我國水生態補償財政制度創新研究

（水利部安全監督司，100053，北京）

水生態補償制度是水生態文明建設的重要制度保障。水生態系統服務功能，具有非排他性和非競爭性特點，屬于公共物品。這種公共物品屬性，決定了水生態補償機制必然要以配置公共資源的財政政策為主要工具。目前，我國水生態補償機制尚處在研究和探索階段。現行與水生態補償有關的財政政策可以分為兩類，一類是生態補償前端財政政策，即懲罰生態破壞者，籌集生態補償資金的財政收入政策工具，主要包括稅收、生態保證金和生態補償收費等；另一類是生態補償后端財政政策，即獎勵生態保護者、補償環境污染受害者、配置生態補償資金的財政支出政策工具，包括財政轉移支付、財政投資和稅收優惠等，這些財政政策都為我國水生態建設和保護發揮了重要作用。在繼續用好現有財政政策的基礎上，結合我國水資源管理實際和水生態補償特點，盡快研究建立針對性更強、效率更高、資源配置更優的水生態補償新政策對于建設水生態文明具有重要意義。

一、建立財政橫向轉移支付制度

從財政轉移支付的方向來看，政府財政轉移支付可分為上級政府對下級政府的縱向轉移支付和沒有上下級關系的政府之間的橫向轉移支付。我國目前的財政轉移支付都是縱向轉移支付，橫向轉移支付制度還沒有建立起來。

1.建立橫向轉移支付制度的必要性

我國采取的是單一制國家結構形式，經濟體制和稅收財政體制都是按照自上而下的思路進行設計的，多年來一直運用的是縱向轉移支付模式，主要目標是平衡地區間財政收入的差異，體現的是公平分配的功能。

隨著我國工業化和城鎮化的快速推進，社會經濟發展將更加受到資源和環境的約束。水循環的自然規律，決定了流域上下游、左右岸的水生態關系最密切、利益沖突最直接。從提高行政效率、資金使用效率和優化資源配置的角度來看，橫向轉移支付在協調生態關系密切的流域上下游、左右岸地區之間的利益沖突上將顯得更直接、更有效。但往往這些地區沒有上下級隸屬關系，缺乏橫向溝通和協調機制，即使有橫向轉移支付的設想，由于種種原因也難以順利實施，導致水生態破壞嚴重、水環境污染難以遏制。因此，建立可操作性的水生態補償橫向轉移支付制度顯得非常迫切，它不僅可以有效解決地方財力與生態保護任務不匹配的問題，而且可以進一步強化中央對全國生態建設和環境保護工作的調控能力，更好實現國家生態文明建設的宏觀目標。

2.德國財政轉移支付制度的借鑒

德國政府由聯邦政府、州政府和地方政府三級組成，其財政層次也相應分為三級財政。由于聯邦政府財力集中程度較低，全國財力分配相對比較分散，因此，政府通過縱向和橫向兩個方向的財政轉移支付制度來實現全國財力的均衡。一是縱向轉移支付。聯邦對州進行的轉移支付主要是通過共享稅、稅收返還、聯邦補貼等形式實現。其中不乏消除各州之間貧富不均的制度設計，其特點是依法按計算公式分配。二是橫向轉移支付。這項制度是在各州之間進行財政轉移支付，即財力強的州拿出部分財政收入“捐給”財力弱的州，其資金來源有兩種，一種是預留增值稅的25%，另一種是財力強的州按橫向平衡機制將部分稅金直接劃給財力弱的州。德國州際的橫向財政平衡是在聯邦法律規范和聯邦財政部主持下實施的，并非州與州之間的自主自愿的授受行為。

德國的財政轉移支付有兩個突出特點：一是縱橫結合的財政轉移支付方式，消除了各個地方的貧富差距，有效解決了生態環境保護者與受益者之間產生的成本和收益不對稱問題，促進了地區基本公共服務均等化。二是財政轉移支付的系數是由立法機構而不是某個行政部門或者個人確定的，而且轉移支付的基本原則、具體目標和實施范圍等也都由法律來嚴格確定，嚴格按照非人格化方式管理。在具體實施過程中，從生態補償的資格申請、參與生態措施的認定、監測實施過程與結果，以及補償資金的發放等各個環節都界定的非常清晰。

3.橫向協調機制

從新安江流域水環境補償試點橫向轉移支付等實踐來看，受我國縱向行政管理體制的影響，在沒有上下級隸屬關系的政府之間實施橫向轉移支付困難重重，包括補償條件、補償標準、資金支付、監督實施等一系列問題都很復雜。現實可行的途徑是，將橫向補償方式轉化為縱向管理，提高可操作性，即將轉移支付資金先上繳給雙方的共同上級機構，協議實施后，再由上級機構將資金下撥給生態效益提供方。

