江西大型灌區農業水價分擔模式探討——以錦北灌區為例

盧竹生，劉品章，梁金文

（江西省宜春市錦北灌區工程管理局，330800，宜春）

江西省水量多，但年內分布不均；水質好，但因受污染水資源保護甚憂；水資源好利用，但控制設施缺乏。農業灌溉用水占江西總用水量的80%以上，水是制約農業和社會經濟發展的重要因素。水在農業生產中發揮著至關重要的作用，農業水價改革關系農民減負增收和水管單位的生存與發展，也直接影響國家糧食安全和水安全。水利工程是國家基礎設施，是不可忽視農業灌溉供水的公益性因素。因此，農業水價政策制定勢必要考慮國家糧食安全、水安全、農民對水費的承受能力等綜合因素，傳統的水價政策簡單地把水作為“商品”來交易，難以適應當今社會發展需要。因此，必須建立科學合理的農業水價政策，通過水價政策促進糧食安全、用水安全和社會穩定。

一、灌區概況及水價現狀

1.灌區基本情況

錦北灌區是江西省第二大灌區。工程始建于1956年，1957年建成并投入運行。灌區地處贛江流域錦河支流南北兩岸，灌溉范圍涉及江西高安、上高、宜豐、奉新4縣市的21個鄉（鎮、街辦、場）。設計灌溉面積54.4萬畝（15畝=1hm2，下同），有效灌溉面積49.2萬畝，其中攔河引水灌溉面積22萬畝。

錦北灌區具有灌溉、防洪排澇、生態保護等功能。灌區工程是由1座攔河壩、1 座大（2）型水庫、3 座中型水庫、103座小型水庫、338座山塘壩、5座引水陂閘（進水閘）等組成的多庫多壩蓄引水大型灌區。主要渠系有13條干渠（總長 371 km），218條支渠（總長 611 km），372 條斗、農渠（總長1 234 km），渠系建筑物1 869座等。

錦北灌區內的土地資源較為豐富，土地總面積1 624 km2，其中可耕地面積86.64萬畝（水田面積65.61萬畝，旱地面積21.03萬畝），農村人均占有耕地面積1.69畝。灌區內土地資源開發潛力較大，土壤肥沃，水質較好。但由于地處丘陵地區，地形較為復雜，受自然條件影響，經常發生旱澇等災害，對農業生產危害極大，加上現有的水利設施不足，導致農作物單產不高，總產不穩，農業經濟收益不大。

灌區區域屬亞熱帶濕潤氣候，四季分明，氣候溫和，雨量充沛，光照充足，無霜期長。多年平均氣溫17.7°C，多年平均年降水量1 672 mm。區域內雨量較為充沛，但降水年內分配不均，年雨量主要集中在4—6月份，占全年的45.9%；7—9月份受副熱帶高壓控制，除有地方性雷陣雨外，雨量稀少，夏澇秋旱已成自然規律。灌區灌溉期為每年4—10月份，作物復種指數為2.24%，灌溉保證率為80%，綜合灌溉定額為765m3/畝，渠系水利用系數為0.62，灌溉水利用系數為0.41。灌區內現有總人口64.75萬人，其中農業人口51.3萬人，農業勞力21.5萬人。

2.水價歷史沿革

錦北灌區水價執行政府定價。每次水價調整，均由灌區管理部門提出請示，經水行政主管部門和物價部門審核，報省政府有關會議審批。水價調整文件出臺后，由灌區按照規定的計量、計收方式和核算標準執行。錦北灌區水價改革主要經歷了6個階段：

第一階段（1957—1964年），根據第一屆灌區管理委員會第一次會議通過的《江西省錦北灌區管理養護章程》規定：用水農戶每年必須按時交納灌溉水費，水費計收按作物種類、流灌、提灌分別計費，收費標準分4類12項，流灌每畝收費0.2～0.6元，提灌每畝收費0.1～0.2元，凡二級以上提灌者免收水費，但應承擔工程維修義務。

第二階段（1964—1965年），根據原宜春地區水利工作會議精神，水費計收方式改為2/3折錢，1/3收糧，收費標準為流灌每畝收稻谷6 kg，提灌每畝收稻谷3 kg。糧食價格按國家征購價每50 kg不低于8元。

第三階段（1965—1984年），考慮管理部門儲存糧食有一定困難，又改為收錢不收糧，收費標準為流灌每畝1元，提灌每畝0.50元。

第四階段（1984—1989年），根據國家政策“水是商品”的精神，將水費計收方式改為流灌每畝收費2.50元，提灌每畝收費1.25元；魚塘每畝收費5元，工業及生活用水收費0.03元/m3。

第四階段（1989—1999年），由于物價上漲，又改為按實物計收。收費標準流灌每畝收稻谷7.5kg，提灌每畝收稻谷3.75kg。1991年根據江西省省長5號令規定，流灌改為每畝收稻谷12kg，提灌每畝收稻谷6kg，其中鄉鎮提留3%，糧食部門提取2%，鄉鎮水管站為21.5%，獎勵2%，灌區管理部門實收71.5%。實物價格按當年糧食統購價折款計算。

