制度與債務危機:一個國際比較分析框架

王柏杰

(西北工業大學 人文與經法學院，陜西 西安710072)

一、引 言

Buchanan and Tullock[1]的公共選擇理論確立了兩項公理:一是每一個人追求自己福利(偏好)的最優狀態。那么由此產生的關鍵是資源的稀缺性怎樣使一群人相容地實現每個人的最優福利(偏好)?這也是公共選擇理論的核心問題。二是就研究方法而言，采取新古典經濟學方法來解釋政治行為，稱為“方法個人主義”。在個人主義視角下，關于每一類可想象的決策和個人選擇最優的合作范圍，并在相應的群體內投票。群體內投票可以分為“用手投票”和“用腳投票”。用手投票是政治行為，通常叫“集體行動”，即一群人投票決定是否要做一件事。用腳投票是“Tiebout命題”[2]。Tiebout猜測，假如允許人們自由遷徙，如果存在許多的俱樂部(地方政府)提供互相之間充分競爭的服務，那么，偏好相似的人可以移動到一起，組成自己的俱樂部，設置自己的政府、警察、稅收和財政系統，從而獲得相應的規模經濟效益。按照Tiebout這一思想，很可能存在這樣一種一般均衡:人們不再遷徙，并且資源配置可實現帕累托最優，可以有效防止“免費搭乘”的機會主義行為。結合“用手投票”和“用腳投票”理論，中國的政治和經濟制度更接近于“用手投票”，垂直集中的政治升遷制度和中國特色的財政聯邦制，地方政府之間的“競爭關系”導致了人口流動限制、市場分割等。美國的政治經濟制度更接近于“用腳投票”，州政府有更大的自主權。

制度是解釋經濟現象的一個重要因素，對政府債務危機亦是如此。North[3]指出:“制度是一個社會的博弈規則，或者更規范一點說，它們是一些人為設計的、形塑人們互動關系的約束。”而“制度變遷決定了人類歷史中的社會演化方式，因而是理解歷史變遷的關鍵。”制度理論是“新經濟歷史學”的一個重要理論，他們著力強調“好的制度”，比如清晰界定和保護的私人財產、有效的資本市場、獨立的司法程序和有效率的執法習慣。現實中，很少有這樣完美制度的國家，英美可能是最接近的。在中國很顯然并不具備這樣的制度，可能存在著替代性制度(alternative institutions)在起著重要作用[4]。既然“制度和制度變遷決定著經濟績效”，那么，自然而然的問題是“制度是如何造成債務風險的?”、“制度差異是如何造成這一差異的?”這正是本文需要解答的。

二、中美兩國的債務形成的制度差異

根據North對制度的理解，制度基本上由三個基本部分構成:“正式的規則、非正式的約束(行為規范、慣例和自我限定的行事準則)以及它們的實施特征。”正式規則包括政治(司法)規則、經濟規則和契約。這些不同層次的規則——從憲法到成文法、普通法，到具體的內部章程，再到個人契約——界定了約束，從一般性規則直到特別的界定。一般而言，政治規則決定經濟規則，……，當然，經濟利益結構也會對政治結構產生影響，因而North提出了“規則來源于自利”，從而“規則的設計通常將服從成本考慮在內”。可見，在 North教授看來，政治制度與經濟制度是互相影響和互相作用的。

(一)中美政治制度差異:中國特色“集體領導制”與三權分立制度

1.基本政治制度

一國政治規則對其經濟制度有深遠影響，中美兩國也不例外。中國的政治制度是中國特色的“集體領導制”[5]。中國特色的“集體領導制”是指由多人組成的中央政治局常委會及其集體領導機制。中央政治局常委又分別代表黨和國家的不同領導機構，形成了分工合作和協調合力的“集體領導制”。因此，這一制度最重要的特征就是“集體”二字:是“集體成員”、是“多個機構”、是“集體智慧”、是“集體決策”。

