完善國有企業公司治理的幾點思考

劉俊海+李勤峰

改革開放以來，完善國有企業公司化治理一直是我國社會主義市場經濟體制改革的焦點問題。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出，要“推動國有企業完善現代企業制度”;“必須適應市場化、國際化新形勢，以規范經營決策、資產保值增值、公平參與競爭、提高企業效率、增強企業活力、承擔社會責任為重點，進一步深化國有企業改革”。這些重要論述是深化國有企業改革的指南針。

運用法治思維與法治方式深化國有企業改革，促進國有企業可持續健康發展，健全國有資產保護體制與機制，推動國有企業治理體系與治理能力的現代化，是提升國企核心競爭力的重要方式，也是法治中國建設的重要組成部分。筆者將結合當下國企改革的熱點難點問題，提出完善國有企業公司治理的幾點思考。

建立國有企業信息披露制度

賦予全民股東知情權

我國《公司法》和《證券法》僅為上市公司設定了強制性的信息披露義務，至于非上市公司之外的其他公司，則沒有法定的信息披露義務。《企業國有資產法》亦未要求國企履行信息披露義務，僅在第54條第一款提及國有資產轉讓的信息公開制度。雖然我國不少上市的國有企業已按照現行立法，對公眾投資者履行信息披露義務，但履行上市公司信息披露義務的國有上市公司數量有限，絕大多數國企的財務與經營狀況對公眾與全民股東來說處于秘而不宣的狀態，更無法奢談全民股東的知情權。

鑒于此種情況，《決定》明確提出，要“探索推進國企財務預算等重大信息公開”。這就為全面建立國企信息披露制度、賦予全民股東知情權指明了方向。

國企的公開透明是完善國企治理的制度基石。沒有公開透明，就沒有公司良治。美國聯邦最高法院大法官布蘭迪西曾云：“陽光是最好的防腐劑，電燈是最有效的警察。”實現國企公開透明有助于激勵代理人與內部控制人慎獨自律，約束其失信行為，減少全民股權代理環節，降低股權行使成本，捍衛全民股東權利;有助于進一步探索國企高管和員工的持股計劃，推進國企高管薪酬的市場化;有助于促進國企同行業競爭，推動中央企業之間、地方國企之間、中央企業和地方國企之間公平競爭的態勢，提升國企的核心競爭力。

為推動國企公開透明，保障全民股東知情權，筆者提出以下幾點建議：

首先，建議立法者借鑒國際國企透明度與信息披露的先進經驗，盡快出臺《國企透明法》，確立各類國企包括非上市公司的信息披露義務，確認全民股東的知情權，建立跨產業、跨地域、全天候、全方位的信息披露制度。

其次，為節約立法資源，建議將我國《證券法》和相關法律法規為上市公司設定的信息披露制度推廣適用于各類國企。國企定期在網站上公布年報、中報、季報甚至月報，遇有重大情況的還要隨時公布臨時報告。國企的信息公開應同時符合真實性、準確性、完整性、合法性、最新性、易得性、易解性和公平性等八項標準，如有違反，應承擔法律責任。

再次，全國人民代表大會及全國人大代表對中央企業、地方人大及地方人大代表對當地國企依法享有質詢權。任何中國公民與媒體也當然享有知情權，并依法行使賬簿查閱權。公眾查閱會計賬簿時對某些科目存疑的，公眾還有權查閱發票、合同等原始憑證。

最后，從嚴界定國企商業秘密的范圍。公開透明原則并非否定商業秘密的價值。要在尊重和保護國企依法享有商業秘密的前提下，旗幟鮮明地提高財務和經營狀況的公開透明。辯證看待商業秘密與公眾知情權的關系。

落實股權平等原則

推動混合所有制發展

《決定》指出，“積極發展混合所有制經濟。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟。國有資本投資項目允許非國有資本參股。允許混合所有制經濟實行企業員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體”。由此可以看出，推動混合所有制的發展，促進國企股權的多元化，已經成為國企改革的明確方向。

筆者認為，無論是“國進民退”，還是“民進國退”，都不利于社會主義市場經濟的健康發展。因此，必須促進混合所有制經濟的發展，大力弘揚股權平等精神，旗幟鮮明地平等保護各類企業和投資者的合法權益，實現不同性質股東的互利共贏。股權平等的實現要做到以下幾個方面：

一是地位平等。國企與民企、外企之間的法律地位是平等的。依據我國法律成立的任何所有制形式的公司地位都是平等的。同一公司中的不同性質的股份也都具有平等的地位和權利。

二是公平競爭。只有堅持股權平等原則才能促進企業之間的公平競爭，消除歧視，激發企業的創造力，充分發揮競爭對于市場經濟發展的促進作用。公平原則體現在對待各種不同性質的企業，給予平等的機會、適用平等的規則、享有平等的權利，反對不合理壟斷和不公平競爭，營造平等的競爭環境。

