我國農(nóng)業(yè)何時能崛起？
——美國成為農(nóng)業(yè)強國的進程能給我們什么啟示

我國農(nóng)業(yè)何時能崛起？
——美國成為農(nóng)業(yè)強國的進程能給我們什么啟示

本刊編輯/黃若涵

編者按：李克強總理在《2015政府工作報告中》“翻牌”點名了29個需要重點發(fā)展的利好行業(yè)，這些行業(yè)或?qū)⒌玫秸邇A斜、資金支持等一系列“優(yōu)待”，它們的春天已然來臨。細心的行業(yè)人士察覺到，這里面沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。作為一個需要用世界不足10%的耕地養(yǎng)活世界22%人口的國家，農(nóng)業(yè)在國計民生中的位置舉足輕重，然而在現(xiàn)階段的中國，農(nóng)業(yè)發(fā)展仍然處于比較尷尬的位置。美國農(nóng)業(yè)與中國有相似因素（地大物博、資源豐富、農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重大，而且產(chǎn)業(yè)門類齊全、市場廣闊、與世界各國有著廣泛的聯(lián)系等），但目前兩國農(nóng)業(yè)發(fā)展水平卻相去甚遠，即便如此，我們也可以從美國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展進程里學到一些東西。

美國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)現(xiàn)代化用了100年

農(nóng)業(yè)被認為是美國的立國之本，而多年來美國政府也是這么去執(zhí)行和貫徹的。

美國是最發(fā)達的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)國。在美國，農(nóng)業(yè)是最大的產(chǎn)業(yè)之一，總資產(chǎn)達11 000億美元，是工業(yè)總資產(chǎn)的70%左右，農(nóng)業(yè)年生產(chǎn)總值約占工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的16%。美國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率很高，美國人口占世界5%，但是其提供的主要農(nóng)產(chǎn)品一般能占世界的20%以上。每個農(nóng)業(yè)從事者平均年創(chuàng)產(chǎn)值6萬～7萬美元，可供養(yǎng)120～130人。但在獨立戰(zhàn)爭以前，美國農(nóng)業(yè)還處于落后狀態(tài)，1860年以后，美國農(nóng)業(yè)在政策的導向下，經(jīng)過約100年的努力，到1960年前后，實現(xiàn)了全面的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

政府的決定性作用

縱觀美國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程，可以看出美國政府在不同時期依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的實際需要，利用經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，制定和推行了一套行之有效的農(nóng)業(yè)政策及措施，有力地保護、扶持和推動農(nóng)業(yè)的發(fā)展，成為美國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中一個決定性的因素。

1862年的“宅地法”使農(nóng)民獲得了發(fā)展農(nóng)業(yè)的土地，林肯總統(tǒng)簽署的“農(nóng)業(yè)部組織法”使農(nóng)業(yè)的發(fā)展有了聯(lián)邦指導的組織機構(gòu)。1916年的“聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法”，規(guī)定降低農(nóng)業(yè)貸款的利息率和使利息率均等化，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展解除了資金缺乏的矛盾。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，農(nóng)產(chǎn)品過剩的問題出現(xiàn)了，為此美國政府1933年頒布了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，用政府給予獎勵和補助的休耕辦法來縮減耕地面積，以減少產(chǎn)量和提高價格。同時授權(quán)商業(yè)信貸公司向農(nóng)場主發(fā)放以穩(wěn)定價格為目標的抵押貸款，從而使農(nóng)場主的收益得到保障。后來到1937年農(nóng)產(chǎn)品價格有所回升，農(nóng)業(yè)純收入也從1932年的20.32億美元上升到1937年的60.05億美元。

1996年《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法案》出臺后，雖然原農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策退出了歷史舞臺，但政府又通過其他各種渠道和方式為農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供條件和良好的政策環(huán)境。

20世紀50年代以來，美國的農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)已經(jīng)實現(xiàn)了全面現(xiàn)代化。這個時期也是美國農(nóng)業(yè)全面發(fā)展并進軍世界市場的時期。在出口方面，美國首先制定了完整的出口信用擔保計劃。其次，制定了完善的市場開發(fā)計劃。美國政府還針對技術(shù)貿(mào)易壁壘，展開了生物技術(shù)與農(nóng)業(yè)貿(mào)易計劃及特產(chǎn)農(nóng)作物技術(shù)支持計劃，從各個方面消除和打破或減輕國外在衛(wèi)生與動、植物檢疫及其他方面采取的技術(shù)壁壘。

