厘清與重構：上下級法院執行業務管理關系

王云獎

摘 要：2010年12月28日印發了作為中央司法體制改革《三五改革綱要》成果之一的《關于規范上下級法院審判業務關系的若干意見》，明確了上級法院對下級法院審判業務進行監督指導的范圍和程序，保障了各級人民法院依法獨立行使審判權。但該重要文件沒有關于上下級法院執行業務管理關系的內容。實際上，自2000年1月起最高人民法院陸續下發了《關于高級人民法院統一管理執行工作若干問題的規定》等規范性文件，確立了上級（高級）法院對下級法院的執行工作從管案、管事、管人等方面加強管理、監督的原則，但時至今日，各級人民法院的執行管理與純粹的審判管理相比仍明顯滯后。

關鍵詞：上級法院；下級法院；執行管理；審判管理

中圖分類號：D920 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）35-0318-03

一、理論探源：上下級法院執行業務管理關系與公安、審判業務關系定位

（一）民事強制執行權的定位與分類

要理順上下級法院之間的執行業務管理關系，必須厘清強制執行權的定位、性質及與此相關的內部結構和要素。

1.定位與性質

關于民事執行權的定位和性質，有行政權說，司法權說，雙重屬性說。其中雙重屬性說又可分為以行政權為主的主次說、以司法權與行政權的有機結合從而構成完整且獨立的復合性強制執行權的復合說、兼具行政權與司法權雙重屬性的兼具說[1]。還有人認為執行權是司法權和行政權之間的一種邊緣性權力[2]。

筆者基本贊同浙江省高院童兆洪副院長和肖建國教授關于民事執行權是司法權下獨立于審判權的一項法院強制權的觀點，但認為除了民事案件外，包括刑事、行政裁判與非訴行政執行案件裁定及其他依照法律規定應當由法院執行的生效法律文書在內的強制執行權都是法院的強制執行權范圍，是獨立于（如仲裁等準）司法審判權的一項法院強制權[3]。如果各類生效法律文書的強制執行權不屬于以審判權為代表或以審判權的運用為基礎的司法權，而只是執行決定或命令的行政權的話，那么執行局等機構就無權對生效裁判、仲裁裁決書等執行依據進行審查，哪怕主要是形式上的審查，也無權將沒有執行內容或不應當立案的執行案件退回給法院的立案部門。如果強制執行權這種司法權沒有強制性，就與典型的審判司法權沒有多少差別，將成為“只有判斷”、對社會及“對劍（行政執法部門和行政權）和錢包（立法撥款部門和立法權）都{缺乏最終}影響”和實際影響的空殼司法權[4]。如果執行權沒有強制力，法院判處了罪犯刑罰，基本上可以不執行就釋放；判決債務應當履行，但不履行也沒有法律后果，這樣的社會是無法想象的[5]。

2.分類

在人民法院審判權與執行權關系、強制執行權內部分權運行的理論和實踐等問題上，相對于審執合一而言的審執分立、相對于傳統的執行案件由一個承辦人一竿子辦到底而言的執行裁決（判）權（以及近年來逐步被認可的執行監督權）與執行實施權由執行局內設的不同機構分別行使（裁執分離）原則，可以說是這個領域為多數人所接受的真理。執行裁判權本身也存在法院內部的（執行實施權與監督權）的橫向監督及上級法院的縱向監督，但本文除非有特別說明，不在執行裁判權的橫向與縱向監督意義上使用執行裁判權[6]。因而筆者傾向于執行監督權與審判（二審和再審）監督權類似，是一項具有相對獨立性的執行權[7]。審執分立主要指審判權和包括執行實施權、執行裁判權、監督權在內的執行權整體分離。執行裁判（決）權與審判權類似，執行監督與訴訟程序設計的目的和主要功能是審判監督的上訴審與再審監督類似。人民法院的審判權和審判監督權都是由有關業務庭通過訴訟程序來運行的，與其類似的執行裁判權和執行監督權也應當由相應的機構通過類似訴訟的程序來運行，鑒于執行裁判權和執行監督權的行使均應通過類訴訟程序進行，且其啟動等程序均主要與執行實施（部分與執行立案）行為有關，從該二項權能具有統一性及節約司法資源等因素考量，可以單獨設置強制執行爭議的執行裁判監督綜合機構[8] 。綜上，筆者認為，強制執行權包括執行實施權、執行裁判權和執行監督權三項相對獨立的權能，其中執行實施權具有更多的行政權色彩，執行裁判權和執行監督權具有更多的司法權色彩，可以說后兩者是具有準司法權性質的執行權。