第五階段（1999—2005 年），根據宜春市政府有關文件規定，灌區以糧計征每畝收稻谷由12kg改為13kg。其糧食價格按1.22元/kg計算，即流灌每畝收費15.86元，提灌每畝收費7.93元。

第六階段（2005年以來），經宜春市政府批準，錦北灌區農業水價執行宜春市物價部門核定的標準，即流灌每畝22.87元，提灌每畝11.43元。

3.現行水價狀況

錦北灌區現行水價收費標準仍按2005年宜春市物價局 （宜市價費〔2005〕11號）核定的按成本水價38.11元/畝的60%計費，即終端水價流灌22.87元/畝，提灌 11.43元/畝，其中管理單位為82%，各鄉鎮為18%（主要用于田間工程維修及鄉鎮水管人員工資等），實際水費收取率為85%。

收繳方式由各受益鄉鎮代收代繳，各鄉鎮向用水農戶或村委會計收水費。收費面積按2004年核定的農業灌溉面積一直未變，因此農業水費基本每年固定不變。收繳時間原則上每年9月底前繳納全年水費總額的60%，剩余的40%在當年12月底前結清，但實際收繳情況并不樂觀。

影響農業水費收取的主要因素：一是水費收繳只有減不能增。收取方式理論上實行按畝收費，實際上是象征性收費。水價不能反映供求關系的需要，更不能自主隨供求關系的變化而調整，管理單位不可能通過市場獲得經濟利益。二是水費計收難度大。2006年，國家免征農業稅，農業、林業、農機等部門均逐步取消了涉農收費項目，還發放了糧補資金、退耕還林資金、購買大型農機具補助資金，由此誘發農民上交水費的意識逐漸淡漠，水費收繳難度隨之增大，水費收取率逐年下降。

4.灌區農業生產狀況

隨著經濟社會發展，農民的觀念和農業生產方式有了很大變化。當今，農村大部分農民已經不再靠種糧食為生，大部分中青年農民外出務工或就近打工，有的自辦企業或到城鎮經商，成為新型的農民工。留守在家務農的只有少數中老年人，他們本身就是弱勢群體，需要政府扶助。

農村土地遼闊，但隨著社會發展和新農村建設需要，一些農民從老村遷移到田園建起了新房，占用了一部分土地；國家基礎設施建設，如鐵路、公路、園林綠化等建設也占用了一部分土地。因此灌區有效灌溉面積有所萎縮。

目前農民種糧的積極性不是很高，主要原因是成本大，收益小。據調查：平均每畝水稻田種子成本早稻75元，晚稻58元；化肥成本早稻105元，晚稻125元；農藥成本早稻55元，晚稻135元；耕地成本早稻80元，晚稻80元；插秧成本早稻110元，晚稻110元；收割成本早稻70元，晚稻70元；其他農具80元；日常耕作、放水、管理等約12個工日，計1 200元；賣糧運輸費60元，每畝合計直接成本2 413元。每畝產量1 031 kg（早稻畝產449 kg，晚稻畝產 582 kg），現行糧食市場價早稻 2.40元/kg，晚稻 2.80元/kg，則每畝總收益2 707.20元。收益與成本基本持平，如果把水費和其他間接費攤入成本中，收益無幾。

5.灌區管理單位狀況

錦北灌區工程管理局為灌區專管機構，隸屬宜春市水利局，為副縣級準公益性事業單位。主要職責：負責灌區規劃與組織實施；水利工程防洪、排澇、抗旱及水土保持工作；供水管理、合理分配與水量調度；水利工程運行、管理和維護；國有資產管理和保護；依法計收水費；受水行政部門委托，查處涉及本灌區水事違法案件等。

2005年5月，按照國務院轉發的《水利工程管理體制改革實施意見》(國辦發〔2002〕45 號)，對灌區定編定崗和工程維修養護經費進行了測算，測算灌區總人數105人。2006年12月，根據宜春市事業單位改革人員精簡20%的要求及灌區工程特點和管理需要，宜春市人民政府印發了錦北灌區工程管理體制改革實施方案的通知，核定本灌區公益性事業編制人員70人，其中市財政全額撥款人員25人，其他自收自支人員靠計收水費運轉，現有實際人數65人。市財政將全額撥款人員經費及此后新增的公益性部分人員經費和維修養護經費列入市級年度財政預算。

由于水價嚴重偏離成本，水費收取率低，灌區逐年虧損，為了維持生計，不得不靠舉債度日。職工正常調資、職務職稱晉升工資不能及時全額兌現，績效工資只兌現規定標準的60%，國家規定的事業單位改革性補貼仍未全部執行。職工在灌區內下鄉、省內外出差、職工夜班津貼、節假日加班值班補助等都未能執行。若考慮這些潛虧因素，灌區虧損數額更大。

