環(huán)保民間組織在環(huán)境公益訴訟中的主體資格研究

蔣悅　劉太龍

摘 要：中國環(huán)保民間組織從無到有、從小到大得到了迅速發(fā)展，不僅成為環(huán)境保護領(lǐng)域的重要力量，而且成為推動環(huán)境公益訴訟的主力軍。隨著可持續(xù)發(fā)展理論與實踐的日益深化，關(guān)于環(huán)境公益訴訟的思考成為了學(xué)術(shù)界探討的焦點，其中，對環(huán)保民間組織在環(huán)境公益訴訟中的原告主體資格更是不斷進行著深入的探索。通過對相關(guān)立法和司法解釋中環(huán)保民間組織環(huán)境公益訴訟主體資格的探討，為環(huán)保民間組織在未來環(huán)境公益訴訟中路徑的選擇指明方向。

關(guān)鍵詞：環(huán)保民間組織； 環(huán)境公益訴訟； 原告主體資格

中圖分類號：D922.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）35-0296-03

目前，可持續(xù)發(fā)展仍舊是我國必須奮力實現(xiàn)的階段性目標，然而，面對日益增多的水污染事件和愈加嚴重的環(huán)境問題，環(huán)境公益訴訟作為一種直接保護環(huán)境公共利益的手段，成為了解決環(huán)境利益糾紛的重要途徑。“環(huán)境公益訴訟一般是指社會成員，包括公民、社會組織依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環(huán)境公共利益不受損害，針對有關(guān)民事主體或行政機關(guān)而向法院提起訴訟的制度。”[1]環(huán)境公益訴訟制度是由于環(huán)境污染日益嚴重而產(chǎn)生的一種新型訴訟制度。但在環(huán)境公益訴訟中，誰可以具有原告訴訟資格這個問題一直困擾著環(huán)境司法機關(guān)。由于相關(guān)法律沒有明確規(guī)定，環(huán)保法庭受理無據(jù)，造成訴訟很難立案。提起環(huán)境公益訴訟的原告，絕大部分是行政機關(guān)和檢察機關(guān)，環(huán)保民間組織提起的公益訴訟相對較少。因此，要鼓勵更多專業(yè)的環(huán)保民間組織參與到環(huán)境公益訴訟中來，從而推動中國和全球環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展與進步。

一、環(huán)保民間組織是推動環(huán)境公益訴訟的重要力量

隨著我國社會主義民主政治的改革和發(fā)展，各界民間組織蓬勃興起、快速發(fā)展，已成為政府與企業(yè)之外的第三方力量。民間組織中最活躍的環(huán)保民間組織，已成為推動中國和全球環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展與進步的重要力量。環(huán)保民間組織因其非官方性與獨立性，在公益訴訟方面有著獨特的優(yōu)勢。截至2008年10月，全國經(jīng)過正式登記注冊的各類環(huán)保民間組織3 539個。比較活躍的環(huán)保民間組織有中華環(huán)保聯(lián)合會、自然之友、地球村、污染受害者法律幫助中心、公眾環(huán)境研究中心、綠家園、達爾問、綠色流域、阿拉善SEE生態(tài)協(xié)會等。其中中華環(huán)保聯(lián)合會目前每年提起10起左右環(huán)境公益訴訟案件。①

環(huán)保民間組織是推動環(huán)境公益訴訟的生力軍。第一，環(huán)保民間組織關(guān)心社會公益，其成員對環(huán)境事業(yè)具有強烈使命感，愿為伸張環(huán)境正義鍥而不舍。第二，環(huán)保民間組織的很多成員具有環(huán)境科學(xué)和法律方面的知識和技術(shù)，能夠有力地支持取證、開庭等訴訟活動，還可通過與政府、企業(yè)等溝通、協(xié)作獲取更多資源，扭轉(zhuǎn)信息不對稱的劣勢。民間環(huán)保社團生長于社會基層，貼近社會生活，因此更容易獲取和發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染破壞信息，從而做出迅速反應(yīng)。第三，公益訴訟的著眼點在“維護公益”，環(huán)保民間組織的宗旨就是保護環(huán)境，維護環(huán)境公共利益，性質(zhì)相符。第四，環(huán)保民間組織資金來源多樣、渠道豐富，可申請基金、接受捐贈、收取會費、自行創(chuàng)收等，不完全甚至完全不依靠國家支持，不會增加納稅人負擔。第五，民間環(huán)保社團獨立于政府和企業(yè)之外，不受地方利益和企業(yè)利益左右，能夠以環(huán)境利益為準繩做出獨立價值判斷，維護法律正義。第六，環(huán)保民間組織為公共利益保護環(huán)境，服務(wù)于人民大眾，更容易取得民眾的關(guān)注和支持。“環(huán)保民間組織能夠凝聚社會各界的智慧和力量來維護公民環(huán)境權(quán)益和社會環(huán)境利益，這不僅有利于環(huán)境決策的科學(xué)化與民主化，而且為構(gòu)建環(huán)境友好型社會，建設(shè)生態(tài)文明提供了堅實的群眾基礎(chǔ)。”