美國的政治制度是實行個人總統制和“三權分立”的制度。美國總統集國家元首、政府首腦和武裝部總司令于一身，權力集中于個人，決策幾乎由個人作出。美國政府只對總統個人負責，不對國會負責，也不對選民負責。因此，這一制度最重要的特征就是“個人”:是“個人(如總統)”、是“一個機構”、是“個人智慧”、是“個人決策”。美國的三權分立制度把國家權力分為立法、行政和司法三部分，并建立相應的國家機構來分別行使這些權力，同時三個權力機構又互相制衡。美國總統與國會沒有直接關系，也不對國會負責，因此國會總是對總統掣肘，易形成黨派之爭和利益集團之爭。美國為兩黨制政治，民主黨(驢子)和共和黨(大象)通過競選成為執政黨，兩黨之爭也稱為“驢象之爭”。美國兩黨相爭、兩院分治的政治制度被極端化，原本的權力制衡已發展到惡意打壓、惡性競爭的地步，甚至日益演變成頑固的、不妥協的意識形態之爭。

2.政治制度與利益集團

美國的經濟社會演變歷史是以聯邦政治制度、政治制衡以及作為經濟運行的一個基礎性結構的私有產權制度為其特征的——這些基礎性制度結構鼓勵人們建立資本市場，并促進了經濟成長所必須的長期契約行為[6]。

利益集團是美國政治的一個典型特征。在美國存在著形形色色的利益集團多達上百個，廣泛分布在各個階層，主要又可分為經濟型和非經濟型兩類，其中商業利益集團一直對美國政治尤其是國會有關立法活動有著重要影響力，是白宮和國會山的主要游說者。可見，美國的政治體系是以利益集團為根基的，其權力的分配和政策的形成要以不同競爭群體的現實平衡為基礎。另外，美國強調“政治多元論”立場，多元化也是通過不同利益群體的互動和競爭來實現。因此，在美國，各大利益集團為了在政治層面尋找自己的代言人，易造成如下結果:因利益集團的干預使得政策制定易失獨立性及政策執行效果的大打折扣，甚至出現互相扯皮、攻擊等現象。金錢政治是美國政治的又一特征，更是美國政黨和利益集團緊密結合的產物。

中國也存在著不少的利益集團，尤其是表現在中央和地方(利益集團)的關系上。秦始皇統一中國后實行“郡縣制”，建立了中央集權。漢朝實行郡縣制和分封制并行，結果強大的諸侯國逐漸與中央政府對立，并且逐個造反。在唐朝，節度使權力過大，造成了“安史之亂”;明朝，有篡位的靖難之役;清朝，有“三藩”;民國，有軍閥混戰。地方(政府和集團)過于強大不利于國家的長治久安。早在西漢初期，賈誼就發現了這個問題，他視諸侯強國為政治大患。孫廣振和張宇燕[7]將中央和地方的關系問題總結為“賈誼定理”①西漢著名的思想家和政論家賈誼向漢文帝建言:“凡諸侯反叛，并非出自個人原因，而是制度使然。欲天下之治安，莫若眾建諸侯少其力。力少則易使以義，國小則亡邪心”——《治安策》。，即中央政府(帝王)的目標函數欲“治安”，中央政府必須保證公眾的社會福利，舍此，中央政府政治上的義理性將受到威脅，而實現上述目標的手段在于分化瓦解地方利益集團(“塊塊”)，削弱其勢力。國有企業是我國的另一種利益集團。國有企業一方面控制著關系國計民生的金融、能源、通訊、交通、關鍵原材料等重要的產業部門，政府(包括中央政府和地方政府)與國有企業間的關系緊密，政府可以直接干預國有企業;另一方面，國有企業承擔著部分政府應該承擔的公共職能，比如保障就業、提供公共品、保護民族產業以及維護社會穩定等等[8]。

3.中央與地方的關系

中國不是一個聯邦制國家，更多意義上是一個集權的國家，或者說是一個中國特色的“集體領導制”。中央和地方之間圍繞著計劃管理權力與財政收支管理的制度就一直處于政策和理論爭論的焦點，導致中央與地方之間不斷進行權力的劃分、調整與妥協。

