對城鄉公共服務一體化建設的初步思考

殷曉春

摘 要：城鄉公共服務一體化已經逐步從理論走向實踐，它是中國公共服務均等化的一個重要縮影，同樣也符合中國建設服務型政府的時政基調，更是構建社會主義新農村理念的有效繼承。針對城鄉二元結構環境下城鄉公共服務建設，從國際經驗、現實條件、制度保障三個方面對當今發展現狀及其出現的不均衡狀態進行分析，以完善中國城鄉公共服務一體化的發展。

關鍵詞：城鄉；公共服務一體化；資源承載能力；公共服務供給；城鄉二元結構

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）36-0166-04

目前，中國已進入統籌城鄉發展的新階段，對于相對發達的城市和相對落后的農村，力求打破相互分割的壁壘，逐步實現生產要素的合理流動和優化組合，促使生產力在城市和鄉村之間合理分布，城鄉經濟和社會生活緊密結合與協調發展，逐步縮小直至消滅城鄉之間的基本差別，從而使城市和鄉村融為一體。然而在城鄉一體化的發展模式中中國農村地區全面快速增長的公共服務需求與公共服務供給匱乏的矛盾日益嚴重，城鄉二元結構使得公共服務在城鄉間隔離式的發展，已成為阻礙城鄉統籌發展的突出問題。

一、逐步實現城鄉公共服務一體化的重要意義

（一）是服務人民全面發展，貫徹以人為本思想的重要舉措

在十六屆三中全會上，胡錦濤同志提出“堅持以人為本，對立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”。在經濟發展的基礎之上對于不同地區的公民都能有權利平等地享受到國家統一標準的公共服務。關注農村地區人們的訴求，在促發展的同時還要惠民生，避免過去先經濟后社會的發展思路。對于中國完善人權保障，促進社會公平，維護社會穩定和國家統一都具有重要的政治意義。

（二）是縮小城鄉貧富差距、農村改革發展的重要起點

城鄉經濟發展的不均衡，是影響中國現代化發展的主要隱患。隨著中國在新形勢下城鄉公共服務一體化的推進，對于打破城鄉二元結構，縮小貧富差距產生的影響是顯著的。中國2013年城鄉收入比例為3.03∶1，雖然相比上年的3.10∶1縮小了0.07，從2008年以來城鄉居民收入比連續下降。2012年的農村居民純收入為7 917元，在2013年增長到了8 896元，比去年實際增長了9.3個百分點，增速高于城鎮居民人均可支配收入增速2.3個百分點，在GDP實際增速方面也高出1.6個百分點。中國基尼系數從2008年的0.491逐步回落至2013年的0.473，也確實反映了中國城鄉收入差距的小幅回落。但如果考慮到例如住房、醫療、教育、社會保障等城鄉間的非貨幣因素的差距，那么城鄉收入差距依然居高。尤其在農村居民長久以來對城鎮住房、醫療和教育方面的需求不減表現出了農村公共服務建設還沒有與農村的經濟社會發展相適應，針對長期以來農村公共服務的不均等化，中國在十七屆三中全會上已提出“統籌城鄉基礎設施建設和公共服務，全面提高財政保障農村公共事業水平，逐步建立城鄉統一的公共服務制度?！痹诳s小城鄉貧富差距解決溫飽的生存型社會的基礎上還要向未來以促進人的全面發展為目標的發展型社會過渡，逐步消除城鄉發展在新時期的不穩定因素。公共服務一體化已成為了黨和國家當前和今后較長時期經濟、社會發展的主要任務，也是貫徹落實科學發展觀，構建和諧社會的關鍵。

（三）是政府在新時期改革發展謀求轉型的重要嘗試

立足科學發展觀，針對社會公共服務需求的多元化，尤其是農村欠發達地區不斷增長的物質文化需求，政府以改革促發展，謀轉型增效益，轉變發展方式以政府為主導大力推進城鄉公共服務一體化建設，在滿足農村、基層、欠發達地區的多元化需求的同時還能擴大國內需求的。城鄉公共服務一體化作為未來城鄉可持續發展理念的重要嘗試，在今年十八大中更是要求在新形勢下推進農村改革發展，加快形成城鄉經濟社會發展一體化的新格局，并力求在2020年實現城鄉經濟社會發展一體化體制機制的基本建立。而對于新形勢下城鄉公共服務的建設也必將成為中國21世紀又一次深刻的社會變革。這場變革不僅是思想觀念上的更新和政策措施的變化，同樣也是發展思路和增長方式上的一次轉變。