（二）上下級公安與法院審判業務管理關系定位

1.上下級公安業務關系

我們知道，我國各個層級的公安機關及其基層派出所受理案件同樣遵循管轄權和分級負責原則，當然，對于重大的刑事案件等視情實行首應負責制，即第一個受理報案的公安機關有義務核實有關案件線索等情況并轉告有管轄權的公安機關或上級公安機關受理。在案件偵查過程中，發現案情復雜，下級公安機關通常可以逐級向上級公安機關請求指導和幫助，上級公安機關在辦案過程中需要下級公安機關協助的，可以按程序和案情需要直接命令或動用某個、某些公安機關甚至所有下級公安機關的警力，下級公安機關及其人員應當服從指揮和調度。可見，公安機關在（特別是有關刑事的）案件辦理、相關協助事務和警力人員調配等與業務有關的管理方面基本上實現了全國一盤棋，形成了上下（級公安機關）之間領導、協作、配合，左右（管轄區域不同的公安機關，在案件辦理等業務方面均服從全國最高公安機關公安部的統一領導和指揮，其他所有公安機關均為其下級單位）之間聯動、協作的公安業務管理關系。實踐證明，這種以垂直型為主導，輔之以各地、各層級公安機關之間無條件協作、聯動而形成的網格化的業務管理關系基本上能適應我國公安機關預防、打擊違法犯罪，維護人們生命財產安全、社會秩序的職能。

2.上下級法院審判業務管理關系

（1）管理和審判業務管理

審判管理在我國已存在多年，但百度百科還沒有“審判管理”這個詞條對審判管理作出定義，這也正說明將審判管理作為一種現象和問題加以重視、研究，是近年來才開始的。參照最高人民法院2011年下發的《關于加強人民法院審判管理工作的若干意見》中對審判工作管理及上述對管理的定義，我們將審判業務管理或稱審判工作管理、審判管理表述為：人民法院通過組織、領導、指導、評價、監督、制約等方法，對審判業務工作進行合理安排，對司法過程進行嚴格規范，對審判質效進行科學考評，對司法資源進行有效整合，確保司法（審判業務活動）公正、廉潔、高效運行的各種活動和過程的總和[9]。endprint

（2）上下級法院審判業務管理關系

根據我國《憲法》和《法院組織法》的相關規定，我國上下級法院之間管理關系的主要內容是是審級監督和業務指導關系，審判權由人民法院統一行使，其他任何國家機關和社會組織都無權行使，各級各類法院依法相對獨立地行使審判權。然而鑒于案件的法律適用等敏感問題在上下級法院之間的內部請示匯報盛行、發改案件增多等弊端均與上下級法院之間關于審判業務的關系有關，及各級人民法院的獨立審判權被扭曲，既變相剝奪當事人的上訴權，又浪費了大量的司法和社會資源，且有損法院和司法的公正形象。最高人民法院按照中央司法體制改革的統一部署，落實“三五改革綱要”要求，于2010年底下發了作為改革和完善上下級法院關系，優化法院系統內部職權配置成果體現和智慧結晶的《關于規范上下級人民法院審判業務關系的若干意見》（以下簡稱《意見》），進一步規范了上下級人民法院之間的審判業務關系，明確了監督指導的范圍與程序，有利于保障各級人民法院依法獨立行使審判權，至此，可以說上下級法院之間的審判業務已步入正確的發展軌道并將不斷完善[10]。