自1994年實行“分稅制”以來，中央和地方政府的關系逐漸發展為一種叫“政府官員晉升錦標賽”的機制:中央政府有著集中的人事任命權，根據省級官員在任職期間的經濟績效來選拔有能力的官員，主要的考核指標為地方經濟增長情況，而地方官員為了晉升有了足夠的動力來發展經濟[9]。

美國采取聯邦制，聯邦制是政治制度中非常重要的一個憲政制度，它劃分了上下級政府之間的權力和義務，建立了政治秩序。美國憲法劃分了聯邦政府與州政府的主權，唯獨沒有提及州與地方政府的權力[10]。盡管美國地方政府要求某種程度的獨立自主不具備穩固的法律基礎，但是地方政府在美國政治體制中仍然有舉足輕重的作用和地位。地方政府有著多重政治資源來對抗高層級政府的意愿，而高層級政府也允許地方政府擁有某種程度的獨立。這一點尤其體現在非正式權力的重要性方面。在美國的50個州內，每一個州都已發展出一套獨特的地方政府體制，劃分了州和各級地方政府之間的權力和責任。

(二)中美的財政體制差異:中國特色財政聯邦主義與財政聯邦制

中美兩國的財政分權制度有很大的差異，其差異性的根源在于政治制度的不同和公共部門層級之間關系的差異。幾乎所有國家的公共部門都是有層級的，因此問題的關鍵是要厘清公共部門每一層級的責任并賦予相應的財政工具，為此需要弄清楚政府的哪些功能和工具最適合集權，哪些最適合分權。

財政聯邦制理論已經發展到了第二代[11]。第一代財政聯邦制理論形成于20世紀50年代，其代表人物是 Arrow、Musgrave和 Samuelson，簡稱 AMS模型[12]，其核心思想是:在一個多級政府框架中，每一級政府都尋求使其轄區內選民的福利最大化，因此，地方政府會在有限的自由裁量權范圍內盡可能地改善其所提供的公共物品或服務的質量。地方政府的“讓決策更貼近于地方居民”有降低交易費用的可能。第二代財政聯邦制從激勵角度論證財政分權的合理性[13]，更強調“地方政府為了提高自身的財政收入而促進地方經濟增長”。

中國自1985年始的財政分權，尤其是1994年的“分稅制”后，進入一個高度分權的國家應無疑問。在探究中國經濟高速增長背后的原因，逐漸形成一個叫“中國式的財政聯邦主義(Federalism，Chinese Style)”顯然，中國的財政分權不同于美國的財政聯邦制，它有其獨特的特征:經濟改革的成功并不進行相應的政治改革;中央政府保持著政治裁量權，包括突然反轉改革進程或對績效好的企業征重稅;似乎沒有建立一個保護私有產權的制度，既沒有發展商業法(產權和合同法)也不保證司法的獨立判決權。盡管如此，中國還是取得了近35年年均9.7%的增長率，究其原因是其驅動增長的制度其實是向地方分權(regional decentralization)的制度[14]。中國特色的財政聯邦制包含兩層涵義:政治上的高度集中和財政上的分權。那么，中國特色的財政聯邦制是否很完美呢?答案當然是否認的。一個最大的問題是由分權驅動的地方競爭為什么一定是“趨好的(race to the top)”而不是“趨壞的(race to the bottom)”呢?問題恰好在于，“趨好的競爭”和“趨壞的競爭”在中國似乎是同時出現的，只是在經濟轉型的早期，來自分權的收益大于成本，地方政府競爭是“援助之手”[15]，而在一定程度之后，則成為“攫取之手”[16]。

(三)中美政府間的行為策略差異:為增長而競爭與為“選民”福利

在“中國特色的財政聯邦制”框架下，政治上的高度集權和經濟上的高度分權是其主要的特征。作為“經濟人”的地方政府，理性的選擇也是對自身最優的策略是“對上級負責”，地方政府面臨著預算軟約束，它們深信只要一心發展經濟，造成的負外部性中央也是可以理解或原諒的，發展經濟過程中積累的債務中央政府也會兜底[17]。因此，地方政府官員的個人機會主義表現為在職消費和“生產性尋租”，在任期初內有選擇的刺激經濟及面臨很強的預算軟約束。

