土地增值收益分配機制：文獻綜述

吳葦

摘 要：隨著中國全面建設小康社會的不斷推進和城市化進程的不斷深入，有關中國土地增值收益及其分配問題的討論逐步升溫，由于國情具有自身的特殊性，國內的相關研究文獻居多，且有較好的針對性和實效性。針對近年來國內的相關文獻予以綜述評析，對探討中國當前土地增值收益及其分配的適用機制，讓農民公平合理地分享工業化、城市化所帶來的利益將有所裨益。

關鍵詞：土地增值；收益分配；分配機制

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）36-0186-04

一、引言

當前，中國城市化已步入加速推進階段，人口、產業和經濟活動的城市化正迅速向農村地區輻射。城市化大大促進了勞動力的自由流通和城鄉資源的整合，推動了城市的發展。然而，由于中國城鄉土地市場呈現典型的二元分割特征，城鄉土地在產權、用途、價格、規劃、管理等方面有著截然不同的特征。在城市化這一經濟社會結構變動的過程中，原本割裂的城鄉二元經濟結構在城鄉空間的連接中出現了更深層次的矛盾，因對土地增值收益分配不合理引發的負面影響也逐步凸顯，土地征用已成為農民利益流失最為嚴重的途徑，其利益分配問題已影響到國家及社會的和諧與穩定。因此，在農地轉用過程中，如何通過改革現有土地收益分配機制，公平合理地讓農民分享工業化、城市化所帶來的利益，已經成為當前理論和實踐中迫切需要研究和解決的問題，也是土地資源可持續發展的關鍵和中國土地政策改革的突破點（劉小紅等，2011）。現階段，對土地征用過程中產生的增值收益分配問題進行深入研究，有著極其重要的現實及長遠意義。為此，有必要對國內外的相關研究文獻加以綜合分析。由于國內的相關文獻居多，且針對性和實效性相對較好，故側重對國內的相關研究成果予以回顧和梳理，以期為探討相關的研究方向及方法提供可能。

二、研究綜述

國外關于土地增值收益的研究主要基于土地私有制。由于西方發達國家已逐步進入后城市化階段，城市人口和城市空間的增速降低，因而對于城市邊緣區土地增值收益分配的研究較為稀少。針對土地價值中的增值收益分配，英國改良主義經濟學家約·穆勒主張把土地自然增長的價值收歸公有，即凡不是由于土地改良而增加的價值一律歸公。美國社會經濟學家亨利·喬治（Innes，1997）將土地價值的增加歸因于人口的集聚和生產的需求，而非某個人的勞動或投資引起的，因此土地增值的收益應歸全社會所有。

相對于國外研究，國內學者對土地價值、土地增值、增值分配的研究起步較晚，但由于中國土地所有權以國家所有權、集體所有權的二元形式并存，快速城市化中的現實矛盾突出，在一定程度上刺激了更多的研究需要，國內研究者近年來已經開始更多地關注土地增值收益及其分配管理，并非常注重介紹國外的相關經驗和管理理念。總體來看，國內有關農地轉用過程中土地收益增值分配方面的研究，主要集中于土地增值收益分配的理論依據、增值收益額的確定與分類、增值收益分配的現狀、原則及方式的研究。

（一）土地增值收益來源及方式的理論依據研究

隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和改革開放的不斷深入，對土地價值予以肯定的學者逐漸增多，并就土地價值的產生及增值方式進行了理論探討。國內學者普遍認同的土地增值的來源主要有：（1）公共設施改善導致的投資性增值。包括宗地直接投資性增值和外部投資輻射性增值，即政府對城市基礎設施和公共設施等進行投資改造和地產商實施房地產開發導致地價上漲、土地增值。（2）土地作為生產要素的供求性增值。即伴隨著社會發展和城鎮人口聚集，人類對土地需求日益增大，造成城鎮建設用地供不應求，從而引起的土地增值。（3）土地利用規章制度變更引起的用途性增值。即由于城鄉規劃變化，使土地利用條件、利用類型發生改變，如由工業用地轉變為商業、金融用地而產生的土地增值。（4）土地的虛擬資產特性帶來的投機性增值。

