安徽養老服務行業協會的治理困境與對策研究

·綜述·

安徽養老服務行業協會的治理困境與對策研究

黃佳豪孟昉1

(安徽建筑大學城市管理研究中心，安徽合肥230601)

關鍵詞〔〕養老服務行業協會；困境

中圖分類號〔〕R592〔文獻標識碼〕A〔

基金項目：國家社科基金重大招標項目(12&ZD112)；國家社科基金一般項目(11BSH062)；安徽省社科規劃項目(AHSK11-12D92)

通訊作者：孟昉(1976-)，女，碩士，副教授，主要從事社會心理學研究。

1蚌埠醫學院精神醫學系

第一作者：黃佳豪(1978-)，男，副教授，博士，碩士生導師，主要從事養老政策研究。

以安徽8家養老服務行業協會為研究對象，綜合運用經濟學、管理學、社會學等多學科理論視角以及問卷調查和實地訪談等資料收集方法，深入探討當前養老服務行業協會的治理困境，明晰養老服務行業協會治理機制的特殊性，建構起適合養老服務社會化發展趨勢的行業協會治理機制。

1養老服務行業協會的治理困境

1.1內部組織結構不完整公共組織要達到有效治理，必須在內部結構上同時設有決策、執行和監督相互制衡的權利體系，從而控制權力行使者濫用權力損害公共利益。公司法人和非營利組織如要達到有效治理，在很大程度上依賴于內部健全的組織機構。當然，不同情況或不同性質的公共組織可以根據自身的實際做適當的變通，但不能違背權力相互制衡的基本制度框架〔1〕。養老服務行業協會大都設有會員大會 (決策機構)、理事會、常務理事會或秘書處(執行機構)，但基本上沒有設置與法人有效治理相呼應的監事會(監督機構)。為加強對理事會執行狀態的監督，各地《行業協會管理暫行辦法》對設立監事會作出了強制規定，明確指出監事會是會員大會的監督機構,在閉會期間監督行業協會的業務活動和財務管理,并向會員大會報告工作,但協會大都沒有完全遵照執行，監事會仍然是個空白。調查的養老服務行業協會中只有1家設立了監事會，但也沒有真正運作起來，沒有實質意義。養老服務行業協會組織結構實質能力的虛化以及結構的缺失，直接影響到行業協會治理能力的發揮。

1.2內部人控制內部人控制是指現代企業制度下，不具有所有權而擁有管理權的經理層在企業運作中掌握著更多的信息和資源，成為公司實際控制者的現象。雖然行業協會與公司在組織屬性和功能發揮等方面有一定差異性，但行業協會與企業一樣存在委托代理的關系，都有委托人與代理人相分離的基本特征。由于協會成員很難及時掌握行業協會管理層的運作信息，同時管理層也有追求個人或代表方效用最大化的經濟沖動，這就意味著，作為非營利組織的養老服務行業協也會存在“內部人控制”的情況。養老服務行業協會按照會長、副會長、常務理事和理事單位差別性收取會費，會費繳納的多少直接影響到權力的分配，從而使得協會往往被那些大型養老機構會員所掌控，其他會員缺乏話語權。例如一家養老服務行業協會的5位副會長都是來自當地最大的民辦養老機構，而且5人又是沾親帶故，彼此在協會決策中趨于一致，容易達成“共謀”，也就實現了對協會的實質性控制。一些會員單位看到協會被內部少數人所控制，不僅當初想通過入會來尋求集體保護和整體前進的意愿未能實現，而且相關利益還受到協會侵害，開始脫離行業協會，從而導致行業協會的會員覆蓋率進一步下降，根本無法體現和代表養老服務行業的集體利益認同。調查顯示，由于信息披漏、監督制度和治理結構的不健全，各地養老服務行業協會都不同程度地存在“內部人控制”現象。內部人控制打破了內部權力的相互制衡，無法形成有效的治理結構，不利于行業協會的可持續發展。