美國的中央與地方關系是聯邦制。實行“總統制”的政治體制，總統從民主黨和共和黨兩黨間競選產生，各州官員也是通過競選產生，因此，不論是中央政府還是地方政府的首選目標是對選民負責。在“經濟人”假設下，政府官員的機會主義行為表現為利用選民的“近視癥”選擇負債策略，并且，為了謀取連任選擇負債戰略，及預算約束制度和財政規制的不同。

(四)中美兩國治理債務策略與表現:地方與國家層面的債務積累

1.中美兩國地方政府債務風險控制規則

根據 Minassian and Craig[18]的研究，可以將地方債務風險的控制機制分為四種:行政控制、市場控制、規則控制和合作協調控制。美國的地方政府以市場控制作為主要的風險控制機制，中國地方政府則以行政控制機制為主。

美國地方政府借債采用市場控制機制，地方政府自行決定借債規模、借貸對象及借債用途。美國根據市場控制機制來規制地方政府的舉債行為做到了如下三點:一是確保地方政府財政的透明度，地方政府的財政信息，包括未償還債務數額，還本付息的資金來源等必須公開透明，且財務報告格式全國統一;二是中央政府不給地方政府任何債務違約擔保的希望和機會，一旦地方政府資不抵債可以申請破產，比如說底特律市2013年7月18日正式申請破產保護，2014年11月7日美國聯邦法官對其破產退出計劃做出許可裁決;三是地方政府建立了良好的債務預警機制和自我約束規則，能夠預測借債的市場風險并自覺控制借債行為[19]。

中國的地方政府的債務風險控制機制以行政控制機制為主。行政控制機制即審批制，中央政府對地方政府發債進行直接控制。主要手段有中央確定地方政府每年發債的限額、代替地方政府統一借債、對地方政府的借債行為進行檢查和授權等。行政控制機制的初衷是通過審批和檢查將地方政府的發債規模控制在適當的水平，防止地方政府不負責任的借債行為發生。然而，它明顯存在著弊端:為公共投資設置了一個政治而非經濟的門檻，中央政府審批的地方債券易給市場造成中央政府最終擔保的印象，會引發地方政府的道德風險。實際上，審批制只能控制地方政府的顯性債務水平，而中國地方政府的債務風險更多是體現在或有債務層面。

2.中美兩國債務積累的不同表現:地方層面和國家層面

由于中美兩國債務風險控制機制不同，導致兩國債務積累的表現也是不同的:中國是國家層面的債務風險可控，地方政府的債務風險，尤其是或有債務風險凸顯;美國是州和地方政府的債務可控，國家層面的債務壓力倍增。

中國國家層面的債務規模是總體上可控的。李揚等[20]認為中國政府擁有足夠的主權資產來覆蓋其主權負債，中國發生主權債務危機的可能性極低。沈沛龍，樊歡[21]認為只要我國政府的或有債務規模不超過24萬億元人民幣，則我國的政府債務風險較小。但是，地方政府的債務風險卻很大，尤其是地方政府繞開《預算法》，利用地方融資平臺進行舉債，積累了大量的政府或有債務。比如王志浩等[22]就估算出2012年底地方政府融資平臺的總債務規模為19萬億元。

美國的國家層面債務壓力很大。截止到2013年10月1日的“關門事件”，美國已經是17次了。根據2014年10月23日外匯谷門口的數據，美國政府債務總額超過了17.9萬億美元，接近18萬億美元。根據美國國會預算局2014年7月的預測，如果美國不采取增收減支措施，并對現行社會保障項目進行改革，美國政府債務將在2039年達到國內生產總值(GDP)的106%，大幅高于目前的74%。

3.中美兩國的化解策略

中美兩國因為債務表現不同，故采取的化解策略不同。中國政府采取的辦法是在總體戰略上通過降低經濟增長率、提高經濟增長質量來化解債務壓力，對地方政府債務采取“摸清已有債務規模、控制新增債務、試行地方債券自發自還”等策略。我國在2014年連續頒布了國發43號文件、國發45號文件，頒布新《預算法》等，探尋地方政府債券自發自還的新途徑。

