟發展主體自居，從而成為真正的服務型政府。另外要建立科學合理的地方政府官員政績考核體系，要注重把官員任期內本級政府為促進地方經濟發展或相關民生項目而舉債的規模及債務償還情況等納入地方政府主要官員的政績考評體系中，明確責任，以此約束地方政府舉債規模的肆意增加。

（四）健全債務管理制度，監督地方政府債務管理

目前，新《預算法》已允許省、自治區、直轄市經批準后按照限額發行地方政府債券；同時，對地方政府債務實施分類管理和規模控制，將地方政府債務納入預算管理，并規定政府發債收入不得用于經常性項目。為保證地方政府舉債按照法律規定進行，必須加強對發債地方政府的監督管理，包括政府發行債券流程的監督和債務收入的使用監督。同時，地方政府應建立配套的償債基金保障機制，并加強對債務融資配套資金的管理。此外，還要健全債務信息公開披露制度，全面反映地方政府的債務狀況，既要反映政府債務收入及其結構分布（包括顯性債務和隱性債務）、債務擔保情況、債務使用情況、債務還本付息以及延期情況、對債務未來發展狀況的預測等，還應及時報告有關地方政府償債能力和債務活動等方面的信息，以此加強對地方政府債務的監督管理。

（五）建立債務風險防控、預警機制，降低政府債務風險

一方面，中央政府必須加強對地方政府債務融資的統一控制，通過在中央設立專門的機構統一負責對地方政府債務融資的監管；另一方面，要建立健全地方政府債務風險預警機制，通過對地方政府的各項財政支出活動進行監督和監測，在政府債務風險增大到一定程度時發出警報，從而把政府債務風險降低到比較安全的程度。根據2013年政府債務審計報告，截至2013年6月底，18個省級、156個市級、935個縣級政府建立了債務風險預警制度；28個省級、254個市級、755個縣級政府建立了償債準備金制度，準備金余額為3 265.50億元，其余未建立的地方政府可以借鑒相關實踐經驗。

參考文獻：

[1] 國家審計署.全國政府性債務審計結果[R].2013，（12）.

[2] 蔡玉.地方政府性債務現狀、成因及對策[J].財政研究，2011，（9）.

[3] 馬海濤，馬金華.解決我國地方政府債務的思路[J].當代財經，2011，（7）.

[4] 黃燕芬，鄔拉.地方政府債務風險：現狀、成因及對社會的影響[J].經濟研究參考，2011，（23）.

Reflections on the local government debt issues in China

NI Cai-xia

（Branch of Jinhu County，the people's Bank of China ，Huaian 211600，China）

Abstract：The problem of local government debt has been one of the urgent need to solve the problem of the finance system in our country，although the provincial government new "budget law" has allowed the approved the issuance of bonds，can make government debt more transparent，but to really solve the problem of large scale of local government debt，also need to analyze from the root，and then take to control and management of specific measures.

Key words：local government debt；present situation；causes；Countermeasures

[責任編輯 李 可]endprint

（四）債務管理制度缺乏是地方政府債務擴大的外在原因

新《預算法》出臺以前，國家雖然明確不允許地方政府自行發債，但地方政府出于貫徹財政政策、提供地方公共產品等原因還是負擔了日益膨脹的債務；對于這些債務。國家未及時采取明確制度措施進行管理約束，致使地方政府債務一度失控，問題百出。當然，自2011開始，中央政府層面開始高度重視政府債務問題。目前，國務院也已出臺關于加強地方政府性債務管理的意見，地方政府也開始加強自身債務管理。根據2013年政府債務審計報告，截至2013年6月底，有23個省級、298個市級、1 736個縣級（分別占省級、市級、縣級總個數的63.89%、76.21%和62.49%）政府已出臺了綜合性的政府性債務管理制度，但與此同時仍有很多的省市縣尚未真正建立起相關管理制度，不能很好地約束地方政府債務規模，未來還需進一步建立并完善地方債務管理制度。

三、加強我國地方政府債務管理的政策建議

2014年10月2日，國務院發布了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，對規范地方政府性債務管理進行了指導，未來的地方政府債務管理也應在此框架下有序開展，為此，需要做到以下幾點。

（一）改革現行財政體制，明確政府間事權和支出責任

一方面，應該在市場經濟體制和公共財政框架下，遵循事權劃分的基本規則，盡快在教育科學、醫療衛生、社會保障等基本公共服務領域，形成相對規范、明晰的管理權限和支出責任的劃分模式，并以法律的形式固定下來。另一方面，在保證中央權力集中的基礎上適當賦予地方政府稅收自主權，擴大地方政府的稅基、稅率決定權，給予地方政府在某些共享稅上更多的發言權與參與權。此外，明確政府的事權和支出責任，還正確看待政府與市場的關系，充分肯定市場在資源配置中起的決定性作用，政府則主要關注提供純公共產品的提供，對于可以部分通過市場配置予以提供的準公共產品，應積極引入社會資本，從而提高公共產品的提供效率，也減輕地方政府的財力負擔。