高額的農(nóng)業(yè)政策補貼助力農(nóng)業(yè)發(fā)展

美國政府始終把農(nóng)業(yè)當作弱勢產(chǎn)業(yè)對待，給予了比其他產(chǎn)業(yè)更多的支持，主要體現(xiàn)在高額的農(nóng)業(yè)補貼。不同時期以來，補貼項目有差額補貼、直接收入補貼、反周期補貼、銷售貸款差額補貼、資源保護補貼、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易補貼等。

1933年羅斯福“新政”時期，美國政府就頒布了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，開始對農(nóng)業(yè)實行保護政策。后經(jīng)歷屆政府的完善，形成了以對農(nóng)業(yè)支持與保護為主旨的聯(lián)邦農(nóng)業(yè)政策體系。美國政府于1985年和1996年2次頒布農(nóng)業(yè)法案，開始市場化的農(nóng)業(yè)改革。2002年5月13日，美國總統(tǒng)布什簽署了《2002年農(nóng)業(yè)安全及農(nóng)村投資法》（簡稱美國新農(nóng)業(yè)法），該法案決定在1996年農(nóng)業(yè)法的基礎(chǔ)上，增加對農(nóng)業(yè)的投入和補貼。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部門估算，1933年美國聯(lián)邦政府提供的農(nóng)業(yè)直接補貼僅為1.31億美元，以后逐年增加，按照1996年農(nóng)業(yè)法規(guī)定，2002年到2007年6年期間的各項農(nóng)業(yè)補貼約為666億美元，2002年頒布的農(nóng)業(yè)法在此基礎(chǔ)又增加 519億美元，6年累計達1 185億美元。美國對農(nóng)產(chǎn)品的補貼實行全過程全環(huán)節(jié)補貼，涉及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、貯存、銷售、貿(mào)易和生產(chǎn)條件等多個方面。

我國近年來也加大了對農(nóng)牧行業(yè)的補貼，但還遠遠不夠，不足以支撐農(nóng)牧業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。如我國現(xiàn)行的對病死豬無害化處理的補貼，平均是按每頭80元的標準，而這還只針對年出欄50頭以上商品豬的場，而1頭死豬如果違法偷偷賣了肉，卻可獲利更多，在這樣的背景下，多少人會自愿拿去無害化處理？如果國家有足夠多的補貼，至少不要讓養(yǎng)殖戶虧太多的話，又有多少人愿意去鋌而走險？在今年“最嚴環(huán)保法”施行的過程中，行業(yè)執(zhí)法部門也應(yīng)該深入了解豬場完成不了環(huán)評的癥結(jié)和困難，幫助他們制定切實可行的整改和提高方案，而不是生硬的檢查和強拆。

政府極少強制使用行政命令，激發(fā)市場活力

美國農(nóng)業(yè)的發(fā)展始終是由市場進行主導，政府極少使用行政手段進行限制和推動。遵循一貫自由的傳統(tǒng)，完全通過法律、政策和經(jīng)濟等手段，對農(nóng)業(yè)進行調(diào)節(jié)和引導，充分發(fā)揮了政府和企業(yè)雙方的積極性。

例如，美國農(nóng)業(yè)進入機械化以后，生產(chǎn)效率極大提高，產(chǎn)值迅速增加，出現(xiàn)了糧食大量積壓和價格下跌，對此美國政府采取了2項措施：收購余糧用于出口、讓農(nóng)民“休耕”，后者作用更大。“休耕”的政策不是硬性的，而是“商討”性的。政府給予獎勵和補助的辦法來讓農(nóng)業(yè)“休耕”，減少耕地面積，而不是采取行政命令。他們規(guī)定了基本商品的限產(chǎn)合同，即對小麥、玉米、棉花、水稻、煙草、豬和奶制品等7大類農(nóng)產(chǎn)品，在生產(chǎn)者自愿的基礎(chǔ)上訂立限制生產(chǎn)的合同。據(jù)有關(guān)資料，美國對休耕或?qū)⒏剞D(zhuǎn)為林地，對每個農(nóng)民的補貼在50～50 000美元，平均為5 000美元。另一方面，適當?shù)摹靶莞闭{(diào)整了供求平衡，如前所述，一段時間后農(nóng)民收入反而增加了。

農(nóng)業(yè)的發(fā)展活力與競爭優(yōu)勢，與政府對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的科學管理密不可分。在推動現(xiàn)代化農(nóng)牧業(yè)發(fā)展時，政府對農(nóng)業(yè)的管理方式、運行機制和職能效率是否科學與合理，直接影響著中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展速度和質(zhì)量。我國豬價在周期震蕩中起伏，政府究竟該在什么時候調(diào)控，怎么調(diào)控值得商榷。