二、對于中國城鄉基本公共服務一體化的發展分析

（一）結合國際經驗分析中國城鄉公共服務一體化

開展城鄉“等值化”建設，在1990年起成為歐盟農村政策的方向。城鄉等值化確立的核心思想是：讓農民在工作條件、就業機會、收入水平、居住環境、社會待遇等生活質量方面與城市形態不同類但等值。歐洲各國政府一直秉承發展衛星城控制大城市規模的增長；放射線加同心圓的過境交通建設；適時引導就業和人才向農村地區流動作為城鎮化目標，在農村建設因地制宜，量力而行，根據農村的自然環境和人文歷史傳統，尊重和保護當地歷史積淀和民風民俗，不盲目照搬大城市的生活模式。制定完備的保護法規，推進農業免稅和補貼政策，著重建設一種既有現代工業文明的因素，又保存著優秀傳統文化印記的“田園式”的新農村。

日本政府傾聽民意，考慮到了農村生活、教育、醫療的便利程度，同時也加強環保建設。日本也不斷通過產業升級來推進城鎮化，在農村中發展第三產業并鼓勵農業的信息化和機械化，政府為農業發展提供的科技服務和農業基礎設施改善了農業發展的軟硬環境。在不斷提高了農業生產率的同時還不忘傳承當地的傳統文化。極大地促進了農村地區的發展，也使日本出現了逆城市化現象。城鄉一致的社會保障體系，不僅提高了農民的生活水平，也保證了社會的和諧發展。

拉美國家政府在城鎮化進程中城市化速度過快，大多數農民涌入城市不能參與就業造成了大量的貧民窟，導致在城市經濟的邊緣謀生。城市過渡擴張同樣對自然環境造成了嚴重影響。不僅沒有促進拉美城鎮經濟的持續健康發展，也沒有解決農村公共服務體系薄弱，基礎設施落后等問題。

從世界城鄉關系的發展探索中不難發現其城鄉公共服務一體化為城鄉一體化步入其高級階段所做出的貢獻是巨大的，在中國城鎮化發展過程中實施城鄉公共服務一體化戰略也是中國城鎮化發展的一個重要的創新，對于發展中國家具有重大的國際意義。它結合了國際上城鄉一體化發展經驗的兩個重要方面：一方面，要從城鎮化一般規律出發，實現工業與農業、城市與農村的相對均衡發展的思路；另一方面，從現階段發展城鎮化問題的特殊性出發，擴大內需改變農村經濟發展滯后，提高農民生活水平，進一步解決社會公平問題與提高農業綜合生產力問題。中國的城鄉公共服務一體化發展會在這些經驗和基礎之上繪制出一幅屬于自己的城鄉發展藍圖。endprint

（二）結合現實因素分析中國城鄉公共服務一體化

反觀中國城鄉發展，存在著資源分配不均與資源承載能力的雙重考驗。城市與農村就好比扁擔兩頭的水桶，不能城市這桶水多，農村這桶水少。但是如果農村這只水桶有一個大大的缺口，那么從城市倒進多少資源之水都將是徒勞，我們國的發展之路也將不會走的穩健自如。所以當今城鄉問題的重中之重就落在了如何留住資源之水填補農村資源承載能力這個缺口上。在改革開放以后中國的城鎮化建設才駛入了快車道，1950年中國城鎮化率僅為7.3%，經過64年的發展，2014中國城鎮化率已基本達到54%，幾乎每年城鎮化率都已1%的速度增加。在過去的三十年改革發展時期，中國致力于發展以促進人的全面發展為目標同促進發展方式轉變相結合的發展型社會，但由于發展的不均衡，城鄉貧富差距過分懸殊使得農村等落后地區的人口缺乏自我發展的能力，成為了影響社會和諧穩定與發展的主要隱患。對于政府給予農村的資源最終流向了城市。農村從城市中獲得的資源最終又流回了城市。究其根源是農村勞動力、道路、通信、衛生，教育等要素的落后，造成了城鄉公共服務較大差異的不良局面。其中農村公共需求全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產品短缺，成為了新階段的農村建設的突出矛盾，存在著明顯的城鄉二元特征。在這個背景下，對公共服務體制城鄉二元結構進行動態分析表明，加快城鎮化進程是實現公共服務城鄉一體化的簡單過渡。在這一過渡中，核心不是盡快把農民工納入城鎮公共服務體系，僅僅是追求城鎮戶籍上的指標是無法實現一體化的。例如教育、醫療、衛生，這樣一些條件還不均衡的條件下對于本來就資源分配不均人口擁擠的城市，一味提高城鎮人口的結果必將會拖累現有城市的公共服務指標，使得城市與城市之間形成新的二元結構。因此實現城鄉公共服務一體化的核心是提高農村地區的資源承載能力把大量的社會優秀資源做到相應城鄉的均衡共享上來。但是實現城鄉在硬件、醫療保障、衛生、教育，達到大致均等是需要相當大的努力與時間的。對此《國際基本公共服務體系“十二五”規劃》制定的現階段主要目標是供給有效擴大；發展較為均衡；服務方便可及；群眾比較滿意。

