新形勢下淮安市主城區防汛排澇工作的思考

潘光杰，鐘長春，嚴 平，陸 旭

（江蘇省淮安市水利局，223005，淮安）

江蘇省淮安市是典型的河網城市，五大淡水湖之一的洪澤湖位于城區西南部，6條流域性河道蘇北灌溉總渠、淮河入海水道、大運河、里運河、古黃河、二河或繞城或穿城。2003年淮河入海水道一期工程完成后，城區防洪標準達到100年一遇，外洪因素顯著降低，但主城區防洪排澇河道大部分不足20年一遇，內澇壓力較大。近年，立足防大汛、抗大災、搶大險，淮安市認真準備，科學調度，全力應對，基本做到了“兩個力爭、四個確保”，即力爭居民家庭 “零進水”，道路積水3小時內排除，確保無人員傷亡,確保國家財產不受重大損失,確保城區無大面積積水,確保城市生產生活秩序正常。但隨著城市“東擴南連”不斷發展，新城區防汛排澇設施建設和工程管理相對滯后，部分老城區也存在著排澇標準低和管網老化等問題，這些都給主城區內澇防御和處置等工作帶來了新挑戰。

淮安主城區防汛排澇調度涉及清河、清浦、經濟技術開發區，境內共有排澇河道41條 （含流域性河道4條），總長326km，排澇泵站26座，總裝機117臺套，總排澇流量193.8 m3/s，主城區地下管網排水能力基本滿足一般程度降雨下泄要求，但仍存在嚴重不足。

一、淮安市主城區防汛排澇工作已取得的成效

1.夯實了工程建設基礎

一是明確目標任務。圍繞淮安市政府各年度下達的城市水利重點項目，將水利建設進一步細化為河道整治、泵站改造、防汛配套等工程，組織實施了清安河、小鹽河、關城大溝等排澇河道拓浚整治，文渠河、運河大溝、石化大溝、泵站引河等河道清淤，保證整個城市排澇 “主動脈”暢通，“毛細血管”功能發揮正常；改、擴建主城區26座排澇泵站排澇流量由原來的57m3/s擴大到193.8m3/s。二是推進開展活動。開展全市水利重點工程建設集中開工暨“百日競賽”活動，加快工程建設步伐。三是加強“三重”督察。完善重大事項、重點工程、重要崗位“三重”督察機制，采取定期檢查、集中巡查、專項抽查3種督察方式開展紀檢監察、質量監督、工程監理“三監”聯動，保證工程建設有序推進。

2.強化了責任制度落實

一是搭建防汛責任體系。汛前組織各區、有關單位對主城區范圍內的各類水利排澇工程進行“拉網式”排查，召開全市年度城區防汛工作推進會，進一步明確各區、各成員單位、各相關單位的防汛責任人，并將責任人細化落實到城區每個河段、路段、泵站、易積易澇點和下沉式通道。二是明確內部管理制度。按照“氣象一報，防辦報到；雨聲一響，站到現場；澇水不退，不離崗位”的要求嚴格執行汛期24小時值班制度，編制《淮安市主城區遭遇突發強降雨“3×4”工作法方案》，建立排澇河道預降水位、排澇泵站提前開機、預警預告等制度，有效提高內澇的防范與處置能力；通過細化防辦指揮調度人員的職責分工，對防汛指揮調度、信息收集報送、積澇巡查上報和后勤服務保障等各方面進行明確規定。三是加強各級人員培訓。每年汛前組織基層泵站及各區管理人員參加水閘運行、泵站運行、泵站機電設備管理等課程的學習，開展防汛指揮系統調度操作培訓。

3.完善了遙測監控系統，提高了效率

為進一步提高防汛指揮調度科技化管理水平，淮安市2004年開發了水雨情遙測系統，先后在主城區各泵站安裝降雨量及水位采集設備，2010年開始建設防汛遠程視頻監控系統。隨著淮安市主城區“東擴南連”建設步伐的加快，防汛監控范圍逐年擴大，視頻監控點逐年增加（由2010年41個點增加到2014年86個點），2015年又新增工業園區、生態新城等12個視頻監控點，目前監控點總數達86個。同時，為進一步提高防汛指揮調度水平，2014年又新增3個數字化系統：一是“智慧水利”系統，防汛工作人員通過手持終端可隨時隨地查看防汛視頻監控畫面和水情雨情信息，提高了科學決策水平；二是衛星云圖系統，通過專線與市防辦共享實時的紅外線云圖信息，提高了暴雨預測和降雨走勢分析水平；三是防汛短信平臺系統，通過平臺，雨前向防汛工作人員快速發布防汛準備信息，降雨過程中，及時向有關領導和成員單位負責人發布雨情澇情快報，實現信息及時上傳下達。