目前土地增值認可度較高的分類方法有兩種：按土地價值構成來分類，可分為土地物質價格增值和土地資本價值增值兩類；按其形成原因來分類，可分為“人工增值”和“自然增值”兩類（周誠，1994）。所謂“人工增值”是指房地產所有者或經營者對地塊的直接投資而形成的增值。“自然增值”是指不是由于房地產所有者或經營者的投資，而是由于外力的作用（主要包括政府及他人的投資、土地的稀缺性、利率因素、政策性因素等） 使土地增值（鄧宏乾，2008）。地價空間包括四個組成部分，即農業土地價值、城市土地地租增值的價值、城市開發費用以及區位土地級差地租的價值（丁成日，2008）。因此，農村土地增值收益的構成和分配在土地轉用過程中理應予以足夠重視。不同類型、不同級別、不同區位的城市土地，其增值幅度、速度不同，并與城市空間結構形成互動關系（畢忠德等，2011）。譚永忠等（2009）借助解析經濟模型對城中村土地租金的實質及其演變加以闡釋，主張集體土地和國有土地應“同地、同權、同價”，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對公益性用地的征收范圍加以嚴格限定，強化對農民土地權利的保護，保證農民以土地財產權利參與城市化進程。

（二）土地增值收益分配的現狀研究

農地增值收益分配現狀分析是開展農地增值收益分配研究的理論與現實基礎，其中包括參與土地增值收益分配的利益主體、參與分配的增值環節、分配比例等方面。

在農地轉用過程中，主要的利益分配主體包括中央政府、省政府、地方政府（省級以下）、農民集體、農戶及土地使用者。在相關研究過程中，不少學者會根據資料可得性及具體問題進行相應選擇與簡化。從政府與農村集體對土地增值收益的分配結果來看，在中國35個大城市的土地征收—出讓過程中，政府和農村集體的收益分配比例嚴重失調，約為17∶1，最高的華北地區平均為28.1∶1，最低的華南地區也達到10.5∶1，農村集體潛在的經濟福利受到嚴重損失，在落后地區，征收土地時農民利益集團得到33%的收入，縣級以上政府利益集團得到15%的收入，而縣級政府利益集團得到了52%的收入（沈飛、朱道林，2004）。而在村集體與農民內部分配，根據兩次獲得諾貝爾獎提名的羅伊·普羅斯特曼先生的測算，中國農民30年土地承包權的凈現值相當于全部土地價值的75%～95%，而土地所有者（農村集體）只得到土地補償費用的5%～25%（杜業明，2004）。從研究方式來看，主要包括通過歷史資料分析現實分配狀態和通過問卷訪談等方式調查分配狀況，以及通過國內外分配情況對比來分析中國現有分配狀況的合理性等。如梁爽（2009）通過河北省涿州市的案例分析發現在土地非農化收益分配中，農民集體及個人所得收益的比例最小，而土地使用者及地方政府分配比例最大。當前的城市化進程是走低成本的土地非農化推動的，而這種低成本是以農民集體及個人利益受損為代價。這類研究還包括政府之間的利益分配現狀分析，長時間序列的實證分析等，研究結果均顯示目前的分配狀況顯失公平、有待調整。底亞玲等（2006）研究發現中國現有征地制度有兩大特點：一個是政府壟斷土地一級市場，另一個是征收后的土地按原用途補償。雖然中國對計劃經濟體制下產生的征地制度陸續進行了一些修補，但仍不適應時代的要求，現有農地制度的產權缺陷已經構成農地資源保護的障礙性因素。主要體現在三個方面：一是集體土地所有權邊界不清。二是土地所有權主體與成員之間的權益關系不清。三是集體所有權的權能不完全。endprint

