高郵市農業水價綜合改革措施分析

顧 宏，李江安，孫龍祥

（江蘇省高郵市水務局，225600，高郵）

一、改革試點背景

江蘇省高郵市地處淮河流域下游，全市總面積1 963 km2，水域面積約占40%，耕地面積7.66萬hm2，水資源相對豐富，經濟社會較為發達，境內具有丘陵、平原、圩區三種地貌，灌溉方式有提水灌溉、自流灌溉以及提蓄結合灌溉等方式。高郵市自2013年被列為全國農業水價綜合改革試點縣以來，利用試點機遇，分別對三類地區進行水價改革試點。

2014年度項目區處于里下河圩區，地勢低洼，農業灌溉通過固定泵站或流動泵船提水，通過固定渠道或直接進入田間灌溉。改革試點區涉及兩個鄉鎮，總面積1366hm2，試點改革惠及總人口1.1萬人。主要建設內容：一是新建、改建灌排泵站21座，末級渠道改造26.15 km；二是安裝計量設施56處；三是成立規范化農民用水戶協會5個；四是開展農業水價形成機制研究。項目建設過程中，高郵市圍繞“南方地區農業水價綜合改革示范區”工作目標，將多年來積累的成熟技術與專利成果在項目區集中應用示范，包括渠道襯砌、精細化裝配式建筑物、溝道生態治理、量水測水以及節水減排防污集成等技術，為農業水價改革“出經驗、出成果、可復制、可推廣”創造條件。

二、建立六項制度，構建水價改革平臺

1.建立初始水權分配制度

根據江蘇省分配給高郵市的農業用水控制指標，結合農作物及水產養殖用水定額，高郵市發展改革、水利部門聯合下達鄉鎮農業用水指標分解方案，明確各鄉鎮農業用水量指標，實行農業用水總量控制。對改革試點區，進一步細化分解用水指標，以最小單元明晰農業水權，明確每畝用水定額。由高郵市水利局頒發農業水權證書給農民用水戶協會，同時給每一位會員發放農戶灌溉用水量分配卡（代農業水權證書），明確具體的灌溉面積或養殖面積與用水量。

2.建立分類水價形成制度

根據影響農業水價的各方面因素，分類測算糧食作物、經濟作物用水價格，糧食作物執行全成本計量水價，高附加值經濟作物和水產養殖執行全成本適當盈利計量水價。試點區各協會的糧食作物平均水價為0.102元/m3、經濟作物平均水價為0.107元/m3、水產養殖平均水價為0.112元/m3。同時實行超定額累進加價制度，分為“用水量≤105%用水定額”“105%＜用水量≤110%用水定額”“用水量＞110%用水定額”等3個量級，分別確定水價比例為 1∶2∶3。高郵市物價、水利部門聯合完成水價審核，出臺指導性價格，供改革試點區執行。

3.建立節水精準補貼制度

高郵市財政、水利部門聯合印發《關于出臺〈高郵市農業節水精準補貼政策〉的通知》并制定實施細則，明確在農業水價改革試點區，為不增加農民負擔，對種植糧食的農民、農民用水戶協會及新型經濟合作組織，在執行全成本水價過程中，比對現狀執行水價，對超出的部分給予補貼。市級財政撥出?？?0萬元，用于精準補貼。

4.建立農業節水獎勵制度

高郵市財政、水利部門聯合印發《高郵市農業綜合改革試點項目農業節水獎勵基金籌集、使用與管理辦法》，對資金籌集、獎勵對象、獎勵標準、獎勵考核以及資金使用管理等作出了明確規定。獎勵金額按“節約的用水量×獎勵標準”，分為“節水量≤5%用水指標”“5%＜節水量≤10%用水指標”“節水量＞10%用水指標”3個量級，獎勵標準分別為全成本水價的0.5∶1∶2。市級財政撥出專款 150 萬元，作為節水獎勵基金的啟動資金。

