對甘肅水土保持工作的幾點思考

姚進忠

(甘肅省水利廳 水土保持局，甘肅 蘭州 730000)

對甘肅水土保持工作的幾點思考

姚進忠

(甘肅省水利廳 水土保持局，甘肅 蘭州 730000)

水土保持；生態文明；制度創新；甘肅

甘肅是我國水土流失最為嚴重的省份之一，水土流失范圍廣、面積大、類型多、危害重、治理難。多年來，甘肅立足省情，組織開展了小流域綜合治理和梯田建設工程，在防治水土流失、改善生態環境、減輕自然災害、提高土地承載力等方面發揮了積極作用。但水土流失治理進度緩慢，無節制的利用方式尚未徹底扭轉，重開發、輕管護，重眼前、輕長遠的傳統觀念依然存在，其根本原因在于管理制度缺失，資源占用成本和違法成本較低，突出表現在水土保持設施產權主體缺失、水土保持生態功能區不確定、水土資源的有償使用制度尚未建立起來、水土保持生態補償機制沒有形成。在分析抓好生態文明建設的觀念創新、機制創新、措施創新的基礎上，提出了加強水土保持、促進生態文明的具體措施。

黨的十八屆三中全會提出，要緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，加快建立完整的生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局。甘肅自然條件嚴酷，生態環境脆弱，水土流失嚴重，加強生態文明和水土保持制度建設具有十分重要的意義。

1 甘肅水土保持生態建設存在的問題

甘肅是我國水土流失最為嚴重的省份之一，水土流失范圍廣、面積大、類型多、危害重、治理難。甘肅的貧困問題、糧食保障問題、經濟社會發展問題與水土流失問題緊密相關，水土流失是全省經濟社會發展最主要的限制因素。據第一次全國水利普查成果，甘肅省水土流失面積達21.14萬km2，占土地總面積42.58萬km2的49.65%，涉及14個市(州)的 86個縣(市、區)。全省有水力侵蝕面積7.61萬km2，主要分布在省內黃河和長江流域，重點發生在坡耕地和荒坡荒溝。大面積的坡耕地是加劇水土流失，惡化生態環境，引發山洪災害的源地。風力侵蝕面積12.51萬km2，凍融侵蝕面積1.02萬km2，主要分布在內陸河流域。區內剝蝕山地橫亙千里，戈壁沙漠綿延廣布，風力侵蝕和凍融侵蝕交錯，土地沙化明顯。因水土流失造成全省損失耕地近4萬hm2，水庫淤積泥沙4.65億m3，每年輸入黃河、長江的泥沙達5.5億t。嚴重的水土流失，引起江河下游河床抬高，河道變遷；造成土壤瘠薄，肥力低下，耕地面積減少，林草植被大量破壞，水源涵養能力銳減；導致農業生產條件惡化，干旱程度加劇，自然災害頻繁，在很大程度上威脅著人民群眾的生存發展空間。

多年來，我們立足省情實際，組織開展了小流域綜合治理和梯田建設工程。截至目前，全省累計治理水土流失面積7.56萬km2，興修梯田196.4萬hm2。已治理小流域林草覆蓋率均在30%以上，各項水土保持措施每年攔蓄徑流23億m3、攔蓄泥沙2.8億t。全省依托梯田每年推廣地膜玉米67萬hm2以上，種植馬鈴薯67萬hm2以上，助推了全省農業生產連續10年豐收。在開展流域綜合治理的同時，積極探索和建立水土保持監督管理制度，2012年甘肅省制定頒布了《甘肅省水土保持條例》，嚴格落實生產建設項目水土保持方案編報、審批、驗收等監督管理制度，審批水土保持方案報告書(表)9 183個，核定水土流失防治責任范圍18.64萬km2,在防治水土流失、改善生態環境、減輕自然災害、提高土地承載力等方面發揮了積極作用。但是，水土流失治理進度緩慢，無節制的利用方式尚未徹底扭轉，重開發、輕管護，重眼前、輕長遠的傳統觀念依然存在，根本原因在于管理制度缺失，資源占用成本和違法成本較低。

1.1 水土保持設施產權主體缺失

具有預防和保護水土資源的水土保持設施、地貌植被是水土保持法明確規定的保護范圍。長期以來，由于缺乏有效的監管制度，沒有明確的責任主體，“重治理，輕管護”的現象比較突出，特別是生態脆弱地區的沙殼、結皮、灘涂等原生地貌被視為“無主”資源而過度開發利用，造成了一邊治理，一邊破壞的惡性循環。

1.2 水土保持生態功能區不確定

甘肅甘南黃河水源區、中東部黃土高塬溝壑區、隴南土石山區和河西地區都是國家公告的水土流失重點治理區和山洪地質災害易發區，嚴重的水土流失長期困擾全省經濟社會發展，也影響到其他地區的生態安全。這些區域水土保持生態功能區位不確定，生態保護紅線不明確，用途管護制度不健全，水土流失得不到有效防治，很難確保下游及周邊地區的長久安瀾。

1.3 水土資源的有償使用制度尚未建立

水土保持工程建設在取得良好生態環境的同時，還可獲得豐富潔凈的水資源。目前由于對水土保持生態產品價值體系研究不夠，土壤侵蝕對生態系統、水土資源產生的損失價值，水土保持設施建設成本和被破壞水土保持設施的恢復費用估算方法尚不成熟，市場調節缺乏價格依據，造成市場調節作用在水土保持領域失靈，無償占用或低成本占用水土資源的現象得不到有效控制，違法成本很低。

