淺談城市社區農民工之權益保障

楊滿珍

摘 要：隨著城市經濟快速發展和城市建設的大規模展開，城市中出現一個特殊的社會群體——農民工。大量農民工在為城市建設和發展做出貢獻的同時，也忍受著諸多問題的困擾，在就業工種歧視、勞動待遇歧視、農民工在自身培訓和子女受教育等方面受到歧視。這是社會制度與法制不健全所致。對策是逐步完善城市社區農民工權益的法律保障機制，加大對拖欠農民工工資的法律責任的追究，賦予農民工選擇訴訟的權利，實行勞動爭議處理機制中的舉證倒置。

關鍵詞：農民工；權益；保障

中圖分類號：F323.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）35-0287-04

城市經濟的快速發展和城市建設的大規模展開，客觀上需要大量的勞動力。而城鄉差距的拉大使得城市務工的收入水平遠遠高于農村務農的收入水平，因此，大量的農村富余勞動力為謀求更高的經濟收益，從農村轉移到城市就業。于是形成了一個特殊的社會群體——農民工。由于戶籍制度的限制以及農民工群體自身的特點，決定了農民工的就業具有很大的流動性，成為現代城市社區中一支龐大的勞動力大軍。

大量農民工在為城市建設和發展做出貢獻的同時，也忍受著諸多問題的困擾。城市容納程度的有限，現行制度的弊端以及農民工自身的局限性，使得大多數農民工在城市處于“經濟接納，社會排斥”的邊緣地位，產生了青年農民工的融入需求與城市社區接受程度之間的矛盾，并由此衍生了一系列的社會問題。因而，城市農民工之權益保障也就無從談起。本文結合本地社區實際情況，就城市社區農民工權益保障方面存在的問題、產生的原因及應對措施進行初步的探討，希望對推進城市社區農民工權益保障有所裨益。

一、城市社區農民工權益保障方面存在的問題

農民工是我國特殊的制度變遷與社會轉型期間所出現的特殊群體。這一特殊社會群體的產生，是我國從二元經濟轉向現代多元經濟、從計劃經濟轉向市場經濟的轉型轉軌過程中，推行漸進式改革，各項改革非均衡推進的結果。具體來說，在城鄉二元的戶籍管理制度沒有根本改革的前提下，農村勞動力市場率先放開，農村勞動力被允許自由流動。因此，農村勞動力可以通過勞動力市場的競爭比較自由地選擇職業，包括在城市就業，但他們不能自由地選擇戶口，不能自由地選擇永久居住地，不能自由地改變社會身份。農民工的生存狀況雖有很大改觀，但一些深層次的問題仍不容忽視，主要表現在以下幾個方面：

（一）就業工種歧視

城市公共就業服務以及政府舉辦的勞動力市場，主要服務于城市居民，很少向農民工開放。一些地方出于增加本地就業的考慮，在制定用工政策時，往往對外來農民工實行就業的職業工種限制，甚至干涉企業合法使用農民工。一般情況下，只有那些為城市勞動者所不屑的工作，如臟、累、險、重的粗活，才允許由農民工來填補，而那些收入高、勞動環境良好的工種卻為城市居民所獨有。這種就業工種的歧視，造成了農民工在擇業、醫療、子女求學以及社會保險等方面困難重重，無法享受與城市居民一樣的待遇。

（二）勞動待遇歧視

1.農民工的勞動強度大，工資待遇低，勞動時間長，超過了國家規定標準。據河北省2007年10月的一份調查表明。農民工平均每周工作日為5.6天，每天工作時間為9.4小時，每天加班時間為1.4小時。城市農民工每天工作9—10小時的占26.28%，每天工作11—12小時的占10.70%；有2.91%的農民工平均每天工作時間在12小時以上。46.90%的農民工每周工作7天，36.71%的農民工每周工作時間為6天。農民工的工資通常要低于法律規定的最低水平或者低于該地區勞動力的最低水平。一些企業經常搞所謂的“承包制”，只包工作任務，不包工作時間，來逼迫農民工加班加點，無形中取消了農民工應得的加班費用，同時也嚴重損害了他們的身體健康。

2.拖欠或克扣農民工工資，工資報酬拖欠問題嚴重。有關統計數據表明：2003年全國1億多農民工被拖欠工資約1 200億元，人均千余元。2004年，農民工被拖欠的工資超過1 000億元。有65%以上的三資企業或者私營企業存在拖欠、克扣農民工工資的現象。有些企業以試用期、三角債、經營虧損等為由，無理拖欠或克扣農民工工資，有些企業明明有按時支付工資的能力也故意拖欠，致使一些農民工辛苦一年連返鄉的路費都掙不到。