5.建立水利工程產權制度

高郵市人民政府印發 《高郵市小型農田水利工程管理細則 （試行）》，對各類主體投資建設的工程產權進行了明確。在試點區內將村級河道、末級渠道及配套建筑物的所有權明確給行政村，發放由市人民政府監制的小型水利工程證書（代產權證），同時，將工程的管理權、使用權明確給農民用水戶協會，由其履行小型水利設施的管理、使用權利。對本年度通過財政專項資金建設的水利工程設施，按上述規定待竣工后發放證書。

6.建立工程長效管護制度

市政府整合“村莊垃圾清運、農村河渠管護、農村道路管養、綠化植樹養護、公共設施維護”等5個方面的資源，實施農村環境“五位一體”管護模式，指定由一個部門負責。河渠管護范圍包括市鄉村三級河道、干支渠道的水面堤防及沿線水工建筑物。全市每年專項用于農村環境長效管護的資金不低于4 000萬元，采取市鎮各半的辦法分擔籌集。在試點區，除田間水利設施外，其余所有水利工程全部納入了 “五位一體”管護。對小型田間水利工程設施，明確由農民用水戶協會負責管護，由水利部門與協會簽訂管理責任書，明確管護范圍、管護標準及管護職責，管護經費從執行的全成本水價中提取。

三、夯實六大基礎，保障改革順利推進

1.建立健全組織，為試點工作夯實領導基礎

市政府專門成立高郵市水利管理綜合改革領導小組，市長擔任組長，分管副市長任副組長，發改、財政、物價、水利、農業、交通、國土等部門為成員單位，負責資金籌集、組織實施、水價核定、檢查監督等重大事宜，領導小組下設辦公室，具體負責全市水利管理綜合改革工作。列入改革試點的有關鄉鎮也分別成立相應組織，明確具體人員負責。市人大對農業水價綜合改革工作十分重視，將其列入2015年工作要點和議題安排計劃，將專題聽取市政府對農業水價綜合改革進展情況匯報。

2.廣泛宣傳發動，為推進改革建立干群基礎

一是加大社會輿論宣傳。與高郵日報合作，開設“水利改革進行時”專版，在高郵水務網設立 “水利改革專欄”，及時報道農業水價改革進展；向全市所有鄉鎮發放宣傳標語、致農民用水戶協會會員一封信；制作漫畫讀本，將農業水價改革的政策規定與實施內容，通過深入淺出的表現手法進行宣傳。二是加大基層干群宣傳。利用全市農村水利工程管理推進會、冬春水利建設現場會，宣傳農業水價綜合改革；利用一年一度的鄉鎮黨員干部冬訓班，組織印發輔導材料，重點鄉鎮安排專人到會場宣講。三是加大協會內部宣傳。在協會內利用標語、橫幅、項目公示牌等形式宣傳，編印農業水價綜合改革宣傳手冊并發放到協會干群手中。在試點協會舉辦農業水價綜合改革有獎知識答題和現場抽獎等活動，得到基層干群的歡迎與認可。

3.聯合院校研究，為水價機制打牢理論基礎

農業水價改革的難點在于精確測算并形成科學合理的農業水價。開展改革試點以來，高郵市水利局與揚州大學聯合研究：一是摸清試點區現狀。深入試點區農戶家中，抽樣調查包括灌溉方式、用水量、現狀水價等基本情況，同時向農民發放農業水費承擔能力調查表，調查農民繳納水費的意愿及承受能力。根據資料分析，試點區農民2012—2014年平均實際繳納水費60～100 元/畝（15 畝=1hm2,下同），實際承擔水費能力60～70元/畝。二是理清水價測算因素。著重對提水費用、管水工資、工程折舊、維修養護等關系水價的各個因素進行分析，為水價測算提供基礎數據。三是測算全成本水價。根據下達的用水量指標，按照糧食作物執行全成本計量水價，高附加值經濟作物及水產養殖執行全成本適當盈利計量水價的水平分別進行測算農業水價。

