地方領導干部政績考評的困境與創新

曾凡清

摘 要：領導干部政績考核評價工作，歷來是我黨自身建設的重要內容，也是我黨實施有效的干部管理的重要手段，起著“指揮棒”和“風向標”的作用。隨著社會的發展，領導干部政績評價也要相應的做以調整。針對當前干部政績考核評價工作中存在的困境，改進地方領導干部政績考評工作的設想等方面，作以探討。

關鍵詞：領導干部；政績考評；困境；創新

中圖分類號：F240 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）36-0200-03

黨的十八大報告強調，要完善干部考核評價機制，促進領導干部樹立正確政績觀。黨的十八屆三中全會進一步提出，改革政績考核機制，著力解決“形象工程”、“政績工程”以及不作為、亂作為等問題。領導干部政績考核工作已經成為理論和實踐探索的重大問題。

一、充分認識領導干部政績考評的重要意義

我們知道，目標對一個人的成功具有重要意義。它是成功路上的里程碑，它使我們產生積極性，一旦定下自己的目標，它就在兩個方面起作用：它是努力的依據，也是對我們的鞭策。目標使我們看清使命，對照目標我們知道應該去做什么。目標有助于我們安排輕重緩急，目標引導我們發揮潛能。目標使我們有能力把握現在，雖然目標是朝著將來的，但目標使我們能把大的任務看成是由一小串小任務和小的步驟組成的，只有集中精力做好當前的工作，才能為實現將來的目標鋪路。目標有助于評估進展，如果你的目標是具體的，你就可以根據自己距離最終目標有多遠來衡量目前取得的進展。目標使我們未雨綢繆，目標能幫我們事前謀劃，迫使我們把要完成的任務分解成可行的步驟。目標使我們把重點從工作本身轉到工作成果，如果你制定了目標，又定期檢查工作進度，你自然就把重點從工作本身轉移到工作成果。

領導干部政績考核就起著導向性的目標作用。用什么樣的人，不用什么樣的人，具有強烈的導向作用。我們任用什么樣的干部，這需要做出選擇，而選擇的標準就是“指揮棒”和“風向標”。在崇尚科學管理的今天，干部政績考核評價就成為選擇干部的標準，就起著“指揮棒”和“風向標”的作用，有什么樣的政績考核導向，往往就有什么樣的施政行為。因此，一套合理有效的干部政績考核評價體系具有十分重要的作用。用“好”的政績考核，促進科學發展觀有效貫徹，干部政績觀加速轉型，將在全面深化改革和實現中國夢進程中發揮出“點金石”的作用。

二、中國干部政績考核工作的歷程

中國干部政績考核標準是不斷發展變化的，這種變化反映的是每個時期黨和政府工作重點的轉移。中央黨校周天勇教授這樣分析。

在戰爭年代考核標準以戰績為主，解放后，很長一段時間內，黨對干部的考核標準是“德才兼備”4個字，但這更多地著眼于干部本身的素質，而缺少衡量實績的標準，容易流于空泛。改革開放以來，中國在干部政績考核體系建設方面進行了不斷的探索。大致可以分為以下三個階段：

（一）政績考評起步階段（1978—1988）

1978年黨的十一屆三中全會召開后，干部工作相應地要加以調整。1979年11月，中組部正式提出考核的概念，并提出了要從德、能、勤、績四個方面對干部特別是領導干部進行考評。1983年，中央召開全國組織工作座談會，首次提出著重考核工作實績的原則。1988年6月，中組部下發了《縣（市、區）黨政領導干部年度工作考核方案》、《地方政府工作部門領導干部年度工作考核方案》、《關于試行地方黨政領導干部年度工作考核制度的通知》，把實績考核納入了年度考核。至此，政績考評工作正式建立。

（二）政績考評的發展階段（1989—2002）

首次為干部考核標準賦予具體內容的是改革開放總設計師鄧小平，中組部根據他在1989年的一次講話，訂出了考核干部的三個標準：一是擁護改革開放路線。二是讓人民滿意。三是政績突出。強調政績正是從這一時期開始的。1995年中組部下發了《關于加強和完善縣（市）黨委、政府領導班子工作實績考核的通知》，各地開始制定考核辦法。1998年的《黨政領導干部考核工作暫行規定》，將工作實績明確規定為在經濟建設、社會發展、精神文明建設、黨的建設、推進改革、維護穩定等方面取得的成績和效果，它被看作是中國干部考核評價機制初步形成完整體系的標志。2002年頒布的《黨政領導干部選拔任用工作條例》再一次強調，要“注重考核工作實績”。可見，在黨的十六大召開前夕，干部政績考評取得了長足的發展。