3.工作及居住環境的惡劣。勞動安全衛生差，身體健康和生命安全受威脅。由于農民工大多從事苦、臟、累、險的工作，衛生條件差、生產工作環境惡劣、職業病危害嚴重、工傷事故比例高、重特大傷亡事故頻繁發生。調查顯示，13.86%的農民工沒有勞動安全防護措施。在高溫下作業，有19.26%的農民工未采取任何防暑降溫措施。我國每年因公致殘人員近70萬，其中農民工占絕大多數。

4.社會福利和保險無著落。城市居民享受的養老、醫療、生育以及工傷保險，對于農民工來說，只是一種奢望。《工傷保險條例》、《失業保險條例》等相關法律法規，大多針對的是農民工從事的較穩定的行業，而對于流動性較大的行業，如建筑業，落實農民工參加社會保險還存在一定的難度。對于未能參加社會保險的農民工來說，勞動收入就是他們生存的唯一來源，一旦他們失去工作的機會和能力，基本的生存都成問題。51%的女性農民工因生育受到企業歧視，其中，30%的婦女雖有產假但基本工資被扣除或降低，21%的婦女因懷孕或生育被企業辭退。

（三）農民工在自身培訓和子女受教育方面受到歧視

這主要體現在兩個方面：一是農民工自身的受教育權得不到保障。城市社區居民一般都能享受到培訓、再學習的機會，即使對于下崗職工，政府也專門開辦再就業培訓中心為他們服務，以提高他們的職業技能。然而，這些再就業中心并沒有向農民工開放。其實，農民工缺乏勞動技能，且文化素質低，更需要進行培訓。用人單位通常不愿意出資對農民工進行上崗培訓，即使有崗前培訓，也是相當有限，而且培訓期間只給生活費。二是農民工子女的受教育權得不到保障。據《人民日報》報道，我國1.2億流動人口中，適齡兒童達200萬人左右。盡管國家已經對公辦學校的收費標準作了規定，但是在實際操作過程中，由于各地的實際情況和相關部門管理上的漏洞，很多公辦學校仍然收取高額借讀費，使得許多農民工不得不將其子女送到城市邊緣地帶的學校讀書。這類學校收費低廉，但基礎設施簡陋、師資力量較差，教學質量很難得到保證。這就導致了他們的這種弱勢境遇的惡性循環，客觀上擴大了弱勢群體的規模，嚴重阻礙著社會的進步和經濟的發展。endprint

二、城市社區農民工權益無法得到保障的原因

農民工是我國由傳統農業國向現代化工業國轉變過渡時期的一個特殊現角，在這種轉變中，我國特定的社會歷史條件使農民工權益保障比較困難，當前城市社區農民工合法權益得不到有效的保障，有多方面的原因，既有社會制度方面的原因，也有法律方面的原因，還有農民工自身的原因等等。

1.社會制度存在弊端。傳統戶籍制度所形成的城鄉二元結構是農民工合法權益得不到有效保障的最深層次的原因。中國長期的城鄉二元結構，是靠以戶籍制度為核心的一系列制度來維系與運行。戶籍制度就是管理住戶和人口的制度。我國的戶籍制度是一種“社會屏蔽”制度[5]，它將中國社會的一部分人排除在城市工業文明之外。農民工無論進城打工多久，也不論在城市居留多久，只要你沒有城市戶口，就無法改變你的農村戶口的身份和地位，許多面向城鎮居民的優惠政策，你就無法享有。

2.法制不夠健全。我國在法制建設方面雖然已經取得了很大進步，國家也仍然在加強立法建設，但是關于勞動者權益尤其是農民工權益的法律法規還很不成熟。主要表現在：

第一，關于農民工保護法律的欠缺。我國現行的《勞動法》于1995年1月1日開始實施后，對維護勞動者的合法權益起了重要作用。但是《勞動法》的規定比較宏觀，主要是以保護全體勞動者為目的，而忽視了農民工的特殊性，不利于農民工的權益保護。所以農民工雖然可根據《勞動法》尋求權益保護，可他們實際所受到的保護遠遠低于勞動法。《勞動法》中的一些條文存在著“有規定，沒標準”，實際操作性不強的漏洞。比如，《勞動法》中規定的勞動爭議實行“先仲裁，后訴訟”的解決方式，不利于農民工通過法律途徑來維護自己的合法權益。另外，與《勞動法》相關的配套法規不健全。這些都使得農民工的權益受到侵害時無法可依。農民工作為特殊的社會群體，在社會經濟生活中的作用和地位越來越重要。但是，我國目前還沒有制定專門保護農民工權益的法律，在保護農民工這一特殊群體的權益上還存在盲區，導致保護農民工權益缺乏直接的法律依據。