4.推行節水減排，為增產增效提供技術基礎

配合農業部門，對水稻種植大力推行淺濕調控灌溉技術，提出“薄水栽秧，寸水活棵，淺水促蘗，苗足烤田，淺濕長穗，濕潤灌漿，黃熟落干”的思路，控制田間水層，結合試點區的工程狀況，分別確定各階段灌水周期。為此，編印了《水稻節水灌溉生產管理概略圖》發至各用水戶協會及農戶手中，引導農民節水灌溉，科學種田。在試點區倡導“節水灌溉—控制排水—濕地削減”的協同模式，通過節水工程與管理措施相結合，雙重控制灌水量，減少排水量，延長排水在溝道的滯留時間，而后通過溝塘濕地削減，減輕農業面源污染物對水體的侵害，為本地區水污染防治出力，為南水北調東線工程“清水走廊”建設作貢獻。

5.安裝計量設施，為成本分析打下數據基礎

根據試點區特點，以一座固定灌溉泵站控制范圍作為單個計量單元，灌溉面積一般為13.3～20hm2，通過固定泵站提水至支渠，再分配至4～6條斗渠后灌水上田。在灌溉泵站出水管安裝具有較高精度的電磁流量計，用于計量取水總量，在每個斗渠分水口砌筑文丘里量水槽、三角堰量水槽等建筑物，用于測量分水量，而后再平攤至每個田塊，為按方收費和制定農業水價提供數據支持。同時，引導干群增強農業用水“量”的概念，輔以合理的價格機制，增強農業用水成本意識。

6.規范協會運作，為民主管理奠定組織基礎

水價改革的另一個重要目標就是建立面廣量大的田間工程管護新機制，成立規范化的農民用水戶協會，解決無人組織、無人牽頭管護的狀況。試點區農民用水戶協會通過硬件設施配套、組織機構建設、規章制度建立以及人員教育培訓，已經能夠滿足協會運轉管理需要；農民用水戶協會規范化成立，為下一步農民參與水價協商與執行、工程建設與管護、民主議事與管理奠定了組織基礎。

四、問題與對策

1.干群參與改革熱情還需提高

高郵市處于水資源相對豐富的南方地區，農業灌溉水源較多，造成農民對農業用水成本不敏感，節約用水意識不強，參與改革積極性不高。對策：各級政府要加大農業精準補貼、節水獎勵資金的投入力度，真正讓實行節水灌溉的農民、推行節水灌溉技術的組織得到更大的實惠，調動相關各方參與改革、支持改革、推動改革的積極性。

2.協會管理規范運作還需加強

規范化的農民用水戶協會是開展小型農田水利建設與管護的主力軍，是最接地氣的民間組織。本年度試點區內的5個農民用水戶協會已經成立，但協會在民主議事、工程管護、臺賬建立等方面的工作不夠規范。對策：一方面要加大縣級業務人員的培訓，增強組織指導、制定政策、出臺文件的能力；另一方面要加大基層業務人員的培訓，增強執行政策、民主管理、規范運行的能力。

3.水利工程設施條件還需完善

本年度改革試點區還有一部分工程設施未得到完善，造成基層干群的攀比，給改革試點工作帶來了一定難度。對策：今后國家、省要專門開辟體量小、投資少的農田水利項目獎金渠道，以農民用水戶協會作為申報與建設的主體，發揮協會參與工程建設的主動性、積極性與靈活性，真正讓小農水工程符合更多群眾意愿，發揮更大更長久的效益。

[1]崔延松,魯紅衛,任杰.我國東中西部地區農業水價改革模式選擇與管理訴求[J].中國水利，2014（12）.

[2]曹金萍,宮永波,黃乾.山東省基于財政補貼的農業階梯水價改革探討[J].中國水利，2014（14）.