1.3外部人控制外部人控制是指由非協會成員以外的組織或個人擔任協會重要職務，操控行業協會的現象，主要體現為政府主管部門向行業協會委派、任命或推薦提名重要領導人選。調查中發現，“外部人控制”現象在體制內行業協會和混合型行業協會中尤為普遍。依據養老服務行業協會與政府、市場之間的關系，可以將行業協會分為體制內行業協會、混合型行業協會和體制外行業協會。體制內行業協會是由政府發起，承接政府的行業管理職能；混合型行業協會是由養老服務機構自發設立的，但很大程度上依賴于政府的資金和政策支持，要同時承擔行業自律和政府公共管理的職能；體制外行業協會是純粹由養老服務機構自發建立，并依賴于自身力量實現行業自律。由于養老服務行業的特殊性，8家養老服務行業協會只有2家是體制外行業協會，有5家明確屬于體制內行業協會，剩下1家是混合型行業協會。其中5家體制內行業協會的會長和秘書長都是由主管單位推薦或任命，1家混合型行業協會的會長和秘書長雖來自行業領域，但與政府之間有著千絲萬縷的聯系，自身當選與協會整體運行都離不開政府支持。養老服務行業協會重要領導的政府情結較重，使得協會的行政色彩濃郁，習慣于依靠政府行政命令來開展工作，政府部門也通過養老服務行業協會把轉移出去的職能重新控制在手，使協會治理成為公共管理體系的一個治理延伸〔2〕。這種政府“入侵”行業協會的“外部人控制”現象不僅侵犯了行業協會的自治權，剝奪了協會成員共同體內部的政治性權利，挫傷了理事民主議事的積極性，而且還背離了協會的建會宗旨，導致行業協會治理能力的下降。

1.4民主化程度不高行業協會治理的民主化對于協會成員組織歸屬感的增強、領導層責任意識的增強、決策執行的通暢具有至關重要的意義。但在實際治理中，養老服務行業協會的民主化程度不高，例如在協會會長、副會長、秘書長等協會領導層的選擇上表現得尤為突出。按有關規定和章程，領導層應該是由會員大會選舉產生。但實際上，會員大會只是走程序，而真正起決定作用的是協會的籌備小組〔3〕。養老服務行業協會的籌備小組不僅有養老服務領域的領軍機構，還有老齡等業務主管單位的人員在內。在設立行業協會時，民政部門要求籌備小組提供擬成立協會負責人的基本信息，這也是協會成立的一個必備條件。這就意味著在會員大會進行選舉之前就已經確定了領導層。在協會領導層的選舉方式上，有5家養老服務行業協會是等額選舉，有2家是差額選舉，還有1家是采用其他方式。同時，選舉中的投票方式也不科學、民主。采用記名或無記名投票選舉方式的占2家,實行“鼓掌通過”、“舉手表決”等非民主投票方式的有6家。通過等額選舉、舉手表決的方式，這就使得很多協會領導層基本上都是協會籌備小組的原定人選。

1.5制度性軟約束嚴重協會章程是協會成員共同意志的體現,是協會運轉賴以遵循的基本規則和重要依據,可以說是協會開展治理的“根本法”。按理說，章程應對養老服務機構會員具有高度的管控力。然而事實并非如此，協會治理將章程置于一旁、束之高閣的現象屢見不鮮。例如，協會章程都規定了會員大會或會員代表大會、理事會和常務理事會的召開次數以及每屆的任期。但現實中許多協會并沒有嚴格按照章程按時召開“三會”，也沒有按期換屆。調查數據顯示，每年至少召開一次會員大會的行業協會只有1家，有2家是2年或3年以上才召開一次會員大會或會員代表大會，還有1家自成立起召開一次會議外就再也沒有召開了。一些協會甚至用不定期的會長辦公會代替了理事會和常務理事會；民政部1998年出臺的《社會團體章程示范文本》、各地出臺的《行業協會管理條例》以及很多養老服務行業協會章程中,都明確規定了如果協會成員逾期1年不交納會費或不參加協會活動的，視為自動退會。然而收效甚微，會費照樣難以收繳上來。一些成員單位一拖就是兩三年，協會也沒有按照規定予以除名。據統計，調查地的養老服務行業協會中，會員在當地養老服務機構中的覆蓋率不到40%。養老服務行業協會成員數量不多再加上不按章繳費，這就使得協會賴以存在和運行的經濟基礎無法保證，很大程度上制約了協會治理功能的發揮。協會章程本應具有剛性約束力，但在實際運行中卻變成了軟約束。