（二）建立健全融資體制，劃清政府與企業融資界限

地方政府債務中有一部分是為地方企業融資進行擔保而形成的，為割斷地方政府與企業之間的這種債務關系、消除地方政府的隱形債務，必須建立科學、規范、系統性的融資體制。一方面，政府與企業融資應該分渠道進行，地方政府通過發行地方債券籌措資金，地方國有企業、集體企業和民營企業通過金融市場貸款，走市場化的融資渠道，以此來形成規范的市場融資體系；另一方面，對于地方中小企業的融資問題，地方政府應起到鋪路搭橋的作用，通過相關政策措施引導銀行和企業之間進行資金對接，同時，政府也要進一步加強對或有債務的管理，根據國務院《意見》的指示，剝離地方投融資平臺公司的融資功能，不再通過投融資平臺公司舉借債務。

（三）加快政府職能轉換，改革官員晉升考核機制

地方政府要從觀念上樹立服務型政府的觀念，切實轉換現行職能定位，將工作重點放在提供優質公共服務上；改變包攬一切的做法，在資源配置上充分發揮市場的作用，退出經營性、競爭性領域，把企業作為推動經濟發展的主要動力，不再以經濟發展主體自居，從而成為真正的服務型政府。另外要建立科學合理的地方政府官員政績考核體系，要注重把官員任期內本級政府為促進地方經濟發展或相關民生項目而舉債的規模及債務償還情況等納入地方政府主要官員的政績考評體系中，明確責任，以此約束地方政府舉債規模的肆意增加。

（四）健全債務管理制度，監督地方政府債務管理

目前，新《預算法》已允許省、自治區、直轄市經批準后按照限額發行地方政府債券；同時，對地方政府債務實施分類管理和規模控制，將地方政府債務納入預算管理，并規定政府發債收入不得用于經常性項目。為保證地方政府舉債按照法律規定進行，必須加強對發債地方政府的監督管理，包括政府發行債券流程的監督和債務收入的使用監督。同時，地方政府應建立配套的償債基金保障機制，并加強對債務融資配套資金的管理。此外，還要健全債務信息公開披露制度，全面反映地方政府的債務狀況，既要反映政府債務收入及其結構分布（包括顯性債務和隱性債務）、債務擔保情況、債務使用情況、債務還本付息以及延期情況、對債務未來發展狀況的預測等，還應及時報告有關地方政府償債能力和債務活動等方面的信息，以此加強對地方政府債務的監督管理。

（五）建立債務風險防控、預警機制，降低政府債務風險

一方面，中央政府必須加強對地方政府債務融資的統一控制，通過在中央設立專門的機構統一負責對地方政府債務融資的監管；另一方面，要建立健全地方政府債務風險預警機制，通過對地方政府的各項財政支出活動進行監督和監測，在政府債務風險增大到一定程度時發出警報，從而把政府債務風險降低到比較安全的程度。根據2013年政府債務審計報告，截至2013年6月底，18個省級、156個市級、935個縣級政府建立了債務風險預警制度；28個省級、254個市級、755個縣級政府建立了償債準備金制度，準備金余額為3 265.50億元，其余未建立的地方政府可以借鑒相關實踐經驗。

參考文獻：

[1] 國家審計署.全國政府性債務審計結果[R].2013，（12）.

[2] 蔡玉.地方政府性債務現狀、成因及對策[J].財政研究，2011，（9）.

[3] 馬海濤，馬金華.解決我國地方政府債務的思路[J].當代財經，2011，（7）.

[4] 黃燕芬，鄔拉.地方政府債務風險：現狀、成因及對社會的影響[J].經濟研究參考，2011，（23）.

Reflections on the local government debt issues in China

NI Cai-xia

（Branch of Jinhu County，the people's Bank of China ，Huaian 211600，China）

Abstract：The problem of local government debt has been one of the urgent need to solve the problem of the finance system in our country，although the provincial government new "budget law" has allowed the approved the issuance of bonds，can make government debt more transparent，but to really solve the problem of large scale of local government debt，also need to analyze from the root，and then take to control and management of specific measures.

Key words：local government debt；present situation；causes；Countermeasures

[責任編輯 李 可]endprint

（四）債務管理制度缺乏是地方政府債務擴大的外在原因

新《預算法》出臺以前，國家雖然明確不允許地方政府自行發債，但地方政府出于貫徹財政政策、提供地方公共產品等原因還是負擔了日益膨脹的債務；對于這些債務。國家未及時采取明確制度措施進行管理約束，致使地方政府債務一度失控，問題百出。當然，自2011開始，中央政府層面開始高度重視政府債務問題。目前，國務院也已出臺關于加強地方政府性債務管理的意見，地方政府也開始加強自身債務管理。根據2013年政府債務審計報告，截至2013年6月底，有23個省級、298個市級、1 736個縣級（分別占省級、市級、縣級總個數的63.89%、76.21%和62.49%）政府已出臺了綜合性的政府性債務管理制度，但與此同時仍有很多的省市縣尚未真正建立起相關管理制度，不能很好地約束地方政府債務規模，未來還需進一步建立并完善地方債務管理制度。

三、加強我國地方政府債務管理的政策建議

2014年10月2日，國務院發布了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，對規范地方政府性債務管理進行了指導，未來的地方政府債務管理也應在此框架下有序開展，為此，需要做到以下幾點。