三是互利共贏。不同類型的企業之間可以基于平等自愿原則，在不違反強制性法律規定和公共利益的前提下，按照混合所有制政策，積極穩妥地推行股權、物權與知識產權等多層次、多形式的大聯營、大合作，進而構建各方利益共贏、各得其所的利益格局。各類企業要在包容妥協、多贏共享、誠實信用與公平公正的基礎上，尋求和擴大共同的利益匯集點，實現互利共贏。

四是平等保護。法院和仲裁機構作為裁判者，必須一視同仁。國有企業與民營企業發生糾紛時，既要反對國有企業大打英雄牌，也反對民營企業大打悲情牌。合同爭訟的解決必須徹底回歸契約精神，用證據說話，堅決鏟除司法腐敗和司法專橫現象。此外，“平等保護”意味著公司治理不僅要體現同股同權的形式平等原則，也要體現禁止控制股東排擠小股東的實質平等原則。根據形式平等原則，股東按持股類別和比例行使權利，但某些控制股東借助形式平等原則壓榨、排擠小股東。只有向中小股東適度傾斜，才能充分體現實質平等原則。

完善誠信問責機制

建立國企高管良性激勵機制

近年來，國企高管濫用職權的貪腐事件頻頻爆出，瘋狂攫取國家和人民的財富，極大地影響到國企改革的良性發展。因此，《決定》特別強調“強化國企經營投資責任追究”。國企治理必須體現誠信問責的精神。誠信問責強調，公司內部控制人作為公司與國家股東的代理人，就必須歸位盡責，忠人之事，誠實守信，勤勉盡責。

誠信問責包括三方面內容：一是公司內部控制人的職責明確;二是根據職責的完成情況賞罰明確;三是失信者的責任追究途徑暢通。強調公司治理的問責性的核心是，反對當前某些上市公司機構和人員職責模糊、人浮于事的失序現象。

要進一步強化高管的忠實義務。高管作為公司的代理人在思想上應始終效忠于公司利益，并在行為上始終以公司利益最大化作為自己的指南針。高管不得將自己或第三人的私利凌駕于公司利益之上，不得以犧牲公司利益為代價追求自己或第三人的私利，不得在公司不知道或未授權的情況下取得屬于公司的有形利益（如資金、實物）或無形利益（商業機會、商業秘密），不得擅自擔任公司競爭者的代理人或合作伙伴、從而削弱公司的競爭力。簡而言之，公司高管的任何行為（包括積極的作為與消極的不作為）不得有悖于誠實代理人對被代理人所負職責。忠實義務是高管對公司所負的首要誠信義務。

除此之外，要進一步強化高管的勤勉義務。公司高管應達到普通謹慎的同行在同類公司、同類職務、同類相關情形中所應具有的經營管理水平。根據勤勉義務的要求，公司高管應在法律、公司章程允許的公司目的范圍之內和其應有的權限內合理和理性行事，符合基本的商業判斷規則。勤勉義務是對高管忠實義務的更高層面的要求。

當前必須抓緊解決無人代表國家對侵害國有資產者提起民事訴訟、維護國家財產權利的問題。國資委和財政部等國家股東權代理機構有義務維護國有資產不受非法侵害、監督國有資產保值增值。倘若其拒絕或怠于對侵害國有財產權利的行為提起訴訟，檢察機關有權以自己名義、為維護國家利益而提起訴訟。鑒于國家股東權和國企權益受損關系到每位公民的切身利益，筆者建議借鑒《公司法》第152條規定的股東代表訴訟制度，授權公民在上述部門拒絕或怠于對侵害國有資產的行為人提起民事訴訟時，以公民自己的名義、但為了國家股東利益而對侵害人提起民事訴訟。勝訴利益歸屬國家，但勝訴原告可從國家股東的勝訴利益中獲得一定比例的獎勵。

“胡蘿卜與大棒同等重要”。問責機制與激勵機制不可偏廢，長效激勵機制尤其是利益捆綁機制不僅是激勵機制，也是最有效的監督機制。但要警惕某些高管的天價薪酬及問責機制虛化現象。《決定》指出，要“合理確定并嚴格規范國企管理人員薪酬水平、職務待遇、職務消費、業務消費”。建議立法明確規定高管薪酬與福利的確定條件與程序，既要堅持管理者薪酬市場化改革方向，也要遵循按勞取酬的公平理念，充分考慮基層勞動者、消費者與投資者等利益相關者的利益訴求與心理感受，認真參酌同行業、同地區與同企業的平均薪酬水準，堅決反對無功受祿、小功大祿、奢靡腐化的不公平現象。

國企公司化治理是一個系統工程，除了上文提到的信息公開、股權平等、誠信問責之外，決策民主、股東主權及國企社會責任等都是國企改革的重點內容。國企的公司化治理中要樹立正確的改革觀，按照中央提出的改革思路，穩步推進國有企業的公司化治理，提升其核心競爭力，使得國有企業的發展成果和改革紅利讓更多的民眾得以分享。