第二，對勞動者保護力度不夠。如勞動者相對用人單位來說明顯處于弱勢地位，但勞動法并沒有向勞動者傾斜，使得勞動者，特別是農民工，無法使自己的合法權益得到切實有效的法律保障。法規的操作性也不強。如《勞動法》規定，訂立勞動關系應當簽訂勞動合同。對于故意拖延不訂立勞動合同的用人單位，由勞動行政部門責令改正；對勞動者造成損害的，應當承擔賠償責任。但在現實生活中，對于不簽合同的用人單位，行政機關并沒有采取有效的制約手段。

第三，在司法方面。其一，由于我國對勞動爭議案件是實行“先仲裁，后訴訟”的解決方式，導致農民工在發生勞動爭議之后尋求公力救濟的金錢和時間成本過高，而救濟效率卻很低，結果使得大部分農民工的合法權益得不到及時保障。其二，在勞動爭議案件舉證責任方面，套用民事案件審理中的“誰主張誰舉證”的訴訟原則，而大多數農民工文化素質普遍不高，法律知識貧乏，往往無法舉證或舉證能力有限，也不利于農民工權益的保護。其三，是我國的執法環境不理想。我國有許多法律，但是法律制定出來就被 束之高擱，役有被嚴格執行。其四現行法律援助制度不健全，使得處于弱勢地位的農民工很難獲得法律援助。我國司法環境不理想，法律維權的成本高、風險大，是法律難以保護農民工權益的根本原因。

3.農民工的文化素質低，維權意識淡薄，是農民工權益得不到保障的主觀原因。“中國的基層社會，尤其是鄉村社會，至今基本上仍是一個熟人社會。人們長期在一個地方或者同一個單位生活，形成了各種相互牽連，相互依存的社會關系。人們不愿意為了一般的權利糾紛而嚴格依法處理，傷及這種社會關系，倒是愿意放棄一些權利，贏得一些情理，以改善同周圍的社會關系。”農民工的這種傳統意識和較低的文化素質，使他們很難接受現代法治觀念。

4.工會對農民工權益保護缺位。《工會法》第二條規定，“工會是職工自愿結合的工人階級的群眾組織。中華全國總工會及其各工會組織代表職工的利益，依法維護職工的合法權益。”工會作為合法組織，應當維護“工人階級”整體的合法權益。農民工進城務工，按理當然屬于“工人階級”的范圍，但由于我國戶籍制度的弊端，農民工在身份上仍然屬于農業人口，是“農民階級”。因此，實踐中各單位工會很少考慮到農民工權益的保護。

三、城市社區農民工權益保障的幾點對策

由于種種原因，城市社區農民工往往在權益維護方面處于不利境地。因此，要建設好和諧社區，真正保障和維護農民工的合法權益，除了要在全社會范圍內營造關心他們的外部環境外，還需建立和完善相關的法律及法律援助體系。

（一）逐步完善城市社區農民工權益的法律保障機制

1.繼續深化二元戶籍制度的改革。改革城鄉的二元戶籍制度對于建立和完善社會主義市場經濟體制、加快城市化步伐、擴大內需、促進經濟發展以及國家長治久安都具有重要意義。傳統的戶籍制度已經不適應新的經濟發展趨勢，因此，政府應下決心及早對現行戶籍制度進行改革，徹底打破農業戶口與非農業戶口的身份限制，允許在城市有合法固定住所、穩定職業或生活來源的人員，根據本人意愿辦理城鎮戶口，逐步實現公民遷徙自由，推進城鎮化，減少農民數量，最終解決我國的“三農”問題，消除社會保障領域存在的二元現象。