（一）改革現行財政體制，明確政府間事權和支出責任

一方面，應該在市場經濟體制和公共財政框架下，遵循事權劃分的基本規則，盡快在教育科學、醫療衛生、社會保障等基本公共服務領域，形成相對規范、明晰的管理權限和支出責任的劃分模式，并以法律的形式固定下來。另一方面，在保證中央權力集中的基礎上適當賦予地方政府稅收自主權，擴大地方政府的稅基、稅率決定權，給予地方政府在某些共享稅上更多的發言權與參與權。此外，明確政府的事權和支出責任，還正確看待政府與市場的關系，充分肯定市場在資源配置中起的決定性作用，政府則主要關注提供純公共產品的提供，對于可以部分通過市場配置予以提供的準公共產品，應積極引入社會資本，從而提高公共產品的提供效率，也減輕地方政府的財力負擔。

（二）建立健全融資體制，劃清政府與企業融資界限

地方政府債務中有一部分是為地方企業融資進行擔保而形成的，為割斷地方政府與企業之間的這種債務關系、消除地方政府的隱形債務，必須建立科學、規范、系統性的融資體制。一方面，政府與企業融資應該分渠道進行，地方政府通過發行地方債券籌措資金，地方國有企業、集體企業和民營企業通過金融市場貸款，走市場化的融資渠道，以此來形成規范的市場融資體系；另一方面，對于地方中小企業的融資問題，地方政府應起到鋪路搭橋的作用，通過相關政策措施引導銀行和企業之間進行資金對接，同時，政府也要進一步加強對或有債務的管理，根據國務院《意見》的指示，剝離地方投融資平臺公司的融資功能，不再通過投融資平臺公司舉借債務。

（三）加快政府職能轉換，改革官員晉升考核機制

地方政府要從觀念上樹立服務型政府的觀念，切實轉換現行職能定位，將工作重點放在提供優質公共服務上；改變包攬一切的做法，在資源配置上充分發揮市場的作用，退出經營性、競爭性領域，把企業作為推動經濟發展的主要動力，不再以經濟發展主體自居，從而成為真正的服務型政府。另外要建立科學合理的地方政府官員政績考核體系，要注重把官員任期內本級政府為促進地方經濟發展或相關民生項目而舉債的規模及債務償還情況等納入地方政府主要官員的政績考評體系中，明確責任，以此約束地方政府舉債規模的肆意增加。

（四）健全債務管理制度，監督地方政府債務管理

目前，新《預算法》已允許省、自治區、直轄市經批準后按照限額發行地方政府債券；同時，對地方政府債務實施分類管理和規模控制，將地方政府債務納入預算管理，并規定政府發債收入不得用于經常性項目。為保證地方政府舉債按照法律規定進行，必須加強對發債地方政府的監督管理，包括政府發行債券流程的監督和債務收入的使用監督。同時，地方政府應建立配套的償債基金保障機制，并加強對債務融資配套資金的管理。此外，還要健全債務信息公開披露制度，全面反映地方政府的債務狀況，既要反映政府債務收入及其結構分布（包括顯性債務和隱性債務）、債務擔保情況、債務使用情況、債務還本付息以及延期情況、對債務未來發展狀況的預測等，還應及時報告有關地方政府償債能力和債務活動等方面的信息，以此加強對地方政府債務的監督管理。

（五）建立債務風險防控、預警機制，降低政府債務風險

一方面，中央政府必須加強對地方政府債務融資的統一控制，通過在中央設立專門的機構統一負責對地方政府債務融資的監管；另一方面，要建立健全地方政府債務風險預警機制，通過對地方政府的各項財政支出活動進行監督和監測，在政府債務風險增大到一定程度時發出警報，從而把政府債務風險降低到比較安全的程度。根據2013年政府債務審計報告，截至2013年6月底，18個省級、156個市級、935個縣級政府建立了債務風險預警制度；28個省級、254個市級、755個縣級政府建立了償債準備金制度，準備金余額為3 265.50億元，其余未建立的地方政府可以借鑒相關實踐經驗。

參考文獻：

[1] 國家審計署.全國政府性債務審計結果[R].2013，（12）.

[2] 蔡玉.地方政府性債務現狀、成因及對策[J].財政研究，2011，（9）.

[3] 馬海濤，馬金華.解決我國地方政府債務的思路[J].當代財經，2011，（7）.

[4] 黃燕芬，鄔拉.地方政府債務風險：現狀、成因及對社會的影響[J].經濟研究參考，2011，（23）.

Reflections on the local government debt issues in China

NI Cai-xia

（Branch of Jinhu County，the people's Bank of China ，Huaian 211600，China）

Abstract：The problem of local government debt has been one of the urgent need to solve the problem of the finance system in our country，although the provincial government new "budget law" has allowed the approved the issuance of bonds，can make government debt more transparent，but to really solve the problem of large scale of local government debt，also need to analyze from the root，and then take to control and management of specific measures.

Key words：local government debt；present situation；causes；Countermeasures

[責任編輯 李 可]endprint