二、環(huán)保民間組織環(huán)境公益訴訟主體資格探析

隨著環(huán)境公益訴訟制度在理論以及實踐層面的不斷發(fā)展，與之相關(guān)的法律法規(guī)也已經(jīng)建立并且不斷健全發(fā)展。就我國而言，環(huán)境公益訴訟相關(guān)法律法規(guī)經(jīng)過了多次修訂，關(guān)于環(huán)保民間組織在環(huán)境公益訴訟中的地位和作用也有著日益完善的闡述和規(guī)定。

（一）新修訂的《民事訴訟法》確立了多元性的環(huán)境公益訴訟主體模式

環(huán)境公益訴訟制度的核心問題是有關(guān)資格主體的確定。2012年8月31日新修訂的《民事訴訟法》對環(huán)境公益訴訟主體做了進一步的規(guī)定，重點解決了環(huán)境公益訴訟原告的主體資格的問題，為環(huán)境公益訴訟的原告主體資格做了大方向和指導(dǎo)性的規(guī)范。

環(huán)保民間組織與其他組織相比，具有提起環(huán)境公益訴訟的明顯優(yōu)勢。面對環(huán)境侵權(quán)行為，存在著大量缺乏必要法律常識以及經(jīng)濟能力的受害人，而大多數(shù)受害人也都清楚訴訟是最終的救濟途徑。面對這樣的受害人，環(huán)保組織如果僅僅只是提供法律支持是遠遠不夠的。因此，環(huán)保民間組織可以直接作為這類環(huán)境侵權(quán)案件的代理人，在與受害人簽訂授權(quán)委托書后，代理受害人向法院提起訴訟，最大可能地維護受害人的權(quán)益。

然而，新修訂的《民事訴訟法》確立的是多元性的訴訟主體模式，其第55條規(guī)定，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這個加緊建立環(huán)境公益訴訟進程中的重大舉措，似乎使各社會組織尋找到了一個以自身為原告提起訴訟的合法途徑。但其只規(guī)定了環(huán)境公益訴訟和消費者權(quán)益公益訴訟，內(nèi)容過于簡單、概括，其中對于“損害社會公共利益的行為”是什么、“法律規(guī)定的機關(guān)”有哪些、“有關(guān)組織”有哪些，除了污染環(huán)境，破壞資源領(lǐng)域能否適用公益訴訟等都沒有明確界定。因此，對于環(huán)境公益訴訟主體資格的規(guī)定，還是具有很大的限制性和模糊性。

（二）新修訂的《環(huán)境保護法》中關(guān)于環(huán)境公益訴訟主體的限制

將于2015年1月1日生效的新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)保法》）關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，是繼《民事訴訟法》第55條規(guī)定后關(guān)于環(huán)境公益訴訟立法的一大新發(fā)展。《環(huán)保法》第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記。（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當依法受理。”并規(guī)定提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益。新《環(huán)保法》比《民事訴訟法》規(guī)定的訴訟范圍更廣泛，其訴訟主體資格的條件規(guī)定也更加具體，而且要求人民法院對符合條件的社會組織向人民法院提起的訴訟，人民法院應(yīng)依法受理這一規(guī)定的實施，將使環(huán)境公益訴訟更易被提起和受理。endprint

新《環(huán)保法》從立法技術(shù)層面看，相對于以前有所進步。但是可能具有原告資格的主體范圍更小，設(shè)置的門檻依然太高，無法完全實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟想要實現(xiàn)的參與式治理的制度理念。一方面，這次《環(huán)保法》的修訂，在擴大環(huán)境公益訴訟主體的范圍上取得了很大的進展，重點在環(huán)保民間組織方面更是取得了突破性的進展。但是，這樣的規(guī)定對于環(huán)境公益訴訟主體資格的限制依然嚴格，并沒有完全解決環(huán)保民間組織的訴訟主體資格問題。《環(huán)保法》中明確規(guī)定，只有依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記并且門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的民間社團有權(quán)提起訴訟。可見，在賦予訴訟權(quán)的民間組織的劃定上，還是存在明顯的局限的。另一方面，《環(huán)保法》規(guī)定，環(huán)保民間組織要成為環(huán)境公益訴訟主體必須是連續(xù)五年以上且無違法記錄的組織。就目前而言，比較有影響力的環(huán)保民間組織主要有中華環(huán)保聯(lián)合會、自然之友、地球村、中華環(huán)保基金會、中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會、中國環(huán)境產(chǎn)業(yè)協(xié)會、生態(tài)文明促進會，以及中國環(huán)保機械行業(yè)協(xié)會、中國化工環(huán)保協(xié)會等。其中只有環(huán)保部下屬的中華環(huán)保聯(lián)合會有過提起公益訴訟的經(jīng)驗，另外一些都只是停留在環(huán)保組織的初期發(fā)展階段。“根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會的調(diào)查報告，環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的主觀意愿普遍不高，只有30%的環(huán)保組織表示環(huán)境公益訴訟將是本組織的首要維權(quán)手段。57%的環(huán)保組織則比較謹慎，表示不會輕易提起環(huán)境公益訴訟。更有11%的環(huán)保組織明確表達了對環(huán)境公益訴訟的否定態(tài)度，與較低的訴訟意愿相匹配。也僅有14%的環(huán)保組織有過參與環(huán)境公益訴訟的經(jīng)歷。”這樣看來，環(huán)保民間組織要勝任環(huán)境公益訴訟主體資格還需要進一步完善和發(fā)展。