（三）上下級法院執行業務管理關系

1.法院執行業務管理

執行業務管理又稱執行工作管理，是廣義的審判（包括從立案到分案、排期、開庭、裁判、執行等各個審判環節）管理的重要組成部分，是一個由質量管理、效率管理、流程管理、績效管理等內容構成的系統工程，在這個大系統中，長效機制發揮著基礎性、根本性的作用。自上世紀90年代以來，中央分別于1999年、2005年和2007年先后3次下發重要文件，有力了推動并逐步形成了黨委領導、人大監督、政府支持、政法委協調、人民法院主辦、有關部門聯動、社會工作參與的執行工作格局。2009年最高人民法院下發了《關于進一步加強和規范執行工作的若干意見》，要求強化執行職能，著力解決執行工作中的突出問題，全面提升執行工作規范化水平，切實改進和完善執行工作體制機制，著力推進執行工作長效機制建設。為了進一步建立健全執行聯動機制，2010年最高法院發布了與中央19個部門聯合會簽的《關于建立和完善執行聯動機制若干問題的意見》[11]。

2.上下級法院執行業務管理關系

上下級法院之間的執行業務管理關系是執行工作長效機制的重要內容。我們認為，上下級法院之間的執行業務管理關系即上下級法院執行機構在處理案件等執行業務過程中形成的管理與被管理等相互關系及其他應當遵守的原則等。我國《憲法》和《法院組織法》對上下級法院執行機構及其相互之間的業務管理等關系至今沒有規定。當然，最高人民法院充分認識到了執行權與審判權的明顯差異，早在2000年1月起陸續下發了《關于高級人民法院統一管理執行工作若干問題的規定》、《關于執行案件督辦工作的決定》等規范性文件，在各地試行執行體制、機制改革并初見成效的基礎上，確立了上級（高級）法院對下級法院的執行工作從管案、管事、管人等方面加強管理、監督和協調的原則。①2011年春最高人民法院又下發《關于加強人民法院審判管理工作的若干意見》，明確了作為審判管理重要組成部分的執行工作管理的總體思路和基本內容。②因而，加強執行工作管理已成為我國各級人民法院的必修課，根據執行權的種類及其行使方式等不同特點，科學構建上下級人民法院之間的執行業務管理關系是具有重要意義的課題之一。

二、實例參照：初步構建雙線型的上下級執行業務關系

（一）上下級執行業務關系與公安、審判業務關系異同

從上文已論及的我國民事強制執行權的定位、性質與分類、特點看，執行實施業務與公安業務比較類似，都有較明顯的強制色彩，執行裁判監督業務與審判業務相類似，都必須遵循法定的程序解決爭議，當然這兩組業務之間也有明顯的差異。

1.執行實施業務與公安業務之差異

二者之間主要的差異有兩點。發生的基礎和條件不同。執行實施因生效法律文書確定的義務未得到主動履行而由申請執行人或有關國家機關（機構）發動，執行實施指向的對象已經得到確認。而公安業務由當事人報案、舉報，或有關機關、組織移送或公安機關在辦案中發現有違法犯罪行為，從而由其決定是否啟動，指向（控）的對象處于不確定狀態。業務成果或結論的效力不同。公安機關對行政相對人是否構成違法犯罪的偵查結論是否具有最終效力，取決于其是否進入法院（含檢察院對刑事案件的法律監督）的司法審查程序。而執行實施本身就是對生效法律文書確定內容的強制實現，除非該實施行為本身違法，實施行為的成果通常具有最終效力。

2.執行裁判監督業務與審判業務之差異

二者之間主要的差異有三點。首先，發生的原因不同。審判業務因訴訟主體提起訴訟而發生，刑事案件由檢察院代表國家對犯罪嫌疑人是否構成犯罪提起公訴、辯護方進行辯護，法院經審理最終裁判解決是否構成犯罪、應當處何種刑罰的爭議；民商事和行政案件等由原告向法院起訴而啟動審判程序。執行裁判和監督案件通常與執行實施行為有關，由執行裁判案件當事人提出或執行監督機構發現實施行為是否合法的不同意見而啟動審查程序。其次，審判和審查的審級次數不同。審判業務遵循兩審終審制（死刑案件另有復核程序），因執行比審判更注重效率，執行裁判監督案件通常經過一次訴訟或復議審查即結束。最后，上級法院監督的程序不同。訴訟案件的監督上級法院采用判決、裁定形式，當事人通常參與上級法院的（監督——二審或再審）審判程序；執行裁判監督案件上級法院可以直接糾正、指令糾正，當事人不一定參加。