（三）土地增值收益分配的基本原則研究

在中國，對于土地增值收益分配，“漲價歸公”和“漲價歸私”兩種觀點曾存在爭議。前者和Henry George的出發點一致，近代研究可追溯到孫中山先生的平均地權理論。后者認為所有者的權益應當充分保障。對于農地轉非的增值分配，周誠（2006）認為應采取“合理補償，剩余歸公，支援全國”的原則。Capozza，Helsley（1989）討論了征地行為是否從公共利益出發以及征地范圍與公平補償問題；也有學者從產權經濟學的角度提出了觀點，基于目前城鄉土地產權收益存在巨大差距的現實，認為轉讓權對于產權至關重要，應當承認農民對于土地的“產權租金”，特別是涉及非公共利益性質的農地轉用（Cameron，1991）。在政治體制改革和經濟體制改革不斷深入的條件下，相關學者在2006年后開始轉換思路，提出“漲價歸公”和“漲價歸私”都是片面的，要“公私兼顧”的土地增值收益分配新論。目前，學界普遍認可的對于土地增值收益分配的觀點為“按貢獻分配”原則，即由土地使用者投資而得到的土地增值（即人工增值）應歸土地使用（投資）者所有，其余的增值（即自然增值）應歸社會（國家）所有，常用的工具是國家以土地稅收的形式獲得部分土地增值收益。基于這一思想的理論與實證研究近年來也不斷展開，但有相當一部分集中在城市土地增值收益分配的領域，如張俊、于海燕（2008）在借鑒美國土地價值捕獲（Value Capture）制度和英國城市土地增值管理制度的基礎上構建了中國城市土地增值收益分配理論和制度構架。杜新波、孫習穩（2003）按照馬克思經典地租理論的分類體系，討論了城市土地增值和收益分配問題。劉紅（2006）從城市經濟學的角度分析了城市增長、土地增值與城市政策之間的關系。

（四）土地增值收益分配的方法研究

關于土地增值收益分配方式研究主要包括制度設計研究、數理模型研究。

1.制度設計研究。理想的制度研究是從制度的生成、演化、環境、具體功效等各方面建立一個完整的描述和分析框架。然而，受制于農地增值收益分配問題在中國的特殊性，還沒有形成統一完整的框架。目前學者在制度設計方面研究，主要集中于不同級別政府部門之間土地增值收益的調整和從失地農民社會保障的角度進行制度理念的設置。大多數的學者認同基于新制度經濟學產權理論的基本觀點，認為即便是在“公共利用”條件下，以農地價格補償的方式對于農民而言也是有失公平的，農地同樣也擁有“發展權”，這種發展權的放棄對于城市發展也是一種貢獻，需要在增值收益的分配中得以體現（周其仁，2010）。錢忠好（2002）基于中國土地產權制度，認為中國農地發展權應該是國家與農地產權人共享的土地產權，應該對農地產權人的利益損失進行補償。陳偉（2012）通過對二戰后美國、英國、法國、意大利和日本等國的土地價格進行分析得出三點啟示：一是分配土地增值收益必須考慮中國國情；二是維護合理土地權益是土地制度改革的憲政原則；三是調節土地增值分配需要綜合運用多種手段。而邵彥敏等（2010）從農地發展權的視角對土地增值分配制度的完善提出了兩點建議：一要公私兼顧，在二元主體的框架下來討論農地發展權的歸屬及分享；二要建立“二元主體”農地發展權框架下的土地征收增值分配制度，一方面要確定征地補償制度中農民（集體）對農地發展權收益的分享，另一方面要確定國家農地發展權收益的比例。關于政府部門之間的收益調整觀點，認為應增加中央與省級政府的分配比例，這樣一方面可以抑制地方政府以及農村集體無節制地大量轉用農地的意愿，另一方面也可增加對土地開發復墾的專項投資。這個觀點主要是想削減地方政府征地的經濟刺激，但是由國家來主導利益分配關系，仍然被持“政府失靈”主張的人們所懷疑（曲福田等，2001）。張俊、于海燕（2008）對美國、英國、中國臺灣等地的土地增值收益分配制度進行了比較，并提出了相應的借鑒經驗。

2.數理模型研究。近年來關于征地補償、政策與制度研究趨向于模型化、定量化、應用化。主要模型包括保險模型、財政錯覺模型、零補償、市場價值補償條件、資本資產定價模型（CAPM）、條件價值評估法（CVM）、離散選擇模型（DCM）、Probit模型、LPM模型、支付意愿（WTP）和接受意愿（WTA）等，這些模型分別在決策方案選擇、土地非貨幣價值分析、農地發展權補償標準、土地增值收益農戶意愿的分配比例確定等方面各具優勢（羅丹等，2004）。多樣化的模型研究對土地收益分配的政策仿真研究起到了促進作用，這些研究主要包括不同政策情景或者政策參數下，農戶（農民）、集體、地方政府、省級政府及中央政府可能的行為響應及行為結果。政策模擬的結果，是一種計算機實驗的結果，因此其科學性主要依賴于理論的正確性、模型的準確性和算法的完整性。張換兆（2008）通過構建土地增值尋租與土地集約利用關系模型研究得出，提高土地增值收益分配比例有助于從壓力方面推進土地的集約利用，從社會層面降低城市化成本，實現城市經濟的集約式發展。丁成日（2008）分析了美國土地開發轉讓權制度，借助農地價格與市地價格的動力學模型，對農地和市地的價格做了核算，對于農轉非過程中明確各方對土地的貢獻，建立合理分享土地收益的分配關系有一定借鑒意義，但其模型多停留于概念上，適用性有限。王佑輝、艾建國（2009）建立了較為相似的農地價格和市地價格的動力學模型，農地轉化為市地過程中的各利益方，應依據土地增值的原因，以及各自對土地增值的貢獻，建立合理分享土地增值收益的分配關系。并就完善分配體系提出了相關建議。