美國對國家層面的債務采取“債務轉移”策略，不斷提高債務上限，對地方政府的債務采取市場控制體制，允許地方政府破產。美國靠大量舉債來維持其財政平衡，而其化解的策略是通過其在國際金融體系的中心地位靠印刷美元來轉移債務。20世紀60年代，時任法國戴高樂政府財政部長德斯坦創造了“囂張的特權”一詞來形容美國這一獨特能力[23]。美國之所以能享受這種“囂張的特權”的原因是他們能夠利用外圍國家的外匯儲備來為他們的經常賬戶赤字融資[24]。“囂張的特權”是以美元的高估為基礎，而這種高估的一個原因是維持較高的貨幣增長率。

三、制度、政府行為與債務積累:一個理論框架

在系統梳理和分析了中國與美國的政治制度、經濟體制、政府行為、債務控制體制及債務表現后，現我們提出一個理論框架，如圖1。根據North的制度經濟學理論，制度決定經濟績效，經濟績效制約著政府行為。Buchanan and Tullock的公共選擇理論指出集體行動可以分為“用手投票”和“用腳投票”，而且這兩種投票方式蘊含著不同的制度范式與實踐基礎。

“用手投票”是政治行為，通常就是集體行動。新中國成立以來，中國共產黨作為世界上最大的執政黨創新了世界獨一無二的中國特色的“集體領導制”。這一政治制度的產生、建立、發展和完善是經歷了一個典型的長期的制度創新、制度學習和制度“試錯”過程。它最大的特點就是“集體”二字，中國共產黨及其國家機構實行民主集中制，是中國特色的“集體領導制”的根本特征。一方面，國家和黨的重大決策是由“中國共產黨常務委員會(簡稱‘常委’)”集體決策的，中央有絕對的“威權主義”和任命地方官員的權力;另一方面，地方官員，尤其是省部級官員，要想晉升到中央領導集體需從“政治晉升錦標賽”中勝出。這一典型的政治制度決定了中央和地方的關系是“自上而下”的垂直集中的政治體制，地方官員只需對“上級”負責。中央衡量地方官員政績的主要考核指標是地方經濟增長率，而中央-地方在歷經了多次的“分權與集權”的博弈后，在1994年的“分稅制”改革后逐步形成了中央拿走大部分的稅收，地方承擔大部分的財政支出和地方經濟發展的任務，然后中央根據地方的經濟績效再進行轉移支付的“中國特色的財政聯邦主義”這一中國特色的經濟體制。在垂直集中的政治體制和中國特色的財政聯邦主義的經濟體制的雙重約束下，遵循理性“經濟人”假設的地方政府官員的個人選擇行為有:以“在職消費”和“生產性尋租”為主的個人機會主義、根據自己的政治任期選擇投資行為、預算軟約束和道德困境。而地方政府的個人行為助長了公共投資支出，為了促進地方經濟達到預期增長目標和彌補財政赤字，地方政府通過大量的地方融資平臺進行融資，進而積累了巨大的地方政府的顯性債務和或有債務，尤其是當經濟增長進入下行區間時。另外，中央通過行政控制機制來規制地方政府的債務風險，也一定程度上助長了地方政府大量舉債刺激經濟的激勵，讓地方政府深信中央遲早會“兜底”，從而引發了更大的“道德困境”。其邏輯體系見圖1中的左半部分。