（三）結合制度建設分析中國城鄉公共服務一體化

對于中國城鄉一體化的發展，政府在城鄉公共服務一體化的制度保障的諸多方面還存在短板。有些保障城鄉公共服務一體化的制度設計在實施環節未能得到很好的銜接，使之不能形成合力，加上權利與義務主體定義不清，在一定程度上影響了城鄉公共服務一體化的社會效果，其制度保障不夠到位，立法的不足與制度的不完備使之缺乏機構、人員、經費等方面的有力保障。這些不完善的問題主要表現在：（1）公共服務缺乏供給標準。長期以來，政府與鄉、村基層的交流互動缺乏，對農村公共服務的需求了解不夠，所以對于公共服務的供給標準也定義模糊，并未制定統一的最低標準，致使農村在公共服務建設上存在盲目性，公共財政資金在使用上隨意性必然會造成監管漏洞。（2）政府間的轉移支付制度存在缺陷。補助收入和上解支出的種類繁雜，在數額的確定方面存在隨意性，對于不同的地區施行不同的實行制度。在城鄉公共服務一體化上缺乏統一的協調機制，下級政府對轉移支付款中用于公共服務事業的資金無法在年初預算中明確，使公共服務事業的發展存在不同程度的被動型和盲目性。（3）城鄉戶籍制度存在二元結構。城市與農村戶籍在公共服務和產品供給上存在顯著差異，城鄉間勞動就業、社會保障、計劃生育、退伍安置等制度的雙軌化是造成社會不公、城鄉不同社會群體間公共服務不均的主要原因。（4）各級政府在公共產品的供給上權責分配不清，在提供公共產品的責任上，中央與地方各級政府都沒有具體的范圍劃分，對于不同層級的政府應該承擔的責任也沒有具體的劃分，缺乏量化的標準，基礎政府與農村自治組織的供給責任同樣定位模糊缺乏明確的分工，造成責任層層推諉，最終會加大村集體和二級政府的財政負擔。

三、完善城鄉公共服務一體化發展的改革思路

基于實現城鄉人民都能公平享受到大致相等的公共服務，提高城鄉發展的一體化消除城鄉經濟社會結構的失衡這一目標。從現實需求來看，新階段城鄉發展有三大改革任務：第一，完善城鄉公共服務以財政為主導的多種投入機制，刺激和擴大農村消費需求；第二，立足于農村，推進城鄉公共服務一體化；第三，完善城鄉公共服務制度保障。以上三大任務的實現將決定城鄉基本公共服務一體化的實現程度。

（一）完善城鄉公共服務以財政為主導的多種投入機制

目前來看中國農村公共服務投入主體較為單一，主要為政府投入，社會資金較少。農村公共服務的投入機制既要適應當前發展階段的需求與社會經濟發展水平相適應的也要為將來經濟社會發展，其公共服務投入的內容和標準上留有必要的余地；既要兼顧公平又要刺激農村需求。保證城鄉未來的可持續發展。

1.加大公共財政投入力度，公共財政投入是基礎，提高財政一般性轉移支付的比重和效率，對于農村公共服務領域應投放更多的財政資金，尤其是教育、醫療、就業、社保、生態等基本公共服務領域的建設。在增大財政投資規模的同時還要不斷加大公共產品的供給能力。規范中央對地方專項撥款的配套政策，改變集中化的財政體制，降低地方政府對中央財政的依賴性，提高地方財政對農村公共產品的供給能力。