長期以來，基層水管單位職工在收入無保障的情況下，為了保證工程安全，保障農業灌溉用水，默默無聞地堅守在灌溉用水第一線，始終奉行著“獻身、負責、求實”的水利行業精神，幾乎把全部精力用在計收水費工作上。由于水管單位資金不足，管理單位不能正常運轉，無法引進優秀人才，甚至導致現有職工離職現象。

二、改革農業水價分擔模式

1.農業水價改革的重要性

國內外學者在研究水價政策時都表明，水價應在兼顧用水公平、成本回收、水資源優化配置和可持續利用的原則下，根據國家經濟發展水平、水資源配置情況和社會發展階段來確定具體適合的模式。

目前我國農業水價正面臨著供水方的良性運行與農民增收減負相矛盾的難題，水價的高低直接關系農民與水管單位的切身利益。一方面農業灌溉用水占水資源利用的80%，且利用率不高，造成水資源浪費，而收取的水費又低于供水成本。主要原因是農民收入較低，城鄉居民收入差距較大，農業經濟發展長期滯后，“三農”問題始終是影響國民經濟發展的障礙。另一方面水資源優化配置不合理，灌區管理部門資金短缺，人才流失，工程安全無保證，水資源難以高效可持續利用。

隨著我國農民種植糧食的積極性下降，節水自覺性缺乏以及農業水價改革困境等問題的日益突出，建立農業水價分擔機制勢在必行。在農業生產高投入低產出、農民對現行水價承受能力較弱的現實情況下，制定政府與農民共同負擔水費的模式，建立適合我國南方農業灌溉運行機制，對促進節約用水、降低農民水費支出、確保灌區工程良性運行、保障國家糧食安全具有重要作用。

2.農業水價改革的原則

對于水價改革，必須著眼于制度創新，建立一種適應于市場經濟發展需要的水價機制，以供水成本為基礎，為水利工程良性運行創造必要條件，促進水資源高效可持續利用。一要堅持用水公平原則。建立有利于節約用水和產業結構調整的級別水價機制，促進節約用水、科學用水和高效利用。二要堅持統籌兼顧原則。實施基礎設施改造、末級渠系管理、農業水價調整“三位一體”的綜合改革。三要堅持因地制宜原則。根據各地水資源條件與工程狀況及經濟發展水平，制定符合當地實際需要的水價政策。四要堅持積極穩妥原則。處理好改革、發展與穩定關系，把握好水價調整的節奏和力度，在保持穩定的前提下，進一步完善水價制度，促進水價改革。五要堅持節約用水，降低農民水費支出，保障灌排工程良性運行。

3.農業水價分擔模式

水利工程是公益性基礎設施，灌區水利工程良性運行關系國家糧食安全、水安全、防洪安全、生態保護等多方面的社會效益，投資的主體應當是政府，政府應當承擔水價的絕大部分；農民用水灌溉，是直接受益者，也應承擔水價的一部分。因此農業水價應由政府和用水農戶共同承擔。

政府承擔骨干工程改造、維修養護、運行管理等費用，即灌區管理單位的“兩費”應由政府直接補貼到灌區管理單位；用水農戶承擔末級渠系管理費用，用于支付末級渠系放水員工資和末級渠道維修費用。末級渠系放水員由農民自己選舉產生，接受農民直接監督。這樣不僅解決了農業供水環節中隨意加價和搭車收費的不良行為，降低了農民用水成本，還提高了農民種糧的積極性和農民節約用水、維護水利工程設施的自覺性。

政府直補部分水費由水行政主管部門和同級物價部門按照市場運作規律測算骨干工程運行管理成本，由財政部門按成本全額補貼到灌區管理單位，財政部門根據上年度考核結果分季度進行撥付。

灌區管理單位應建立一定的約束機制，對灌區管理單位制定工程運行管理目標考核辦法，由上級水行政主管部門、同級財政部門和灌區用水戶代表，每年冬季對灌區管理單位進行一次定期考核，考核實行百分制，考核結果與下年度水費政府補貼直接掛鉤。得分大于等于90分，全額撥付水費成本；得分大于等于80分小于90分，按成本水費的90%撥付；得分大于等于70分小于80分，按成本水費的80%撥付，依此類推。

三、結 語

現有的水價承擔模式已不能滿足農業可持續發展的需要，改革水價分擔模式是當前必須解決的問題，政府與農民共同承擔水費是公平、科學、有效的承擔模式。政府通過對灌區運行管理的業績考核，按貢獻大小由政府直接補貼經費，保證水安全和水資源可持續利用；農民只承擔末級渠系管理和維修費用，減輕了農民用水成本，促進了農民節約用水，提高農民種糧積極性。農民不用向上級交納水費，管理部門不用向農民計收水費，避免了中間環節隨意加價和搭車收費的不良行為。