“用腳投票”是所謂的Tiebout命題。在Tiebout這一命題下，美國公民享有著特殊的民主，正如Tocqueville在《論美國的民主》一書中所描述的“平等的逐漸發展，是事所必至，天意使然”[25]。平等、自由思想對美國的政治、經濟制度有著深刻的影響，且美國的政治經濟制度有著深刻的“民主”的烙印。美國實行“三權分立”的政治制度，民主黨和共和黨通過競選來執政的兩黨制，其目的是通過權力制衡來保障民主。美國中央政府與州政府采取聯邦制，其法律依據為“迪龍規則(Dillon’s Rule)”。不論是聯邦政府還是州和地方政府的官員都是依靠選民投票選舉產生，因此，政府官員要想競選或連任成功，其最優選擇是“對選民負責”，為了實現這一目的，政府官員的個人主義行為是利用選民的“近視癥”而舉債來刺激經濟和提高轄地居民福利、通過舉債來達到“嚇退”競爭對手的目的。依據聯邦制，美聯邦政府與州和地方政府在財政上的集權和分權的博弈中最終選擇財政聯邦制，理由是地方政府更加貼近于轄地居民，賦予地方政府權力更有利于保障公眾參與地方政府的權力和實現公平。美國的州政府類似于Tiebout命題里的“俱樂部”，各個州有自己的財政、法律、銀行及警察等系統，有一定的“地方自治”權力。從地方政府角度來看，為了達到取悅選民的目的，實現財政平衡和化解赤字是很有必要的，地方政府有很大的自律意識，加上美聯邦政府對州和地方政府的債務風險采取市場控制機制，選擇財政平衡成為州和地方政府最佳策略，否則就面臨破產和失去選民的支持。這一邏輯體系見圖1中的右半部分。

圖1 中美兩國的政府行為與債務風險邏輯

四、評述性結論

根據圖1中的理論框架，一個基本的理論邏輯是“公共選擇行為-政治制度-中央與地方關系-財政體制-政府官員行為-經濟績效和債務行為”。由此，可以得出如下結論:

第一，公共選擇行為，包括不同的國情和文化背景，決定著不同的制度選擇，而制度選擇決定著政府的行為，不同的政府行為導致了不同的經濟績效和不同的債務風險。我們的這一理論邏輯佐證和擴展了North教授“制度與制度變遷決定經濟績效”這一經典理論。從中美兩國的債務特征來看，中國是地方政府債務凸顯，尤其是或有債務，而美國是國家層面債務風險高漲。中國在控制地方債務規模和風險中，由于中央的“威權主義”和對地方官員的任命權，適時調整地方政府的獎懲政策，比如不以GDP論英雄、地方官員舉債“追責制”、通過懲治官員腐敗來抑制官員的個人行為等，都將收到較好的效果，這體現出新中國成立以來形成的獨特的“中國集體領導制”的政治制度的優越性。美國國家層面的債務風險高漲則是代表不同利益集團的總統制和三權分立制度直接造成的，由于“驢象之爭”，民主黨和共和黨在政治上不但難以達成一致，反而出現互相攻擊、互相扯皮等現象，導致了效率低下和債務高壘，聯邦政府的屢次“關門風波”最終是以兩黨俱傷和提高債務上限而告終。制度的致命缺陷導致了美聯邦政府債務的“無解”，一旦美元的世界貨幣的地位削弱，美國通過“囂張的特權”轉移本國債務風險的做法將不可持續，這是很危險的。

第二，重視利用制度和規則來解決債務危機。美國在控制地方政府債務風險的機制中采用市場控制機制是值得肯定和借鑒的。良好的財政紀律和財政規則、完善的債券市場、政府透明的財務制度和獨立的信用評級機構是美國州和地方政府實現財政平衡和低赤字的制度保證。中國控制地方政府債務風險控制機制還停留在行政控制機制層面，因此，實現由“行政控制機制”向“規則控制機制”的轉變是很有必要也是很緊迫的。

正如North教授所言:“良序運作的市場需要政府，但并不是任何政府都能做到這一點。必須存在一些限制政府攫掠市場的制度。因而，要解決這類發展問題，就需要設計一些政治制度，從而為良序運作的經濟所必須的公共物品的供給奠定基礎。同時亦能限制政府及其政府官員的自由裁量權及其權威[26]。”

總之，制度的制定和完善是很有必要的，中央政府已經意識到了這一點。更深層次的問題是在化解地方政府債務風險中，如何保證制度的有效執行，解決地方政府“上有政策下有對策”、“報喜不報憂”等道德困境是值得進一步研究的重大問題。

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