（三）政績考評的完善階段（2002年至今）

十六大以來，中國干部政績考核評價體系在不斷完善，在不同層面、不同范圍內都取得了很好的成效。2003年，黨的十六屆三中全會提出了科學發展觀，年底的中央經濟工作會又提出了正確的政績觀，以GDP論英雄的評價體系的弊端在非典中暴露無遺，“非典暴露出的政府管理危機也是促使政績觀轉變的因素”，國家行政學院王玉凱教授說。這都對領導干部的政績考核提出了新的要求。2006年，中組部下發了體現科學發展要求的考核評價試行辦法，引入了民意調查和實績分析法。此后，在國家一些相關政策出臺后，政績考核的內容又在不斷細化和豐富。同時，這個辦法還給各地的探索留下了空間，規定各地可以結合實際，設置其他具有地方特色的實績分析內容，于是，一些地方出臺各種政策文件，“納入政績考核”常常成為其中的重要條款。黨的十八大和十八屆三中全會提出關于改革和完善干部考核評價制度，為此中組部于2013年12月下發《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，對干部考核評價做出了原則性的指導，規定各地可以結合實際，制定出符合本地情況的實績考評內容。

縱觀中國干部政績考評歷程和內容，我們不難看出，改革開放以來的干部考核工作，逐漸向制度化、規范化方向發展，對客觀、全面評價干部、激勵約束干部、促進領導班子建設，進而推動經濟社會發展，起到了積極作用。但同時我們也發現，近年來領導干部政績考核工作中也存在著一些問題。endprint

三、領導干部政績考評面臨的困境

我們必須看到，中國的地方領導干部政績考核評價面臨著困境，出現了一系列的問題。

（一）由于工作難以量化，導致政績考評指標體系籠統且模糊，不夠全面合理

這種不合理性，主要表現為以下三個方面：

1.考核內容中可測度的經濟指標權重過大，助長了急功近利的傾向。1998年的《暫行規定》明確指出，地方縣以上黨委、政府領導班子的工作實績主要包括：各項經濟指標的完成情況、經濟發展的速度、效率與后勁，以及財政收入增長幅度和人民生活水平提高的程度；教育、科技、文化、衛生、體育事業的發展、環境與生態保護、人口與計劃生育、社會治安綜合治理等狀況；黨的思想、組織、作風、制度建設的成效等，內容還是比較全面的，但沒有確定各項指標怎么量化。2006年的《綜合考評辦法》對地方黨政領導班子考評的13項中也沒有做出對指標體系如何量化的規定。對于大多數人來說，他們都認為當地經濟發展水平主要體現在GDP、財政收入、工業增加值等指標的增長幅度上，未來發展的后勁主要體現在招商引資成果和固定資產投資規模上，各地的目標責任指標考評辦法都向這幾項“硬指標”傾斜，指標權重過大。而一些事關長遠的一些經濟、政治、社會發展指標，以及一些民生指標，有的不能量化，有的占比重太少。這樣的考評助長了為追求短時間內能看得見的政績的急功近利的行為，如一些地方為追求一時的增長速度，不惜以浪費資源、破壞環境為代價上項目、辦企業，在招商引資過程中血拼優惠政策，造成國家和地方公共利益的嚴重損失，引發了諸多社會矛盾，還有些干部只求本屆有政績，不給下屆留財富，嚴重損害了持續發展的潛力與后勁。

2.“即興式”舉措多于制度規范，導致考評體系出現不規范問題。有的地方出于某種需要對干部政績考評體系中的一些指標隨意增添或減少，導致考評體系不夠合理。有些地方把各項工作都列入考評內容，導致考評內容過于繁雜，分不清重點。

3.過分強調考評結果，影響了政府職能轉變。現行的考評辦法，突出強調的“實績”考評指標，在地方上大部分轉化為可以量化的經濟和社會發展的最終結果。既然當地的經濟社會發展成果決定著領導干部的政績評價，那么，領導干部就必然圍繞著這個指揮棒轉，在政府方面以全能的角色和身份，直接抓項目、抓招商，抓生產管理，這實際上是與現代有限政府的原則相違背的。同時，由于有些指標是由上級下達的必須完成的，往往實行“一票否決”，并且這些指標往往由上級有關部門來考核評定，所以本應該對當地人民負責、為人民服務的地方政府，日益成以完成上級政府任務和執行上級指令為主的部門。這種考核制度不利于政府職能轉變。