三、簡評與啟示

綜觀土地增值收益分配現有的相關研究，農地轉用過程中土地增值收益分配問題研究已經取得一定成績，特別是在土地增值收益分配的理論依據、增值收益額的確定與分類、增值收益分配的現狀研究以及分配方式方法等方面。然而，在今后的研究過程中，仍需在如下幾方面給予更多關注。

1.對利益主體的研究不完善。對公有制土地政策本身的理解欠缺，大量研究集中于增值收益分配中如何保障農民的土地產權，但對形成土地增值收益的多種主體的貢獻缺乏界定，對不同層級政府之間的收益分配問題、農村集體各層級間的收益分配及村民集體與農民個人的分配問題等一系列主體博弈與委托—代理問題缺乏關注。endprint

2.土地增值過程中的利益衡量及分配機制仍未建立并統一。對農民土地權益受損程度并沒有合理的界定，對于土地增值收益中農民分享量確定的方法與依據這一關鍵問題仍無統一有效的回答，對自然增值部分應該如何由政府合理收回，應遵循何種路徑等問題分析不足。目前對失地農民權益研究還多處于定性的摸索階段，沒有系統的定量方法來估算被征地農民權益的價值，在今后的研究中可采用“分解求和法”對農民的最低生活保障、養老保障、醫療保障、教育培訓等幾個方面加以處理，同時結合支付意愿（WTP）和接受意愿（WTA）方法，估算單位面積土地的農民權益價值，并以此探索一種合理、有效、易于操作的征地過程中農民權益價值的估算方法，從而進一步完善用“土地換保障”解決被征地農民的絕對生活保障與相對滿意度問題，以及解決區域內征地補償的相對公平性問題。

3.研究區域尚未覆蓋城市邊緣區的多種問題。既有研究多集中在城市建成區土地（如拆遷問題） 或者農地轉非的增值收益分配方面，而清晰界定于城市邊緣區范圍（復雜的二元系統）的研究相對較少。由于邊緣區問題復雜多變，一元產權區域的相關模式的參考意義有限，因此有必要從主體貢獻、效率分配基礎等本源問題出發加以研究，目前此類研究較為缺乏。

4.理論規范研究、動態性研究和深入實證研究偏少。目前，在探討增值收益構成和分配原理的政策理論研究中，邏輯推演較多但基于規范的經濟學模型進行理論建模和實證分析的研究偏少。靜態的時點研究較多，關注長期動態發展過程的研究較少。對農地征用后在土地一級市場實現的增值收益分配討論較多，而對后期土地二級市場的預期收益分配鮮有涉及。聯系管理實踐，將增值部分中的各主體貢獻加以區分的可操作性研究較少。建議從中國城市化發展現階段的實際狀況出發，進一步提高政策模擬與政策仿真的水平，增強政策研究的可操作性和科學性。此外，今后研究還應當從制度設計方面考慮引進狀況動態補償理念，解決失地農民面臨的不確定性及地方政府的“短視”行為。

綜上所述，土地制度的根本性改革作為一個長期艱巨的歷史過程，難以在近期內解決土地增值收益分配中存在的所有現實問題。然而，在中國城市化加速的進程中，城市與鄉村之間相互融合影響、不斷變更其邊界，土地預期價值顯著高于外圍農業區，土地增值收益分配模式缺陷引起的違規建設、利益先占等問題不斷涌現，其土地增值收益分配與其他區位相比也存在特殊性。雖然已有研究結論一再向我們揭示土地增值收益分配管理的重要意義和現有分配方式對農民利益損害的狀況，但適用性和針對性較強的土地增值收益分配路徑和管理工具體系尚未有效提出，這也為今后的研究提供了空間和可能。

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[責任編輯 吳 迪]endprint