（二）參照上下級公安、審判業務關系構建執行業務關系的必要性與可行性

根據執行權的分類及特點，參照上下級公安和法院審判系統的業務關系構建科學的執行業務關系不僅如上文所論具有重大理論意義，而且具有非常緊迫的必要性和現實可行性。

1.必要性

執行難尚未根本緩解及案例所示上級法院對下級法院執行業務的管理、監督、協調、指導的理論成果缺乏，實踐上定位與關系不明確、以致令基層法院和當事人無所適從，已經嚴重影響到執行工作長效機制的建設和執行工作的科學管理，社會各界呼喚建立、強化執行工作的統一管理、監督、協調與指導體制。近年來涉訴信訪居高不下，其中涉執行信訪在涉訴信訪占比中超過2/3，雖然與社會誠信體系不健全、執行聯動等機制尚在形成中有關，但上級法院對下級法院執行工作統一管理、監督、協調、指導的強度、力度不夠，其運用的方式方法和程序不當也是重要原因。endprint

2.現實可行性

上文已經提到自2000年起至2011年初，黨中央、最高法院已下發過多份重要文件，各地法院也如火如荼地嘗試執行管理體制改革，從加強上級法院對下級法院的案件、事務、人員等的統一管理、監督、協調，直至執行管理的總體思路和基本內容及構建執行長效機制的目標都有規定，這些都為確立新型的上下級法院執行業務管理關系打下了較堅實的基礎。

（三）構建的初步設想

1.黨委和最高法院對全國執行工作統一領導、主辦

在我國目前的經濟社會發展階段，僅靠人民法院及其執行機構的力量難以盡快、有效破解執行難，必須依靠目前已經初步形成的黨委對法院執行工作的統一領導和大力協調機制，充分發揮最高法院領導下的各級人民法院對執行工作的主辦作用。最高法院在2009年下發法發〔2009〕43號《關于進一步加強和規范執行工作的若干意見》文件后，2010年又與中央19部門會簽、下發法發〔2010〕15號《關于建立和完善執行聯動機制若干問題的意見》，目前執行系統的主要任務在于細化、落實這些規定。

2.實施業務以縱向的領導、管理為主線、明線

在最高法院對全國執行工作統一管理、監督、協調、指導的前提下，鑒于我國幅員遼闊、各地差異較大的實際，在各高級法院轄區內參照上下級公安業務關系建立垂直型的縱向領導、管理關系，高級法院對轄區內各級法院與執行實施有關的案件、事務、人員實行統一領導、管理和協調、指導。

3.以高院轄區內外的橫向執行協作為輔線、暗線

法院轄區內外執行案件和事務的橫向協作，是與上下級法院執行協作相對的，但是這種橫向協作都是最高法院統一領導下的協作。去年以來全國法院執行系統開展的委托執行案件清理活動，既是執行條線案多人少、自顧不暇的反映，又是高院轄區內外的執行橫向協作缺失的結果。筆者認為減少本已捉襟見肘的執行力量和司法資源的浪費，消除視外來（受托等）案件為繼子現象，除了將委托案件的辦理列入執行考評范圍外，各高級法院之間、高院轄區內各中級法院轄區之間簽訂執行協作（代理）協議，特別是區域內的高級、中級法院轄區建立橫向的執行協作區是執行業務關系的另一個發展方向[12]。

4.裁判監督業務參照審判業務關系

上文已論及上下級法院執行裁判監督業務關系屬審判序列關系，上級法院對下級法院業務工作依法定的保障當事人正當權益的程序和方式方法進行監督、協調和指導。

我國建立執行長效機制的號角已經吹響，加強上下級法院執行業務管理關系的理論研究和嘗試、改革，目前各方面剛開始起步，但最終建立符合執行實施業務和執行裁判監督業務特點的上下級法院執行業務管理關系是關心法院執行工作的人們的共同愿望，如本文能引起同仁們的點滴共鳴，筆者將欣慰不已。

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[責任編輯 杜 娟]endprint