二、當前面臨的主要問題

近年，淮安市主城區防汛排澇在工程措施、統籌調度、數字化管理等方面投入了大量人力、財力、物力。但隨著城市規模的不斷擴大，防汛排澇工程、非工程的建設仍顯滯后，主城區在遇旱澇急轉、暴雨內澇等極端惡劣天氣的應對處理能力仍需加強，影響日常調度管理的不利因素依然存在。

1.工程建設不完善

一是外排能力不足。根據《淮安市城市防洪除澇規劃》，在主城區20年一遇排澇標準情況下，設計排澇流量為398 m3/s。雖經過多年建設，但排澇標準僅基本達到10年一遇～20年一遇，排澇流量為193.8 m3/s，仍有缺口204.2 m3/s。二是部分易積易澇點根除力度不強。因市政管網欠賬原因，局部匯水收集渠道不暢。三是建設資金籌措難。城市防汛排澇工程建設資金主要由地方財政負擔，淮安屬于蘇北欠發達地區，財政不富裕，加之目前政府融資難度越來越大，城市防汛排澇工程建設資金籌集非常困難。

2.運行管護不足

一是河道、泵站管護缺少資金。城市河道清淤疏浚工作主要依據每年市政府中心城市建設投資計劃來實施，受到全市投資規模總量控制和資產公司融資能力影響，具有較大的不確定性。每年有限的運行管理補助經費無法保證城區26座泵站全面養護，部分水泵汛期運行易出現故障，給城市防汛帶來較大安全隱患。二是區級河道執法管理剛性不足。行政干預在區級河道執法管理過程中較為普遍，柔性管理直接導致建設主體隨意侵占城市河道，縮減過水斷面，生活、建筑垃圾填埋河道等行為發生，局部河段被垃圾填埋成了斷頭河，造成水面率下降，調蓄能力不足，排澇功能日漸萎縮。三是區劃調整存在管理缺位。城區防汛按照屬地管理原則主要由各區負責，市城防指統籌調度，但淮陰區、淮安區及新建城區未納入統一調度體系，且建城區的屬地管理無水利專管機構和專業管理人員，區與區之間水系屢遭破壞，跨區河道上下游、左右岸之間缺少統籌管理，直接影響指揮調度和決策。

3.防汛數字化建管存在不足

目前已建成的視頻監控系統，通過視頻監控、遠程遙測等功能，為城區防汛指揮人員實時了解汛情，及時下達指令，迅速排除積水創造了條件。但相應線路租金逐年增加，且電子設備經長時間運行和受雷雨天氣影響，容易出現損壞和運行不暢等問題，每年撥付的防汛工作經費不能滿足系統的日常維護保養和監控范圍擴大的要求。為提高城區暴雨洪水的模擬和預報水平，科學界定突發性暴雨導致的城市內澇淹沒范圍、淹沒過程等信息，淮安市與河海大學合作，以“兩運”之間的城區范圍為先行試點，開發“城市突發性暴雨洪水模擬系統”，系統建成后將首先利用現有降雨積澇數據對模型參數進行修正，后期計劃將系統范圍逐步擴展到整個主城區。但以上非工程設施建管的整體和可持續性受資金渠道、資金量投入等因素影響較大。

4.排澇和水質沖突突出

目前主城區雨水基本是通過下水管網流入河道，或先流入泵站前池后經抽排至河道。大運河、里運河承接了主城區很大一部分澇水外排任務，但這兩條河是南水北調的重要輸水線路，里運河又是主城區景觀河道，對水質都有硬性要求。當發生水體污染事件，會直接造成主城區局部區域的內澇無法正常外排。一是由于部分老城區管網未得到改造，雨污水未經過分離，直接排入大運河或里運河；二是由于城市匯水支流沿線廠礦企業集中，某些公司為了降低治污成本，向河道內非法排污行為時有發生。

三、今后工作設想

隨著淮安“東擴南連”城市發展戰略的推進，城市框架不斷拉大，淮安區與主城區之間的過渡帶已建成生態新城區，開發區也正加速向東向南擴張，城市化進程的背后，應該要看到城區防汛工情的變化，并充分做好相應準備。

1.警鐘長鳴，充分做好準備

主城區防汛排澇工作事關人民群眾生命財產安全，責任重于泰山，已成為政府工作的重點、群眾關注的焦點、媒體關心的熱點，如果城市受淹，整個市區的經濟社會生活秩序就會打亂，甚至影響全市的經濟社會發展和大局的穩定。可以說，城市淹不得，也淹不起。為此，首先政府和各相關部門要牢牢繃緊防汛這根弦，始終保持防洪排澇減災“警鐘長鳴”，堅決避免麻痹大意，保證和加大防汛排澇資金投入力度，切實保證有關經費落實。其次，構建“橫向到邊，縱向到底”的責任體系。在工作層面上，將責任落實到防汛方案、應急預案、物資器材準備上；在組織領導層面上將責任落實到領導、部門單位、技術人員、搶險隊伍。最后，嚴格防汛工作紀律，細致做好主城區汛前、汛后隱患排查，加大主城區易積易澇點的根除力度，嚴格實行24小時值班和領導帶班制度，確保信息和政令暢通。