三、環(huán)保民間組織的制約因素及其作為環(huán)境公益訴訟主體資格的發(fā)展路徑

（一）環(huán)保民間組織進行環(huán)境公益訴訟的困境

環(huán)保民間組織在充分實現(xiàn)原告訴訟主體資格的道路上之所以如此艱辛，自身發(fā)展不完善是其重要原因。經(jīng)費不足、規(guī)模較小、專業(yè)性不強和獨立性弱成為了環(huán)保民間組織在環(huán)境公益訴訟中原告主體資格發(fā)展中的瓶頸。

1.環(huán)境公益訴訟的成本太高，導(dǎo)致環(huán)保民間組織資金短缺

有很多的環(huán)保組織認為環(huán)境公益訴訟的成本太高，承受不起。“公益訴訟由于取證難、責任認定難、鑒定費用高，讓很多中國人產(chǎn)生畏訴心理，使環(huán)保法庭門可羅雀，也限制了濫訴的可能性。”環(huán)保民間組織的資金籌措最普遍的來源是會費，其次是組織成員和企業(yè)捐贈、政府及主管單位撥款。中華環(huán)保聯(lián)合會披露了我國環(huán)保民間組織的生存狀況，七成多的環(huán)保民間組織沒有固定經(jīng)費來源。可見，經(jīng)費的來源是一個環(huán)保組織存續(xù)與否的關(guān)鍵因素，如若沒有強有力的經(jīng)濟支持，將很難維持組織的日常工作，同時也制約了環(huán)保活動的施展。從經(jīng)濟大形勢來看，我國現(xiàn)處于并將長期處于社會主義初級階段，國家對這方面的財政支持較為有限，所以要從政府處取得經(jīng)費是有很大的難度。

2.環(huán)保民間組織規(guī)模發(fā)展受到一定的限制

據(jù)數(shù)據(jù)顯示，截至2008年10月，28.9%的環(huán)保民間組織沒有專職人員，46.5%的民間組織有專職人員在1—5人之間，80%的國際環(huán)保民間組織分支機構(gòu)專職人員不超過20人，59.7%的草根環(huán)保民間組織專職人員數(shù)在1—10人。①如此看來，沒有強有力的人才支撐，環(huán)保組織只能是空的構(gòu)架，沒有靈魂。并且，環(huán)保民間組織成員有很大一部分來自高校大學(xué)生，以學(xué)生社團的形式登記產(chǎn)生，人員流動大，局限于小范圍的低層次的環(huán)保活動，其作用十分有限。由民間自發(fā)成立的環(huán)保民間組織數(shù)量少，組織松散，活動沒有必要的制度規(guī)范，隨意性很大，這也是環(huán)保民間組織規(guī)模小的具體表現(xiàn)。

3.環(huán)保民間組織專業(yè)性不強

我國民間自發(fā)成立的環(huán)保組織，其發(fā)展時間較短，經(jīng)驗不足，其成員往往帶有隨意性，人員配備不齊全，很多都是一時興起組織起來的，缺乏專業(yè)人員，組成人員也來自各行各業(yè)，有教師、學(xué)生、自由職業(yè)者、企業(yè)人員、公務(wù)人員等。成員中大部分沒有環(huán)保相關(guān)的知識背景，缺乏專業(yè)的技術(shù)，人員組成漏洞多且大，因此在參與環(huán)境保護的過程中只能停留在初步的宣傳、監(jiān)督工作上，不能深入到專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域。