2.構建立體化多層次的法律保護體系。我國憲法明確規定公民平等地享有受教育權，勞動權等基本人權。應通過各部門法律、行政法規、地方性法規使憲法賦予所有公民的各項權利能在農民工身上得到具體、全面、充分地落實。當前，除了《勞動法》和國務院頒布的《工傷保險條例》所做的寬泛的規定外，農民工權利幾乎沒有明確的法律保障。所以，首先應制定專門的《農民工權益保護法》。該法應當規定農民工的各項基本權利，確立保護農民工合法權益的各項基本原則和制度，用專門章節對農民工的職業培訓、就業指導、勞動條件、居住環境、政治權利、社會地位和待遇、子女入學等做出原則性規定，任何單位或個人不得歧視和侵犯。同時，還要制定與之相配套的地方性法規，使之具有可操作性。其次，應對《勞動法》進行具體的修改，使它能夠更好地保護廣大農民工，同時要制定與之配套的勞動合同法、集體合同法、工資法、勞動保護法、勞動監察法、勞動爭議處理法等。在勞動法或相關配套法律法規中，應規定不準歧視農民工的用人原則、農民工勞動爭議處理費由用人單位預先墊付原則、用人單位招用農民工的特定義務，確立勞動爭議或裁或審的制度；農民工工資預先執行制度、明確最低工資支付制度等。endprint

（二）加大對拖欠農民工工資的法律責任的追究

農民工工資問題是農民工權益保護的重中之重。對現階段解決農民工工資問題要從以下三個方面著手。

1.切實加強對《勞動法》、《婦女權益保障法》和《最低工資制度》等相關法律法規的宣傳工作，加大執法力度。要全面推行勞動合同制度，切實加強勞動用工管理，所有使用農民工的單位必須依法與農民工簽訂勞動合同。按照“誰用工、誰負責，誰主管、誰負責” 的原則，勞動、衛生等行政管理部門要切實加大執法力度，對沒有簽訂勞動用工合同、沒有執行工資最低標準、變相克扣農民工工資、隨意延長勞動時間而不給加班費等行為，要嚴加懲處。

2.進一步完善最低工資制度。我國地區差異較大，不能僅確定一個地區性的最低工資標準，還要逐步制定行業性、工種性最低工資標準。改變政府行政管理部門關起門來確定最低工資標準的作法，要吸收行業工會、行業協會等組織，以及農民工代表參與確定最低工資標準。要建立農民工工資的正常增長機制，通過進一步完善工資指導線、勞動力市場工資指導價位、人工成本信息指導制度等，引導用人單位合理調整各層次勞動崗位農民工工資水平。

3.建立工資支付保障制度。為從根本上解決拖欠農民工工資問題，形成正常支付機制，要加快建立工資支付監控制度和工資保證金制度，確保農民工工資按月足額發放。對農民工集中的用人單位發放工資情況，要實行重點監控。對發生拖欠農民工工資的用人單位，應強制在開戶銀行按期預存工資保證金，實行專戶專賬管理，并由勞動主管部門或工會監管。當用人單位發生克扣、拖欠工資現象，或沒有執行最低工資標準等規定時，可先用工資保證金進行支付，再進行調查處理或勞動仲裁等處理。

（三）賦予農民工選擇訴訟的權利

現行勞動爭議處理程序復雜，不利于及時解決勞動爭議。因此，勞動者損害賠償可以靈活選擇訴訟方式，保證農民工訴訟的簡便高效進行。以追討工資為例，農民工追討工資的手段主要還是通過仲裁和訴訟解決。因為以行政手段追討，隨著時間的推移，行政工作重點的變動，追討農民工工資的工作力度會有所減弱。追討工資，不是復雜的勞動糾紛，應當盡量簡便程序，使農民工不為過于繁瑣的程序所累。由于農民工往往都不在戶籍所在地工作，想要取得相關部門的一些證明文件比較困難，所以在很多情況下，很難及時獲得法律援助。因此，有必要給予農民工選擇權，使其可以選擇現有的先仲裁后訴訟的程序，也可以直接選擇訴訟程序，而不必進行仲裁。由于訴訟程序有二審終審制的保障，直接選擇訴訟程序并不影響案件的公正性。這樣，既可以簡便程序，減輕當事人的訟累，又縮短了訴訟期間，加快了農民工權益的實現，有效地節約了訴訟資源，也不影響案件的公正性。如果農民工提出的討薪要求即將超過訴訟時效，或者涉及欠薪的人數比較多，法律援助機構可先行受理，及時提供法律援助和服務，真正使這種制度逐步走向規范化、制定化、法律化。

（四）實行勞動爭議處理機制中的舉證倒置

勞動爭議的雙方，農民工實際處于弱者地位，舉證不能、舉證困難使農民工很難在仲裁或訴訟中獲得法律支持。因此，對有關工資拖欠、職業病及工傷的勞動爭議，都應由用人單位負舉證責任。具體有：工傷認定中勞動者人身傷害與用人單位未盡到安全保護義務之間因果關系的舉證責任、職業病認定中勞動者人身傷害與用人單位未盡到安全保護義務之間因果關系的舉證責任、工資拖欠案件中用人單位對其已付工資的舉證責任。