2.調整好政府與市場的協作關系，做好市場價格機制的引導工作，對應現階段中國經濟發展水平在體現公平正義的原則下提供大致均等的公共產品和服務，政府應遵循市場原則，在充分發揮市場配置資源的基礎性作用下履行好政府在農村基本公共服務供給方面的主導作用。強化政府在市場經濟條件下公共服務職能，對于農村公共服務建設所需的公共產品在市場上要提供必要的稅收、補貼、信貸的優惠政策，在財政投入資金的同時，也要吸納民間資本和社會力量廣泛參與，拓寬一些例如農村基礎設施、農業信息服務，公里建設、電網改造等一系列準公共產品特征的公共服務的投資渠道，調動民營資本與國外資產的投資積極性。引領市場資金流入農村的公共服務建設上來。endprint

（二）立足于農村，推進城鄉公共服務一體化

當前，偏城市化現象是中國公共服務供給機制存在的主要問題，因為所屬地區的地緣環境不同導致了城與城之間，鄉與鄉、城與鄉之間的公共服務標準長期處在不均衡的狀態，往往各地區城鄉間的公共服務建設并沒有一個客觀有效參考，作者認為公共服務的一體化還應因地制宜，立足于村，立足于民。應摒棄原來盲目的投資建設，在投入水平上各地區之間應該做相對性比較，其投入水平應以當地民眾訴求和滿足當地農村自身發展需求為目標，努力發現農村建設工作中的盲區加以研究，制定出符合當地實際的特色公共服務建設。因此公共服務必須要著眼于農村實際需求，推進城鄉公共服務一體化。是貫徹落實黨的十八大精神，完善城鄉公共服務的覆蓋面積的重點。城市與農村公共服務建設要統一標準但不可同步實施，對于農村教育、醫療、社會保障等公共服務這些與城市公共服務水平差距較大的項目應作為農村公共服務的投入重點，建立健全以醫療和養老保險為主的農村社會保障制度，消除農民的后顧之憂，確保基本公共服務向農村延伸的靶向性，積極發揮政策的導向作用，逐步縮小城鄉基本公共服務差距。

（三）完善城鄉公共服務的制度保障

1.從農村實際出發，對于不同的受眾群體制定不同的保障標準，在農村公共服務建設上施行一套自下而上的需求表達機制，依據農村實際需求來決定公共服務供給的種類和數額指標。充分保障廣大農民對公共建設上的需求意愿得以實現，提高了公共服務供給的使用效率以及公共資金在使用環節監管的可控性。對一些過時的、結構不合理的、無實際用途的公共服務建設進行停工整改，激發農民群體參與農村公共服務建設的熱情。擴展相關配套法律法規在公共服務的財政保障、機構保障、社會捐助、職能劃分等方面的覆蓋。

2.要不斷深化行政管理體制改革，強化政府公共服務職能，在公共服務的支出方面制定全國統一的最低標準。逐步解決上下級政府在轉移支付過程中層次過多、科目繁雜、數額不均的局面。對于支出成本高，支出項目多等自然和發展差異較大地區的大型公共開支項目，應設置重點扶持基金和鼓勵性轉移支付，積極引導地方政府參與其中的同時還要在當地公共服務供給方面應設立最低保障金標準，改變過去公共服務建設被預算的不確定性拖著走的局面。

3.改革城鄉二元戶籍制度。按居住地登記居民戶口，讓農民成為一種職業，而非成為社會地位差、社會福利差、社會保障差這一弱勢群體的代名詞，對于在城市務工的農民工群體，要在制度上實現城市各項公共服務對該群體的全面覆蓋，妥善保障其子女就學，醫療、養老保險，住房保障等問題享受與所在城市相同的公共服務標準。消除掉戶籍制度中的歧視和待遇差別，使城鄉人民在平等的空間內進行均衡的發展。

4.劃清地方各級政府之間以及政府與農村集體組織在農村公共產品供給的權責歸屬，制訂配套管理規章，落實供給的主體，明確供給各方的權利義務和相應職能范圍，明確分工，落實責任，事前要逐級簽訂公共服務供給目標管理責任書，對客觀制約因素較為復雜的地區要提前制定好供給要點和專項供給實施方案；事中要對供給各項環節做好層層監督工作；事后對公共服務建設的成功進行公開透明的多元考核評估。為確保城鄉公共服務一體化的健康發展，各級政府要在公共服務建設中做到同研究，同部署，同落實，同考核。明確各自的目標任務，時間安排和工作措施，改變權責交錯劃分不明晰的局面。

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[責任編輯 吳 迪]endprint