我國有七大流域機構，是水利部的派出機構。它們雖然不是一級政府，但其具備的獨特優勢，是承擔水生態橫向補償縱向管理較為合適的機構。一是流域機構是代表水利部在流域行使水行政管理職責，指導地方水行政管理工作，具有公平公正的地位，是轉移支付雙方可信賴的“上級”；二是流域機構是河流的代言人，對河流生態總體狀況、水量水質變化趨勢、水生態服務功能價值等最為了解，具備指導水生態補償工作的能力；三是流域機構具備完善的水量、水質監測等技術手段，便于監督水生態補償活動的實施，協調橫向轉移支付中的各種矛盾。

流域機構在水生態橫向轉移支付中的主要職責，一是提供技術支持，運用可靠的技術手段，監測水量、水質、水溫、泥沙和水文過程等指標，界定水生態補償的初始條件和補償實物量等；二是實施橫向轉移支付，在雙方達成橫向補償協議后，受益方先將資金“上繳”給流域機構，協議實施后，流域機構再將資金“下撥”給生態效益提供方，從而順利完成橫向轉移支付過程；三是協調和監督，幫助雙方協調生態補償初始條件、補償標準和支付條件等問題，對水生態補償活動進行監督，保證橫向轉移支付順利實施。

4.適用范圍

水生態補償的橫向轉移支付主要適用于跨省界流域、城市飲用水源地、轄區小流域、資源開發造成的水生態環境補償。而對于國家重要生態功能區的水生態補償，則主要由縱向轉移支付、財政投資和生態稅費等政策來實現。

5.補償標準

水生態補償的實質是水生態與環境保護經濟外部性的內部化，是水生態產品供給者生產成本與發展機會成本得到補償的過程。因此，水生態補償的標準，不僅要補償生態建設和保護的額外投資成本，還要補償犧牲的發展機會成本。補償標準的確定，具體可分為3個步驟：

①測算生態建設和保護的額外投資成本。根據水生態補償的具體情況，可分別選用或綜合運用成本代價法和效益價值法來核算。成本代價法，就是核算清楚水生態保護的各項成本投入之和；效益價值法，就是從滿足需求的目標狀態下，核算出水生態系統服務功能的價值。

②增加相關調整因素，作為發展機會成本。我國幅員遼闊，各地區自然條件和社會經濟發展水平差別很大，面臨的主要矛盾各不相同。如地廣人稀的青海草原地區面臨因保護生態而難以脫貧的困境、華東地區面臨經濟發達而水污染嚴重的問題，因此，在測算生態建設和保護的額外投資成本的基礎上，增加一些因素作為調整系數，反映因生態效應生產而導致的人民生活水平下降程度和由此造成的經濟發展機會成本。比如增加各地區人均GDP和增長率調節系數，對由于提供生態功能導致的人民收入水平下降程度給予一定的補償；增加生產生態效應的國土和河流面積調節系數，彌補該區域范圍內社會經濟發展的機會成本；增加生態功能區劃調節系數，縮小四大功能區的經濟差距；增加生態功能區農牧民數量調節系數，彌補禁止開發、限制開發生態功能區內的農牧民因生態保護而做出的犧牲等。

③雙方協商確定最終的補償標準。在測算清楚生態建設和保護的額外投資成本基礎上，再考慮各地區的相關影響因素的調整系數，作為發展機會成本，就可以計算出符合各地區實際的水生態補償標準的大致范圍。雙方可再根據財力狀況、資源的緊缺程度等實際情況，協調具體實施的補償標準。如若雙方差距較大，流域機構可以參加協調，最終達成雙方可接受的補償標準。

6.資金投向

水生態轉移支付是為了實現生態系統的持續性、協調性發展而使用的一種財政手段，其資金使用不僅要專款用于水生態保護，而且要向最直接的生態效益提供者傾斜。

①優先發放給生態效益提供的個人。在密云、官廳水庫上游“退稻還旱”補償實踐中，河北省把北京市橫向轉移支付的資金，按每年每畝550元的標準直接補償給農戶個人。這樣既可以提高生態效益生產者的積極性，保證水資源保護項目的順利實施，也是對由于提供生態功能導致的農民收入水平下降程度給予一定的補償。因此，建議橫向轉移支付資金，凡是能夠落實到生態效益提供個人的，盡可能直接發放到個人。

②優先用于生態效益提供范圍內的水生態保護。對于不能夠明確生態效益提供個人的，盡可能界定清楚生態效益提供的區域范圍。按照“專款專用”原則，橫向轉移支付資金全部用于該區域水生態環境保護建設。