中國是世界上勞動者數量最多的國家，而農民工又占有相當的比重，在任何成熟的市場經濟國家，勞動法都被視為最重要的法律之一，因此我們的《勞動法》更應當多從如何切實保障勞動者權益的角度加以重視并修改完善。

（五）創立適應農民工需求的社會保險體制

在我國《勞動法》的《社會保險和福利》專章中，對社會保險制度改革的目標模式作了原則性的規定。它要求國家發展社會保險事業，建立社會保險制度，設立社會保險基金，使勞動者在年老、患病、工傷、失業、生育等情況下獲得可靠的幫助和補償。但現階段農民工的社會保險問題是我國社會保險發展的一個瓶頸，應當引起重視。

農民工作為一個特定時期的特定現象，在建立社會保險制度時應當充分考慮農民工的特殊狀況。可以考慮建立一種社會保險關系可在城鄉之間自由轉移、待遇高于最低生活保障的第一層次的社會養老保險制度。農民工由于流動性大，特別是有回鄉務農的可能性，致使農民工社會保險有可能中斷。尤其是在農村社會保險尚未建立的情況下，農民工社會保險無法向農村轉移。如果不能轉移，農民工社會保險就不能持續，農民工只得在終止、解除勞動關系或離開原就業地時，用一次性領取的方式來享受社會保險待遇。這實際上起不到社會保險的作用。因而，“一次性領取”社會保險待遇的做法應當由社會保險轉移來取代。農村社會保險的轉移要在同一統籌地區內、不同統籌地區間及城鄉之間和不同險種間分步實施。進城農民工中，有一部分人的轉移具有不可逆性，不可能再回到農村。對這部分“沉淀”下來的轉移人口，無視其今后的生活保障問題是不現實的。應根據不同情況，采取不同的養老、失業和醫療保險制度。對那些在非正規部門就業的勞動力，如個體商販等，主要以個人儲蓄和參加商業保險的方式取得養老、失業和醫療保障。對那些在正規部門就業、簽訂勞動合同的勞動者，應納入社會保險覆蓋范圍，就業單位應在支付工資報酬之外為這些流動性極高的勞動者繳納社會保險統籌費。

（六）提高農民工自身素質，大力支持工會組織維護農民工合法權益

1.加強學習，從多方面提高農民工的素質，加強對其法律法規意識的培養。首先，農民工應加強自身學習和各類技能的學習。其次，應加強針對農民工的法制宣傳，有針對性地選擇農民工集中的貧困農村、改制國有企業、建筑工地、大中型煤礦企業、個體私營企業、火車站等地方進行宣傳，提高農民工的法律意識，使更多的農民工了解法律援助、勞動仲裁和民事訴訟等相關法律知識以及自身所享有的合法權益，使他們知道如何通過法律手段來維護自身的權益。endprint

2.組織統一的維權組織。吸收農民工加入工會組織，這是維護農民工合法權益在組織上的保障。我國《憲法》、《勞動法》、《工會法》都對公民的集會結社自由和加入工會組織作出了明確規定。中國工會十三大提出“哪里有職工，哪里就必須建立工會組織”的建會原則，要求最大限度地把職工組織到工會來。此后又不斷加大力度，對新建企業，尤其是非公有制企業的工會組建提出了一系列具體的政策措施和要求。這些都為各級工會，特別是企事業單位工會解放思想、積極穩妥地發展符合條件的城鎮農民工入會提供了強有力的政策指導，是做好這項工作的根本保證。

（七）充分發揮社會各界的力量，共同維護農民工的權益

除了依靠制度化、法律化的途徑解決農民工問題外，還需要充分發揮社會各界的力量，共同維護農民工的權益。城市各級領導機關應高度關注農民工，及時關心和幫助農民工。比如有意識地組織和開展各種形式的社區文化活動，加強居民與農民工的溝通；當農民工權益受到侵害時，積極為其主持公道。新聞媒體則發揮其傳媒作用，加強對農民工的正面宣傳，讓全社會都認識到農民工對城市建設的貢獻，從而逐步轉變城市居民對他們的歧視；對于侵犯農民工權益的現象和行為要給予曝光，并進行跟蹤報道。法律援助中心要以其專業優勢，義務幫助農民工，以維護農民工正當權益。

總之，在城市社區農民工權益保護問題上，我們應該以“法律面前人人平等的原則”和“堅持以人為本“的精神為指導，為農民工提供一個自由而公平的空間，使他們真正融入城市社區，為祖國的繁榮富強做出更大的貢獻。

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[責任編輯 仲 琪]endprint