以民調為依托以效益為核心——上海市長寧區中山公園整體改造（城維）項目財政資金績效評價解讀

2015-01-22 05:08:06上海市綠化和市容管理局上海聞政管理咨詢有限公司

財政監督 2015年3期

●上海市綠化和市容管理局上海聞政管理咨詢有限公司

為貫徹財政支出預算績效管理思想，強化預算支出責任理念，上海市綠化和市容管理局（以下簡稱為“上海市綠容局”）委托上海聞政管理咨詢有限公司開展長寧區中山公園整體改造（城維）項目財政資金績效評價工作，以全面反映長寧區中山公園整體改造（城維）項目財政資金績效，總結項目經驗做法，探析預算和項目管理中存在的問題，為進一步的改進提出相關建議。

一、項目概況

上海中山公園位于長寧路780 號，始建于1914年，是迄今為止上海近代保存原有景觀風格較為完整的老公園之一。中山公園作為廣大市民健身、游客休閑的重要場所，承載著改善生態、美化環境、休閑游憩、健身娛樂等重要功能。隨著游客的增加，加之其自身的長期損耗，中山公園部分硬件設施已無法充分滿足公園的管理要求和游客需求。為此，2012年長寧區綠化管理署申請城維資金，用于中山公園整體景觀、水體駁岸景觀、園路系統、給排水系統、圍墻改建、照明和技防系統、橋梁修繕、園林小品和人文景觀等綜合改造提升，以滿足游客游覽、休憩、健身、文化交流等多層次需求。改造工程于2013年12月18日竣工，并于2014年1月8日獲得該項目建設工程竣工驗收備案證書。

截至2013年12月31日，該項目共申請資金10271 萬元，實際使用10151.78 萬元，預算執行率為98.84%。其中：2012年申請預算500 萬元，實際使用498.86 萬元，年度預算執行率為99.77%；2013年申請預算9771 萬元，實際使用9652.91 萬元，年度預算執行率為98.79%。資金主要用于勘察、設計、招標、施工、工程監理、財務監理等方面。

二、績效評價實施過程

針對工程類項目的績效評價，評價組在以往評價方式的基礎上進行了“革新”：

一是本次績效評價于2013年11月底啟動，在項目開展過程中便已介入，在第一時間獲取項目的“新鮮資料”。提早介入也便利了評價組在施工期間和竣工后開展實地走訪，進而切實把握改造實效、對比改造前后的不同。

二是鑒于項目涉及綠化景觀、圍墻系統等12 項內容的改造，本次績效評價圍繞財政資金使用設計了多個對應產出指標，同時從公園功能和價值角度出發設計了綜合性效果指標，以全面反映改造績效。表1 列舉了部分評價指標。

表1 長寧區中山公園整體改造（城維）項目財政資金績效評價指標（部分）

三是結合工程類項目涉及多個主體的實際，評價組擴大了訪談的范圍：對長寧區綠化和市容管理局（項目主管單位）、長寧區綠化管理署（預算單位）、上海容基工程項目管理有限公司（財務監理單位）、上海園林綠化建設有限公司（施工單位）、上海長寧公園綠化建設發展有限公司（公園業主和管理單位）等的相關負責人展開了面對面的標準化訪談。

四是中山公園整體改造是一項服務廣大市民的民生工程，因而游客對改造的直觀感受和滿意度是績效評價的重要內容。評價組通過嚴謹、細致的滿意度問卷設計和抽樣調查來全面了解游客的感受和建議，最終回收問卷849份，其中有效問卷804 份，問卷有效率為94.70%。

三、結論

本次績效評價的指標體系按照邏輯分析法設計，包括項目決策、項目管理、項目績效和影響力因素四部分內容，體現從投入到產出、效果和影響力的邏輯路徑。內在邏輯的一致性增強了評價的科學性、嚴謹性和可行性。運用評價組設計的指標評價體系，結合基礎數據以及問卷調查、實地勘察和訪談獲取的數據，評價組對長寧區中山公園整體改造（城維）項目財政資金進行了獨立客觀的評價，最終評分結果為89.33分，績效評級為“良”。各部分權重和得分情況見表2。

表2 長寧區中山公園整體改造（城維）項目財政資金績效評價得分

從評價結果來看，中山公園整體改造提升了公園休憩、游覽、健身等方面的功能，體現了較好的社會效益，具體反映在以下三個方面：

首先，道路地坪系統、給排水系統、照明系統和技防系統的改造提升了公園的安全性。改造后公園的道路平整度和排水能力有較大改善，照明系統改造提高了可見度，技防系統改造提高了公園的管理能力。這些改造為游客游園提供了便利，提高了公園的安全性。調查結果顯示，游客特別是老年人對“廣場和道路系統”以及“照明系統”的滿意度最高。

其次，通過更新基礎設施、改造綠化景觀，提高了公園的觀賞性，滿足了游客游覽和休憩的需求。改造后新設園椅250 組；廢物箱由單筒式改為雙筒式；萬航渡路廁所由25m2擴大至60m2，改造后公園內總蹲位（不含小便池）數達到87 個；公園內主路使用瀝青鋪設，小路和支路用小料石和鵝卵石鋪設，道路總體平整。綠化改造不僅通過增加綠化品種等方式提高了中山公園綠化景觀的美觀度，還通過人工式修剪、自然式修剪、自然和人工混合式修剪等方式進行綠化梳理，對病蟲枝、傷殘枝、重疊枝等進行修剪，使原有綠化品種在空間布局上更加合理，提高了公園的觀賞性。基礎設施的更新和綠化景觀的改造進一步滿足了游客游覽和休憩的需求。