③用于全省的水生態保護。對于既不能夠明確生態效益提供個人，也難以界定生態效益提供區域范圍的。按照“專款專用”原則，橫向轉移支付資金可用于全省范圍內的水生態環境保護建設。

二、建立水生態補償稅制度

歐美許多發達國家都開征了生態稅種，有的國家生態稅制體系已較為完善。目前我國正在研究制訂生態稅種，2015年6月，國務院法制辦發布了《環境保護稅法(征求意見稿)》，向社會公開征求意見，其基本思路是在現行《排污費征收使用管理條例》基礎上，進行“費改稅”。鑒于我國水生態問題的嚴峻形勢，建議將與水生態補償有關的水資源費、排污費和污水處理費等收費進行梳理分類和整合，在將出臺的《環境保護稅法》的基礎上，進一步研究建立專門的水生態補償稅，以更精準地調節生態補償利益相關者之間的關系。

1.國外生態補償稅借鑒

生態補償稅是生態保護稅中最具標志性的稅種。歐美發達國家從20世紀80年代開始陸續征收生態補償稅，比較典型的生態補償稅種是巴西的生態增值稅和日本的水源稅。

巴西的生態增值稅，是對因建立自然保護區而受損的州進行財力補償。自20世紀80年代開始，巴西逐步實施嚴格的環境保護政策。一些州由于建立了大面積流域和生物多樣性保護區，而無法發展高贏利產業，增值稅銳減，財政收入受損。為化解矛盾，巴西開始實施生態增值稅政策，也就是在商品和服務流通稅(大約占稅收總收入的90%)中引入生態指標，并將該稅收入的25%轉移支付給地市政府，地市政府可以根據生態指標進行再分配，這樣因保護生態環境而財力受損的州就得到了相應補償。

日本高知縣水源稅，是為了促進上游森林管理，維持森林生態系統結構，保證森林生態系統涵養水源、水土保持、凈化水質等功能持續正常發揮而向下游受益者（水源利用者）征收的特殊稅種。納稅主體為縣域內居住的所有個人和法人，生活困難的低收入人群可享受免稅特例。征收方式是在自來水水費中每月增加30日元的水源稅，同時在縣民稅（人頭稅）中每年增加500日元的水源稅合并征收。征收的水源稅專款用于森林環境保護事業。

2.可行性分析

從國外的經驗來看，生態補償稅種取得了很好的生態補償效益。巴西的生態增值稅，成功對因建立自然保護區而財力受損的州進行財政補償；日本高知縣的水源稅，通過受益者負擔，實現下游對上游的補償，這兩個稅都具有明顯的生態補償性質，不僅補償了生態保護者，也補償了生態系統，達到了“雙贏”的效果。

從國內的實踐來看，生態稅種改革為生態補償稅的征收奠定了良好基礎。《環境保護稅法(征求意見稿)》已向社會公開征求意見，標志著我國的生態稅費改革已經啟動。水資源費和污水處理費，這兩項與水生態補償有關的收費，改革為稅收將是必然趨勢。抓住“費改稅”和建立水生態補償制度的契機，進一步對相關政策進行梳理、整合和完善，出臺專門的水生態補償稅將是水到渠成，必將起到事半功倍的效果。

3.稅制設計基本原則

水生態補償稅的設計應遵循以下4個原則：

①共同但有區別的原則。我國水生態問題十分嚴峻，每個人都是良好水生態的受益者，都有保護水生態的責任和義務。但是我國西高東低的地勢和西貧東富的發展格局，形成了水生態建設保護任務和地區財力不匹配的矛盾，必然要求東西部不同地區承擔有區別的資金、技術和水生態保護責任。

②“誰受益，誰付費”。生態環境保護的實質是向社會提供生態服務功能。生態服務功能是一種公共產品，按照市場經濟的基本原理，享受產品和服務的個人和社會應該向該產品和服務的提供者付費。

③“誰保護，誰受益”。生態環境保護活動具有很強的經濟外部性，保護者不能直接或不能完全從其保護活動中得到經濟收益。只有給予保護者相應的直接經濟補償，使保護者從保護活動中受益，才能鼓勵人們更好地保護生態環境。

④“誰破壞，誰付費”。生態保護活動具有很強的經濟外部性，讓破壞者在受益的同時還要付費，既可以教育破壞者減少破壞，又可以使用這部分資金補償生態保護者，從而保護好我們的生態環境。