4.環(huán)保民間組織缺乏相應(yīng)獨立性

現(xiàn)階段的環(huán)保民間組織大部分都依賴政府，其活動往往都在政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下進行，缺乏各自獨立活動的能力。有些環(huán)保組織是由熱心環(huán)保的人士、企業(yè)和單位自愿組成的，但仍舊是政府主管下的團體，由于缺乏獨立性，很難發(fā)揮環(huán)保民間組織監(jiān)督政府的作用。

（二）環(huán)保民間組織在環(huán)境公益訴訟中的路徑選擇

1.完善立法，通過法律明確環(huán)保民間組織的訴訟原告資格

我們可以通過完善法律，將環(huán)境公益訴訟原告資格確立起來。應(yīng)該鼓勵更多專業(yè)的民間組織參與環(huán)境公益訴訟。立法過于謹慎，不利于環(huán)境公益訴訟制度在實踐中完善，會限制其發(fā)展。新修訂的《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》中初步明確了環(huán)保民間組織在公益訴訟中的主體資格，但還未出臺相應(yīng)的實施細則對此進行補充，對哪些環(huán)保民間組織具有主體資格，環(huán)保民間組織作為原告提起環(huán)境公益訴訟的方式并沒有作出明確規(guī)定。對此，可以由最高人民法院和最高人民檢察院通過司法解釋確定哪些環(huán)保組織可以提起公益訴訟，以明確其訴訟原告資格。

2.強化管理，加大政府對環(huán)保民間組織的支持

政府應(yīng)采取制定政策、法規(guī)等措施，促進環(huán)保民間組織的發(fā)展。一方面，改革對環(huán)保民間組織的管理模式。當前，嚴格的成立條件使得很大一部分環(huán)保民間組織無法獲得合法的主體資格，因此政府要采取措施簡化社團登記程序，促進環(huán)保民間組織的發(fā)展。另一方面，要加大對環(huán)保民間組織的扶持力度。作為國家政府機關(guān)，掌握著充分的信息，且擁有大量的環(huán)境保護資金和技術(shù)，應(yīng)該保證環(huán)保民間組織對環(huán)境信息的及時掌握，為他們參與環(huán)境訴訟和相應(yīng)活動提供必要的資金和技術(shù)支持。

3.完善環(huán)保民間組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)，提高環(huán)境公益訴訟能力

為了提高我國環(huán)保民間組織的公益訴訟能力，更好地勝任環(huán)境公益訴訟主體資格，應(yīng)不斷完善環(huán)保民間組織的自身結(jié)構(gòu)。具體可以從以下幾個方面著手：（1）提高組織成員的自身素質(zhì)，加強專業(yè)培訓(xùn)，提高專業(yè)技能；不斷擴大組織規(guī)模，吸收人才；（2）實現(xiàn)資助和會費等經(jīng)費到位的前提下，尋找企業(yè)或私人贊助，廣泛吸收社會資源；（3）努力減少對政府的依賴程度，自成體系，切實實現(xiàn)集自我組織、自我管理、自我服務(wù)為一體的高水平環(huán)保民間組織。endprint

結(jié)語

在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾日益凸顯的今天，環(huán)境公益訴訟作為一項受到熱議的制度，已經(jīng)通過實踐證明了其對于環(huán)境保護的巨大作用。環(huán)保民間組織作為一股非官方的力量，對環(huán)境公益訴訟發(fā)展的推力日漸顯著。十八屆三中全會通過的《決定》中提出要改進社會治理方式，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾；要激發(fā)社會組織的活力，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立時直接依法申請登記，這十分有利于環(huán)保民間組織和公益訴訟的發(fā)展。因此，只要因勢利導(dǎo)、完善建設(shè)，環(huán)保組織將能夠在環(huán)境公益訴訟中貢獻更大力量，進而推動環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展。

參考文獻：

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[4] 陳媛媛.應(yīng)賦予更多民間組織訴訟權(quán)[N].中國環(huán)境報，2013-11-01（003）.

Research on the subject qualification of the environmental protection non-governmental

organizations in the environmental public interest litigation

JIANG Yue，LIU Tai-long

（College of enterprise management，Changzhou campus，Haihe University，Changzhou 213022，China）

Abstract：China from scratch，from small to large environmental non-governmental organizations have developed rapidly，not only become an important force in the field of environmental protection，but also become the main force to promote the environmental public interest litigation. With the deepening of the theory and practice of sustainable development，thinking about the environmental public interest litigation has become a focus of academic study，which，to the environmental protection NGOs qualification of plaintiff in environmental public interest litigation is also ongoing in-depth exploration. Through the discussion of the environmental non-governmental organization related legislation and the judicial interpretation of environmental public interest litigation subject qualification，as the environmental protection NGOs in the choice of the path specified in the direction of the environmental public interest litigation in the future.

Key words：environmental protection non-governmental organizations；environmental public interest litigation；plaintiff subject qualification

[責任編輯 安 琪]endprint