2.夯實基礎，加強工程建設

一是加強整體規劃。根據城市總體規劃，水利、住建部門牽頭編制符合淮安市實際情況的主城區防洪排澇規劃，包括城市河道疏浚、水利基礎設施建管、老城區排水管網升級改造、新城區排水管網建設標準等內容。規劃編制完成后，報請市政府審批，分發相關地方、部門及單位執行，水利、住建部門聯合加強規劃實施的監督檢查和管理，充分發揮規劃的規范指導作用。各區、各部門及相關單位實施的涉水項目，均要服從規劃。二是加強城區外排能力建設。繼續實施城區泵站新建改造、新城區河網水系建設和下水管網建設維護工作，同時根據主城區發展趨勢和淮安城區水系特點，做好防洪排澇整體規劃，樹立總體長遠目標，抓住重點難點，科學逐步實施，在建設資金投入有限的情況下，最大程度提高城區防汛保安效果。三是拓展防汛監控系統建設。有重點地加大核心城區的監控點密度，有計劃地開展新建城區的監控點建設，力爭監控范圍緊跟城市建設步伐，保證監控數據準確、及時、穩定，同時積極探討水利與公安和城管部門共享道路和城市監控圖像資源，提升城市防汛指揮調度能力，節省城市管理的綜合投資成本。四是完善防汛相關工程建設。做好城市下水管網雨污分流工程建設和維護，加快澇水外排速度，同時避免防汛應急排澇和環境水質要求發生沖突；在城市規劃建設過程中，結合淮安水生態文明城市建設，積極實施草皮樹木綠化和池塘湖泊建設工作，提升城區環境景觀的同時，增加城區透水面積，提高城區澇水調蓄能力。

3.創新舉措，強化運行管護

一是制定出臺城市河道藍線管理辦法。明確市直及各區、有關部門的河道岸線管理范圍，嚴禁未經水行政主管部門批復的占用、封（覆）蓋河道或對河道進行改道等行為，保障河道正常過水斷面，為河道下一步拓寬建設預留空間。二是建立城市內河輪浚機制。建議以3年為周期，對城市內河進行疏浚整治，保證市政管網和排澇泵站之間的通暢銜接。對于廠區內的河道淤積情況，實行“誰使用，誰受益，誰疏浚”的管理模式，減少疏浚成本的投入。三是完善排澇機電設施維修機制。根據汛前汛后檢查情況，及時進行泵站維修養護和防汛監控系統損壞部件更換，按照輕重緩急的原則，分步實施老舊泵站改造工作，同時加強基層設備管理人員培訓，提升操作和管護水平，積極探索利用社會化力量參與工程管理的模式，如將泵站維修、監控系統維護等工作外包給專業公司承擔，解決管理人員不足的問題。

4.理順機制，注重部門聯動

首先，統一指揮，各司其職，合力聯動。在淮安市人民政府的領導和市防指的指導下，主城區防汛排澇工作由淮安市城市防汛分指揮部負責。城市防汛分指揮部需超前準備，全力應對，科學做好防汛排澇的調度協調工作；水利部門要加強河湖管理，合理控制水位，嚴格落實汛期泵站前池水位控制制度，保證預降水位與日常景觀水位的銜接；住建部門要加強主要道路、易積水區域的巡查，保證地下管網暢通；氣象、水文部門要加強預測預報，準確及時發布氣象水文信息；環保部門加強汛期排澇河道沿線企業和居民排污監控，避免防汛排澇影響河道水質；供電部門要確保泵站排澇用電；財政部門要保障防汛經費及時到位；其他各有關部門也要積極履行職責，共同完成城區防汛工作任務。其次，增強區域調度管理，推進水務一體化改革。根據城區實際，逐步將淮陰區和淮安區部分區域納入主城區防汛統一調度，同時盡快落實生態新城、工業園區等新建城區內水利工程管理單位和人員，強化屬地管理，實行行政一把手負責，將管理效果作為行政履職盡職的重要依據來考量。針對城區目前管排水的不管治污、管治污的不管回用，水污染防治存在多部門職能交叉管理的現狀，積極探索推進水務一體化改革。

5.提升效率，加強科技支撐

積極聯合相關科研院校、專業公司和有關部門，加強城市降雨規律、排水影響評價、暴雨內澇風險等方面的研究，應用地理信息、全球定位、遙感監測等先進技術，采取先行試點、逐步擴大的原則，加快建立具有災害監測、預報預警、風險評估等功能的綜合信息管理平臺，強化數字信息技術對主城區防汛排澇工作的支撐。同時，在城市規劃建設中，推廣實施下凹式綠地、水景觀池塘、透水路面等新型防汛建設措施，提高城區調蓄暴雨水平，減緩降雨匯水徑流，提升主城區城市防汛排澇能力。