最嚴格水資源管理用水效率控制的困難和解決方案思考

范群芳

最嚴格水資源管理用水效率控制的困難和解決方案思考

范群芳

最嚴格水資源管理制度是基于我國的基本國情和水情提出的，面向未來經濟社會可持續發展對水資源的需求，參考國內外水資源管理與相關行業嚴格管理的經驗，系統總結過去水資源管理工作歷程，提出更明晰的管理目標、更嚴格的管理措施和更明確的管理責任。

國發〔2012〕3號文件提出實行最嚴格水資源管理制度的目標：確立水資源開發利用控制紅線，到2030年全國用水總量控制在7000億m3以內；確立用水效率控制紅線，到2030年用水效率達到或接近世界先進水平，萬元工業增加值用水量（以2000年不變價計，下同）降低到40m3以下，農田灌溉水有效利用系數提高到0.6以上；確立水功能區限制納污紅線，到2030年主要污染物入河湖總量控制在水功能區納污能力范圍之內，水功能區水質達標率提高到95%以上。

為實現上述目標，國發〔2012〕3號文件還提出2015年和2020年的階段目標。到2015年，全國用水總量力爭控制在6350億m3以內；萬元工業增加值用水量比2010年下降30%以上，農田灌溉水有效利用系數提高到0.53以上；重要江河湖泊水功能區水質達標率提高到60%以上。到2020年，全國用水總量力爭控制在6700億m3以內；萬元工業增加值用水量降低到65m3以下，農田灌溉水有效利用系數提高到0.55以上；重要江河湖泊水功能區水質達標率提高到80%以上，城鎮供水水源地水質全面達標。

一、用水效率控制紅線管理現狀

用水效率控制紅線指標有兩個，分別是農田灌溉水有效利用系數和萬元工業增加值用水量。其中，根據《實行最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案》（水資源〔2014〕61號）的內容，萬元工業增加值用水量依賴于工業用水量統計和工業增加值的統計工作。由于目前的灌溉用水計量率低，農田灌溉水有效利用系數的測算存在較大的困難。

針對農田灌溉水有效利用系數測算而言，《全國農田灌溉水有效利用系數測算分析技術指導細則》（簡稱《細則》）提出灌溉水有效利用系數測算分析采用點與面相結合、實地觀測與調查研究分析相結合、微觀研究與宏觀分析評價相結合的方法進行。各省級區域在對灌區綜合調研的基礎上，分類匯總分析灌區的灌溉面積、工程設施與用水狀況等，選擇能代表大型灌區（設計灌溉面積A≥30萬畝）、中型灌區（1萬畝≤A＜30萬畝）、小型灌區（A＜1萬畝）和純井灌區等4種不同規模與類型、不同工程狀況、不同水源條件與管理水平的樣點灌區，構建相對穩定的省級區域灌溉水有效利用系數測算分析網絡；收集整理樣點灌區有關資料，選擇樣點灌區典型田塊，測算樣點灌區典型田塊年畝均凈灌溉用水量，分析計算樣點灌區凈灌溉用水量和灌溉水有效利用系數；以樣點灌區測算結果為基礎，逐級匯總分析，計算不同規模、不同類型灌區以及不同區域的灌溉水有效利用系數。

針對灌溉用水量統計而言，《用水總量統計方案》（2014年3月試行）指出目前大部分地區典型調查數量較少且代表性不強，用水統計結果不能有效支撐考核工作，并且用水計量和監控基礎設施建設明顯滯后。因此，用水總量統計方案目標是：到2015年，水資源監控系統可監控的所有取用水戶和未監控但設計灌溉面積大于等于5萬畝的灌區作為重點統計對象；到2020年，水資源監控系統可監控的所有取用水戶和未監控但設計灌溉面積大于等于1萬畝的灌區都將作為重點統計對象。鑒于目前的計量監測水平和統計工作基礎，《用水總量統計工作方案》提出：2014～2015年用水總量統計工作要從現有水資源公報以區域為統計對象、以指標定額法為主要方法，逐步過渡到以取用水戶為統計對象，以取用水大戶逐一計量監測統計、一般用水戶抽樣調查、綜合推算區域用水總量的統計方法；從2016年起，將正式用水統計納入水利統計調查制度，確保用水總量統計工作規范化、常態化。

可見，目前針對灌溉用水量統計和灌溉用水效率測算已經有詳細的方法可供采納。然而方法的應用需要一定的周期，無論是灌溉用水量統計還是灌溉用水效率測算工作，都將在2020年后實現用水戶（灌區）網絡的計量監測，從而實現用水統計和效率測算的科學性、準確性和可靠性。