1.6治理的配套措施缺乏養老服務行業協會的良好治理狀態依賴于一定程度上的物質基礎和法律制度配套的健全與否。縱觀所調查的養老服務行業協會，其在人、財、物等方面皆不盡人意。運行經費上，協會收不抵支現象普遍。與其他行業協會、商會一樣，養老服務行業協會也是將會費作為其主要經費來源。調查中發現，只有1家是自愿繳納，不限數額，其他都是按照會長、副會長、理事單位等級別區別繳費，并有不同的限額。經費能夠充分滿足日常運行的協會只有1家，3家基本上收支平衡，剩下的都是處于經費緊張、收不抵支的狀態；基礎設施上，養老服務行業協會基本上沒有專屬于自己的辦公場所。2家是由政府相關部門或掛靠的主管部門提供，1家由協會理事單位提供，4家租賃辦公場所，還有1家只有名號而無固定辦公場所；人力資源上，協會人員數量少、年齡普遍偏高、整體學歷素質不高。行業協會的專職工作人員平均只有1.5人，工作人員的平均數也僅僅為3.2人。專職會長比例為10%，專職秘書長的比例為30%，而且會長和秘書長的平均年齡普遍偏高，分別為54.3歲和55.6歲。碩士以及上學歷的專職工作人員為3.2%，大專及本科學歷為23.1%。養老服務行業協會很少有具有專業資格的會計人員，多是普通工作人員兼職會計處理會計實務。另一方面，大部分養老服務行業協會在法律制度建設上也尚未完善。目前，我國尚無全國統一的有關行業協會的法律，缺乏指引性規則，養老服務行業協會的法律地位尚不明確，法人治理的權利得不到法律的有力保護。同時，養老服務行業協會內部缺乏一系列成文可操作的會議制度、財務制度、信息公開制度、質詢制度、人事罷免制度、協會決策管理層問責制度和激勵制約制度等〔4〕。配套性制度建設的落后直接導致養老服務行業協會治理缺乏制度框架和保障，促使協會治理效能下降、公信力缺失。

2完善養老服務行業協會治理機制的對策建議

實際上，養老服務行業協會內部人控制、外部人控制等治理問題的存在主要源于治理結構的殘缺和失衡。加強養老服務行業協會治理機制建設的過程也就是一個重建均衡有效治理結構的過程。

2.1內部治理結構內部治理結構是指在所有權、控制權和受益權相分離的條件下，行業協會內部的一種制度性安排。這種制度性安排涵括“會員大會(或會員代表大會)一理事會(常務理事會)一秘書處一監事會”的組織體系，以及會員、理事、常務理事、秘書長、副會長、會長和監事等人員的法律地位、權責及其相互制衡關系。養老服務行業協會的內部治理結構一般分為以下四個層次：

2.1.1會員大會會員大會是養老服務行業協會的最高權力機構，類似與公司法人治理結構中的股東大會。任何組織都必須以某種形式的權力作為基礎，沒有某種形式的權力，任何組織都不能達到自己的目標〔5〕。要鞏固會員大會作為養老服務行業協會最高權力機構的地位，需要不斷提升其行權能力。會員大會的行權能力是一種以自治性與代表性為核心的行權能力〔6〕。因此，要通過不斷完善會員大會行權的路徑、規則和范圍，逐步淡化和消除政府部門或協會高層管理人員對協會決策行為的控制，增強養老服務行業協會運作的獨立性。同時，進一步擴大養老服務行業協會的會員覆蓋面，最大限度爭取更多中小型養老服務機構的廣泛認同并最終獲得授權，從而提升養老服務行業協會的社會合法性、廣泛代表性和權力制衡性。

2.1.2理事會理事會是養老服務行業協會會員大會的常設機構和決策機構，也是協會內部治理機構的核心。為防止大型養老機構把持行業協會，要引入一定規模的獨立于內部管理層和理事會的外部理事，在一定程度上克服因業務執行機構與監督機構平行而產生的監督軟化和關聯現象〔7〕，還應在理事會中預留一定名額給中小型養老機構，提升中小型養老機構的集體話語權，有效保持內部權力均衡，從而實現決策的公平性。同時，要對理事會成員的年齡、學歷、專業知識構成、社會經濟地位和利益代表性等方面逐步優化〔8〕，推動理事會成員結構科學合理，使其更具與時俱進的決策能力。

2.1.3監事會監事會是養老服務行業協會監督檢查協會的業務活動、財務狀況和協會整體運行狀況的重要機構。可以借鑒公司法人治理的理論與實踐，在養老服務行業協會的內部治理機構中設置監事會。為確保監事會能真正代表會員利益發揮監督作用，監事會成員的組成和來源必須具有廣泛性，要有大型養老機構、中小型養老機構、律師、養老保障問題研究專家和社會公眾等群體的積極參與，且理事會及以上成員不能進入監事會的各種職位設置。