（二）政績考評方式不夠科學，導致形式主義傾向有增無減，結果失真問題普遍存在

近年來的干部政績考核工作，方式越來越多，程序越來越嚴，考評內容越來越龐雜，參入執行的單位越來越多，但是由于定性考評與定量考評結合不夠，日常考評與集中考評結合不夠，靜態考評與動態考評結合不夠，數據采集與數據分析結合不夠，長期考評與短期考評結合不夠，導致出現了種種造假行為。有的地方事情沒干，發份文件來迎接檢查，財政收入通過技術手段修改編造做出有利于考評的調節，甚至組織部門組織的“民主”推薦，往往也是走過場，參加個別談話的干部或各類代表，絕大多數只是評功擺好，不談缺點和不足。考核形式的不科學，帶來了很多消極的后果。

（三）干部政績考評結果與干部使用相結合不夠統一

我們知道，干部政績考評最理想的結果是要與干部的任免、獎懲聯系在一起的，但是由于多方面的原因，導致干部政績考評結果與干部使用在一定程度上沒有統一起來，這就使干部政績考評大打折扣。

正是由于現行的地方干部政績考評工作在運行的過程中出現了這樣那樣的問題，2013年12月中組部發布《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，對政績考核“指揮棒”作了清晰明確的新指示，強調要突出科學發展導向，加強綜合分析的八項內容。目前，各地正按照這八項內容，結合本地區的實際情況正在改進當地的黨政領導班子和領導干部政績考核，就改進領導干部政績考評談一談自己的設想。

四、改進地方領導干部考評工作的設想

（一）在政績考評體系中要合理確定指標和評分方法，注重可操作性

在設計干部政績考評中，指標要便于分解、監控、考核和評價，讓人一目了然，清晰明白，力戒過去籠統抽象或過細過繁的情況，能夠量化的盡量量化，不能量化的要進行分析比較，最大限度地減少主觀性。以某市為例，縣（市）區考核內容應分為“功能導向”、“基礎保障”兩大類，前者重點突出該市的功能區域定位，根據區縣的不同任務進行差異化考核，后者按照“負面清單”的辦法，實行一票否決或倒扣分。

（二）考評方式要強調分類、分層，注重科學性

地方在制訂考評辦法的過程中，要采取分類、分層考核的辦法，注重從實際出發，充分考慮本地特點和客觀條件，以及不同類別、不同行業、不同層次、不同地區、不同基礎情況政績取得的差異性，分門別類地進行考核。以某市為例，考核對象分為縣（市）區和市直部門。市直部門按照職能分工、工作性質和承擔任務，將其分為黨群部門、承擔經濟社會發展職能的政府有關部門、承擔服務保障職能的政府有關部門、垂直單位和四大班子及法檢兩院五個類別，根據部門承擔的工作任務，對同一類別考核對象進行細化分組考核評價。

（三）考評主體要向多元化發展，注重民主性

要多元設置干部政績考評主體，將上級、同級和下級，特別是群眾納入到考核評價主體體系中來。上級、同級、下級、群眾四個方面形成了領導評價和群眾評價的有機統一。這樣設置考核評價主體，能夠克服考核評價主體單一的弊端，在一定程度上解決部分領導干部只對上負責、不對下負責的問題。同時，將群眾設置為考核評價最重要的主體，能夠促進民主考核評價機制的形成，使考評結果符合公論、符合民意、符合實際。

（四）要建立領導干部日常考核機制，注重經常性

以往的干部政績考核主要實行年度考核、任職考評等集中考評，集中考評缺乏規范化的日常工作績效考評。現在要注意重視對領導干部的日常考核工作，實行月通報，季分析，年總評等制度。但要注意加強對考核的統籌整合，不要出現多頭考核、重復考核、煩瑣考核等問題。建議領導干部通過網上提交自己的工作進度，由負責考評的部門審核。

（五）要加強對考評結果的運用，注重有效性

領導干部政績考核是一種手段，通過運用考核結果來加強對領導干部的管理，加強干部隊伍建設。可以說，政績考評結果是否運用以及運用的是否得當，是政績考評的價值體現。要改變原來考評結果不起作用的現象，切實加強對考核結果的運用，真正建立起干部政績與干部培訓、選拔、任用相對接的機制。

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