二、用水效率控制紅線管理的困難和問題

1.計量率低，《細則》方法實施工作量大、周期長

目前全國用水計量率普遍不高，尤其是農業用水的計量率偏低，導致最嚴格水資源管理制度考核能夠依據的數據基礎薄弱。截至目前，全國城鎮生活用水的計量率達到了86%以上；全國農村生活用水的計量率不足10%；全國規模以上工業用水的計量率為70%左右；全國農業取用水的計量率不足30%。

然而，用水效率考核的第一個水平年是2015年，根據《細則》提供的方法，為掌握區域灌溉用水效率，實現考核打分的科學性和準確性，需在考核期開始前全面掌握區域內不同規模與類型的樣點灌區的灌溉用水效率資料，通過點面轉換得出區域灌溉用水效率的平均值，從而為考核提供科學的依據。因此，迫切需要提出用水計量條件和考核技術體系有待完善的條件下灌溉用水效率考核指標的復核方法，為落實最嚴格水資源管理的考核制度提供科學可靠的數據支撐。

2.現有灌區監測資料尚未獲取或整理

流域機構作為考核的技術支撐單位，應掌握《細則》中涉及的流域樣點灌區的情況，包括樣點灌區布局、灌溉試驗記錄、灌水量、灌區特點等。目前，尚未有系統的統計資料整理出來。因此，迫切需要跟組織全國灌溉水利用系數測算的機構溝通，獲取樣點灌區名錄。

3.目前水資源公報尚無法支撐考核指標測算需求

目前考核的數據基礎相對薄弱，水資源公報中關于灌溉水的數據限于毛用水量。考核的要求增加后，勢必要求水資源公報豐富數據統計范圍，同時還要提高數據精度，增加必要的分析工作。

三、用水效率控制紅線管理的解決方案

1.研究提出現狀條件下灌溉用水效率考核指標的復核方法

為實現快速提出灌溉水有效利用系數的復核依據，提出一種方法：典型灌區（田塊）直接量測、基于計量經濟學的灌溉用水效率測算和綜合分析“三位一體”的方法。

通過典型灌區（田塊）的實地監測提供直接監測得到的灌溉用水效率結果；同時應用計量經濟學方法測定農業生產的技術效率，據此采用指數模型測算出農業生產的單一投入——灌溉用水的效率，即農田灌溉水有效利用系數；結合區域特性分析后，作為計量經濟學方法下區域維度的灌溉水有效利用系數；并結合歷年灌溉水利用系數變化趨勢的統計分析和區域農田灌溉節水改造等，得出區域灌溉水利用系數的結論，為用水效率考核提供數據支撐，提高最嚴格水資源管理制度要求下考核的科學性和準確性。

2.盡快獲取或整理灌區監測資料

盡快掌握用水總量統計的樣點灌區名錄和灌溉水利用系數測算的樣點灌區和典型田塊名錄。盡快獲取樣點灌區已有的灌溉試驗資料、灌水量監測資料等。結合歷史數據、種植結構變化，流域機構先行提出灌溉用水效率的參考值，供考核使用。制定相關制度，將各省區的量測資料定期備案給流域機構。

3.增加水資源公報統計工作內容

水資源公報需要增加灌溉凈用水量指標，因此對灌溉用水定額的評估和修訂提出了要求。同時，水資源公報應提供樣點灌區的監測率等情況，給出當年區域灌溉水利用系數測算分析結果，并附上方法簡介（多大比例是直接量測，多大比例是觀測分析，多大比例是綜合梳理分析）。

4.根據解決方案，提出保障措施

經費保障：每年水資源費項目安排用水定額合理性分析、流域機構考核指標測算方法、考核指標核算研究、水資源公報編制等項目，支持灌區的直接量測、流域考核指標測算方法研究、考核指標復核、公報年報編制等工作。建議在2020年1萬畝以上灌溉用戶納入統計之前，申請為經常性項目，持續支持。

人員保障：抽調二級單位人員或招聘人員，成立考核辦公室，以水資源公報編制人員為主，并聘請流域內專家，為考核指標核算提供技術服務。

溝通保障：建立溝通機制，定期與流域內各省（流域考核范圍內）水資源公報編制和考核相關工作人員溝通，獲取灌區年度監測資料；盡快實現大型灌區在線監測，并接入流域機構；盡快實現灌區監測情況備案制度，將灌區監測情況定期向流域機構備案

（作者單位：珠江水利委員會珠江水利科學研究院510611）