最后，在產業轉型、消費升級的過程中，所有的經濟形態并非一定都是高精尖的，也會有的產業看起來很“低級”。其實，相對于我們了解的行業，那些未知的領域更有著無限的可能。對此，無論是政府，還是我們每一個人都需要保持高度的敬畏。可以說，某些傳統方式越不重視的地方，它恰恰可能生長得更加健康。

4.征稅對象

水生態補償稅的征收對象包括所有開發和利用水資源以及自己受益行為造成生態破壞的單位或個人。

①普遍受益的全體公民和長期在國內居住的外國公民。水生態環境具有公共物品的屬性，我們每一個人都是良好水生態環境的受益者。人們日常消耗的水資源，除看得見的生活用水外，還有大量看不見的水。例如1個100 g的蘋果需要耗水70 L，1 kg牛肉需要耗水16 000 L。1999年我國水足跡達到13 040億m3，人均水足跡為1 049 m3。全體公民和長期在國內居住的外國公民每天都在消耗大量的清潔水資源，每個人都有共同保護水生態的責任，都有交納水生態補償稅的義務。這個全民的征收對象，主要目的是提高公眾水生態保護的意識。

②水生態環境專門受益人。包括水力發電、河道航運、水利旅游、水產養殖、蓄滯洪區保護地區等受益的單位和個人。

③水生態環境破壞者。包括礦產資源開發、水庫水電站建設、坡地開荒造成水土流失，圍湖、圍河造田侵占水域，過量使用地下水造成地面沉降和塌陷等破壞水生態的單位和個人。

④水資源浪費者。水資源使用率達不到國家規定的重復利用率、萬元GDP耗水量和農業灌溉利用效率的，都在征稅之列。

5.稅收分配

一般情況下，稅收是對政府收入的捐獻，并不表明是為了某一特定的目的。但是考慮到水生態補償問題的特殊性和嚴峻性，建議水生態補償稅專項用于水生態補償活動。水生態產品，一般是源頭地區的貧困山區擔負著保護江河上游生態環境的重任，優美的水環境和水生態由全流域尤其是富饒的下游地區享有，具有很強的經濟外部性。因此水生態補償稅收的分配總的方向是向江河上游貧困地區傾斜，實現經濟發達的下游地區反哺經濟欠發達的上游地區。

6.稅率與稅收優惠

在稅率高低上，理論上應當以能夠滿足有關生態自然資源恢復或相關生態系統平衡恢復與保持的資金要求。考慮新設稅種的復雜性和社會的認同性，起步階段可將稅率設的低一些，以后再逐步提高。對于普遍受益的全體公民和長期在國內居住的外國公民的征稅，可采取在自來水費中每月增加一定數量的水生態補償稅，生活困難的低收入人群和限制與禁止區內居住的人群可享受免稅。對于另外三類的征收對象，可采取定額稅率，并使用超額累進稅率。

三、結論和建議

綜合上述研究，提出如下建議：

①在繼續用好現有財政政策的基礎上，建議結合我國水資源管理實際和水生態補償特點，按照懲罰性前端政策工具與獎勵性后端政策工具相配合的思路，盡快研究建立針對性更強、效率更高、資源配置更優化的水生態補償橫向轉移支付和水生態補償稅等新制度，對于建設水生態文明具有重要意義。

②我國采取的是單一制國家結構形式，經濟體制和稅收財政體制都是按照自上而下的思路進行設計的，直接套用國外的橫向轉移支付制度實施起來非常困難。建議將橫向轉移支付制度與水利部流域管理的體制相結合，建立橫向溝通和協調機制，搭建水生態橫向補償的橋梁，可實現橫向轉移支付制度在水利行業落地生根。同時也是進一步加強流域管理的具體舉措。

③我國水生態問題十分嚴峻，每個人都是良好水生態的受益者，都有保護水生態的責任和義務。但是我國西高東低的地勢和西貧東富的發展格局，形成了水生態建設保護任務和地區財力不匹配的矛盾，必然要求東西部不同地區承擔有區別的資金、技術和水生態保護責任。建議設立水生態補償稅，通過全民納稅和其他水生態環境利益相關者納稅，稅收分配向江河上游貧困地區傾斜，實現經濟發達的下游地區反哺經濟欠發達的上游地區，體現水生態保護共同但有區別的原則。

④水生態補償制度實質是將水生態系統功能的經濟外部性內部化，從而實現水生態系統的持續性、協調性發展。建議水生態補償的資金使用不僅要專款用于水生態保護，而且要向最直接的生態效益提供者傾斜。凡是能夠直接發放到個人的盡可能發放到個人；對于不能夠明確生態效益提供個人的，盡可能界定清楚生態效益提供的區域范圍，將資金全部用于該區域水生態環境保護建設。

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