2.1.4秘書處秘書處是養老服務行業協會的最終執行者，在決策的實施過程中至關重要。要充分調動秘書處的主觀能動性和工作積極性，必須采取選聘制度，走職業化、專業化道路，尤其是要聘請高素質的從事養老服務理論研究或實踐工作的專業人才來擔任秘書長。秘書長要在理事會的領導下負責執行理事會的相關決策，并負責處理協會的日常服務和管理工作。在全面提升秘書處工作人員整體素質和工作能力的同時，還需進一步健全激勵和約束機制。適當提高秘書處成員的工資水平和福利待遇,通過創造優越的工作條件和廣闊的發展空間，不斷吸引人才和留住人才。與此同時,有必要進一步提高秘書處工作人員因失職、瀆職所產生的成本，督促秘書處能夠盡職盡責。

2.2外部治理結構外部治理結構是指養老服務行業協會以外的利益相關者，如政府、第三方評估機構、同類養老服務行業協會和社會公眾等對行業協會的監督機制，也就是在協會外部所形成的多元治理框架。

2.2.1政府自律是行為主體的自我約束，他律是外部力量對行為主體的監督和制約，自律的形成有賴于他律〔9〕。如果僅依賴于養老服務行業協會的內部治理結構難以形成協會良性運行的有效機制，還必須建構以政府為主導地位的外部治理機構。政府可以從以下幾方面構建行業協會監管和扶持框架：①制定《行業協會法》，對養老服務行業協會的法律地位予以確立，同時在《行業協會法》的制度框架下，配套制定一些地方性法規，滿足各地、各行協會治理的實際需要；②推行“一業多會”，引入競爭機制和退出機制，打破“一行一地一會”的制度設定，允許跨地域組建、合并組建和分拆組建等建會方式，鼓勵和激發養老服務行業協會的服務潛能；③將養老服務行業協會的業務主管單位改為業務指導單位，養老服務行業協會直接向民政部門申請即可成立，取消業務主管部門和掛靠體制；④向養老服務行業協會購買服務，通過競爭性購買調動協會的積極性，并保證協會運行所需的財力基礎；⑤建立養老服務行業協會的信息數據庫，強制養老服務行業協會公開各種數據和行業信息。

2.2.2第三評估機構政府對養老服務行業協會的監管難免會受到專業、人力、組織設置等方面因素的制約，引入第三方評估機構成為必然。第三方評估機構所進行的評估往往比政府對養老服務行業協會的評價更細致，更客觀，也更為公正，可以彌補政府監督機制的不足，同時也可以促進養老服務行業協會的治理效率、社會責任和公眾認可度的提升。首先是要依據第三方評估機構的資質評估制度和評估效果打分制度，塑造出真正獨立、高效的第三方評估機構。然后根據養老服務行業的特性制定一套科學合理的評估體系，在最短時間內及時對協會進行業績和公信評估并發布評估結果，從而為養老服務行業協會的有效治理提供參考依據。

2.2.3社會公眾養老服務行業協會治理的最終效應是通過社會公眾的受益程度和受益面來體現，作為直接利益相關者的社會公眾自然在養老服務行業協會的外部治理結構中要占據重要地位。要充分宣傳公眾監督對于養老服務行業協會發展的重要意義以及協會良性運行對社會養老服務事業的推動價值，逐步提高公眾自覺參與養老服務行業協會監督的思想意識；充分利用好網絡、新聞等媒體手段及時披露養老服務行業協會的資金管理、項目運作情況和年度工作報告等運行信息，擴大和保障公眾對養老服務行業協會信息的知情權，提升公眾對信息的掌握度；可以在政府牽頭下設立監督委員會，進一步明確公眾參與養老服務行業協會監督的權利和義務，規范公眾參與監督的權力、方式、程序和渠道，從而提高公眾監督養老服務行業協會的效能。

綜上，養老服務行業協會的治理機制需要尋求內部治理與外部治理之間的平衡，既要在組織內部構建權力配置和激勵約束機制，又要綜合考慮利益相關者的角色和功能，建立政府、獨立評估機構等外部監督機制，這樣才能使得養老服務行業協會發揮最大的福利治理功能。

3參考文獻

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〔2014-11-28修回〕

(編輯李相軍)