再次，改造后的公園健身等功能可以更好發揮。本次改造采取了以下措施：第一，新建了一條環繞后山長約600m 的健身跑道；第二，在后山區域增加了一塊塑膠運動場所；第三，擴大了約3750m2的道路地坪面積；第四，為更符合現代人鍛煉健身的理念，改造中將一些綜合性活動區域的地坪面層調整為柔性材料。

當然，正所謂“三分種，七分養”，改造后盡管公園內景觀得到了一定提升，但仍有待后期的持續養護（尤其是綠化景觀），以充分發揮其功能和價值。

四、經驗總結及改進建議

總體來看，中山公園整體改造取得了良好的績效，有以下經驗做法值得借鑒。

第一，堅持以上海市綠容局對老公園改造的規劃為導向，以營造綠色宜人的休閑環境為目標，推進中山公園整體改造。長寧區綠化管理署積極響應上海市綠容局對老公園改造的規劃，并以此為導向設計中山公園整體改造項目。在實施中以營造綠色宜人的休閑環境為目標，通過增加綠化品種、新建溫室花圃等方式優化了綠化景觀；通過新增250 組長凳、將垃圾箱改造成分類垃圾箱、重鋪園路、更新照明系統等方式改善了基礎設施；在游客密集處設置了廣播系統，給游客營造了較溫馨、舒適的環境；公園增設了噪音分貝儀、盲人導游圖、書報欄等便民設施，提高了便民利民的服務水平。

第二，財務監理和審計的雙重監管有利于規范資金使用。項目實施過程中，長寧區財政局聘請上海容基工程項目管理有限公司作為財務監理單位對資金使用進行監管，與此同時，長寧區審計局對資金的使用進行全程跟蹤審計。截至2013年12月31日，尚未發現資金使用不規范問題。

第三，以分階段資金支付為抓手，嚴控工程進度和質量。施工合同約定，合同簽訂后正式施工前，長寧區綠化管理署向施工方預付30%的工程款；正式施工后，每月按實際工程進度支付75%的進度款，最高至合同款的80%；工程審價結束后，向施工方支付至審定總價款的95%；其余5%在養護期結束后進行支付。按進度支付能夠保證施工方的施工經費及時跟進，避免因經費不足引發的誤工或質量問題；工程審價后和養護期結束后各支付部分費用有利于長寧區綠化管理署對資金進行管理，同時對施工方提高工程和養護質量起到促進作用。

第四，以滿足游客需求為目標，在改造中動態聽取游客意見和建議，及時調整實施方案。實施方案原定為對中山公園進行全封閉式改造，但為滿足市民游覽、健身等需求，實施中調整為半封閉半開園的改造。公園改造中堅持“整舊如舊”，尊重中山公園的綠脈和文脈，施工過程中相關單位與市民積極溝通，市民可以隨時對改造方案“說三道四”，長寧區綠化管理署積極聽取意見和建議，及時調整方案。

同時，針對評價結果反映出的情況存在需要進一步改進的方面，評價組提出了具有針對性和可操作性的建議。

首先，項目實施方案總體全面和細致，但內容可以進一步完善，精度可以進一步提高。方案制定前先對游客和周邊居民的需求進行摸底，實施方案初稿形成后進行意見征詢，在綜合相關意見后確定實施方案，以更好地滿足游客需求。

其次，長寧區綠化管理署對項目有很強的把控度，但項目實施管理制度可進一步細化。建議長寧區綠化管理署針對項目特點制定管理制度，在管理制度中對“人”、“事”、“責”進行明確的規定，將通過會議等方式約定的溝通、匯報等方法納入管理制度，有利于確保管理制度化，提高管理的科學性。

再次，中山公園硬件條件提升后，只有更加健全的后續管理才能使改造效果得到更好的體現。針對不符合公園管理要求的行為，應該及時進行規范，比如御花園附近轎車停放的情況，可通過在5 號門增加人員對進出車輛進行限制，或者設置行車路障，或者對停放車輛的車主進行規勸；對活動室附近隨意便溺的情況可通過規勸、強制清理、設置標志牌等方式進行規范；對公園內的野狗，及時捕送至流浪狗收容所。

五、對于績效評價的進一步探討

本次績效評價的對象是民生領域的工程類項目，其行業復雜性決定了評價難度。就評價本身而言，可以總結出以下經驗和亮點：

首先，委托方上海市綠容局具有較強的績效意識，在項目開展過程中即著手委托第三方開展績效評價工作，使得評價具有較強的時效性，為準確了解受益群體對中山公園整體改造效果的直觀體驗、客觀反映改造產生的效益以及存在的問題奠定了基礎。同時，項目開展的過程涉及多個主體，相關單位也及時進行了協調，推動了項目的高效開展。

其次，評價設計和實施上，既有針對綠化景觀、圍墻系統、橋梁、給排水、廣場和道路、水體、照明系統、技防系統等改造內容的細致評估，也有對公園功能和價值（休憩、游覽、健身、交往等）整體提升情況的綜合評價。

再次，以社會調查為抓手，突出社會效益。公園的改造最終是為了造福市民。在問卷設計上，本次滿意度問題從12 項改造內容入手，與評價指標形成充分呼應，根據游客的評價考量整體改造的成果與不足。同時搜集游客的開放性意見，為公園功能的進一步提升提供了相應參考。問卷抽樣則先根據時段進行分層，覆蓋早、中、晚各個時段；再在開展的過程中選擇不同年齡層次的主體參與問卷調查。同時，在樣本總數的確定上結合了中山公園日均客流量。