科技興農(nóng)是根本

美國農(nóng)業(yè)人口占全美的2%，約 400萬人。聯(lián)邦政府每年投向農(nóng)業(yè)科研、推廣、教育的經(jīng)費是20億美元，且以年平均8%的比例逐年增長，這些經(jīng)費相當大的部分直接撥給大學。

1862年，美國國會通過“莫里爾贈地學院法”，對于國立農(nóng)業(yè)科研項目經(jīng)費以政府預(yù)算撥款為主，為農(nóng)業(yè)科研院校的發(fā)展夯實了基礎(chǔ)。1887年國會又通過“哈奇法”建立了農(nóng)業(yè)實驗站，政府每年撥付大量科研經(jīng)費予以資助。1914年的“史密斯—利佛爾法”又促使了農(nóng)業(yè)推廣站的出現(xiàn)，把農(nóng)業(yè)院校、農(nóng)業(yè)實驗站和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站組合成了一個學習、實驗、推廣的有機統(tǒng)一體，極大地促進了農(nóng)業(yè)技術(shù)水平的提高和普及。1925年美國國會通過“珀內(nèi)爾法”，增加對州農(nóng)業(yè)試驗站的撥款，擴大試驗站的研究范圍。1938年，美國農(nóng)業(yè)部與各州的實驗站，簽訂和續(xù)訂研究項目達1 350余個。到20世紀70年代中后期，農(nóng)業(yè)的資本有機構(gòu)成超過工業(yè)。

科技成果轉(zhuǎn)化不力一直是我國農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的詬病，每年通過評審的科技成果一大堆，然而真正推廣運用的甚少，造成了科研資源的極大浪費。近幾年國家也出臺了系列推進科技成果轉(zhuǎn)化的措施，但力度還不夠，對于科研單位和科技人才的某些運行體制和激勵機制還需改革。而另一方面，應(yīng)加強農(nóng)業(yè)職業(yè)教育，美國鄉(xiāng)村初高中都設(shè)有農(nóng)業(yè)教育課程，甚至在幼兒園也開設(shè)一些與農(nóng)業(yè)有關(guān)的課程，這些做法值得我們借鑒。

農(nóng)民需要有組織

在美國，早期的農(nóng)民也是分散的無組織的。后來，政府通過法律和經(jīng)濟等不同性質(zhì)的措施和手段，大力支持農(nóng)民在不改變家庭經(jīng)營性質(zhì)的前提下，組建各種各樣的農(nóng)業(yè)合作組織。這樣，商業(yè)組織再也無法盤剝農(nóng)民了。

在市場經(jīng)濟條件下，中國分散的、勢單力薄的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，很難與大規(guī)模的工業(yè)和商業(yè)進行平等競爭。在推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中，我國各級政府一定要重視農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的組織化程度。政府提出的發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社就是很好的方法，但是需要加強合作社的規(guī)范和管理，真正扶持一批模范社，發(fā)揮出農(nóng)民的主導和支配作用。

縮小城鄉(xiāng)差距

美國城鄉(xiāng)居民的收入差別不明顯。2000年至2005年，美國全國職工平均年凈收入為54 210美元，而農(nóng)民是52 500美元。在社會保障方面，美國國民的醫(yī)療保健、養(yǎng)老、失業(yè)和最低收入保障等福利政策，城鄉(xiāng)完全一致。美國還單獨將農(nóng)業(yè)和農(nóng)民列為弱勢產(chǎn)業(yè)與群體給予特別扶持幫助。在最近的20多年里，聯(lián)邦政府用于農(nóng)業(yè)方面的經(jīng)濟補貼有十幾項，每年支付金額都在200億美元以上。

中國城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民收入差距大，2008年城鄉(xiāng)收入比33∶1。國家多年來在國民利益關(guān)系上實行城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)政策，在全民資源的利用上過于向城市傾斜。近年來也意識到弊病，在逐步建立一套扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的政策機制，走城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、共同發(fā)展的新路子，但我國離結(jié)束城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的時代還有很遠的路要走。如果能做到把農(nóng)民就業(yè)納入整個國民就業(yè)體系，建立城鄉(xiāng)—體化勞動力市場，建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，擴大農(nóng)業(yè)補貼范圍和補貼數(shù)量的話，離縮小城鄉(xiāng)差距的目標就不遠了。

后記：參照美國農(nóng)業(yè)發(fā)展路徑，如果我們要完全實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化至少還需要30多年，前提是我國政府也能把農(nóng)業(yè)放在更核心的地位，順應(yīng)時代的發(fā)展、恰逢其時地為農(nóng)業(yè)制定一系列利于發(fā)展的措施，給其發(fā)展和發(fā)揮的空間和土壤。