1.4 水土保持生態補償機制沒有形成

甘肅地處長江、黃河上游和內陸河流域，為履行水土保持法律義務，各級政府和廣大群眾積極開展水土保持生態建設，甚至犧牲了部分當地物質資源和經濟發展空間，為下游地區提供了潔凈的水源和良好的生態環境，由于水土資源屬于公共產品，流域生態服務具有明顯的外部性，受益的對象和范圍難以精確確定，地區間沒有形成水土保持生態補償機制，造成受益者不補償，保護者不受益，挫傷了建設者和保護者的積極性，水土流失治理進度緩慢。

2 創新水土保持生態建設的制度體系

加快生態文明制度建設，關鍵在于建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境，在水土保持生態文明建設的觀念、機制、措施和制度上實現創新。

2.1 生態文明建設的觀念創新

水土資源是人類賴以生存和發展的基本物質條件，是經濟社會發展的基礎資源。水土資源一旦遭到人為破壞，造成水土流失，則恢復的難度極大，有的甚至無法恢復。必須轉變過去以治理為主、監督管護次之，工程措施為主、綜合生物措施次之，硬件方法為主、制度措施次之的傳統觀念和做法，堅持預防為主、保護優先的原則，保護好原有植被和地貌，預防產生新的水土流失，決不能走先破壞后治理的老路。

2.2 生態文明建設的機制創新

把具有保護水土資源作用的水土保持設施、地貌植被等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，明確水土保持設施、地貌植被等自然資源的所有者，使其在獲得使用這些資源的同時，也承擔起保護資源的責任。建立水土保持生態產品價值體系，全面反映土壤侵蝕對生態系統產生的損失價值、水土保持設施建設成本和恢復費用，將水土保持生態產品納入市場經濟體系，接受市場調節，實行占用付費、損害賠償。按照誰受益、誰補償原則，國家應建立地區間橫向生態補償制度，對重要水土保持生態功能區實行生態補償，這有利于激發社會公眾參與水土保持生態文明建設的積極性。

2.3 生態文明建設的措施創新

對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核。水土流失嚴重地區的地方政府和群眾可以專心致力于生態文明建設，由國家提供補償換取生態效益。探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。強化各級政府水土保持目標責任，更好地發揮政府作用和公共服務職能。推行環境污染第三方治理，對開辦生產建設項目或者從事其他生產建設活動造成水土流失不進行治理的，按照市場化機制，由具有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法行為人承擔，以促進水土保持市場健康發展。

2.4 生態文明建設的制度創新

建立自然資源資產的產權制度，使水土保持設施和沙殼、結皮、灘涂等原生地貌資源化；劃定生態保護紅線，明確水土保持生態功能區位，落實最嚴格的水土保持管理制度；建立資源有償使用制度，體現水土保持設施的生態價值，反映水土保持生態環境損害成本和修復成本，使占用和損壞水土保持設施的單位和個人切實承擔起賠償義務；建立生態補償制度、損害賠償制度和責任追究制度，為水土保持生態文明建設提供有力保障。

3 推進水土保持生態文明建設的具體措施

水土流失是甘肅省最為突出的生態問題，加快生態文明制度建設，對甘肅省的發展具有重要意義。我們要積極探索和建立水土保持生態建設與管理制度，切實擔負起生態文明建設的主體責任。

3.1 劃定并公告全省水土流失重點預防保護區和重點治理區

在國家水土流失重點防治分區的原則指導下，將目前水土流失較輕的森林區、草原區、重要水源區、綠洲區等生態脆弱或敏感區域劃定為水土流失重點預防保護區；將水土流失嚴重、自然條件惡劣、生態環境惡化、水旱風沙災害嚴重的區域劃定為水土流失重點治理區。實行分區防治、分類指導，有效開展水土流失預防和治理。

3.2 建立和完善水土保持生態建設防治體系

堅持以小流域為單元，合理劃分生產用地、生活用地和生態用地。對水土流失嚴重的生產用地突出以梯田建設為重點，實現水土資源的集約化利用。按照保護優先的原則，對現有植被、荒山荒坡等生態用地，實施封禁管護、營造水土保持林草等措施，促進生態修復。在村莊、道路、水域等生活用地周邊進行植被建設，改善生態環境，開展山、水、田、林、路、村綜合治理。

3.3 建立水土保持設施產權確認和管護制度

明確各級政府水土保持目標責任，把水土流失面積消長納入自然資源資產負債表。明確水土保持設施所有權人和使用權人，形成歸屬清晰、權責明確、監督有效的水土保持設施產權制度。

3.4 建立和完善生產建設項目管理制度

依法在水土流失嚴重和生態脆弱地區劃定禁止或限制生產建設活動的區域，禁止破壞和占壓植被、沙殼、結皮等生態空間，保護原有植被和地貌。嚴格落實生產建設項目水土保持方案編報、審批和驗收等管理制度，落實生產建設部門的水土保持責任，防止產生新的水土流失，把人為活動造成的新增水土流失控制在最低程度。

3.5 建立水土保持生態補償制度

在水土流失重點預防保護區和重點治理區，按照“誰受益、誰補償”的原則，明確水土保持建設者與保護者、設施所有者與受害方等補償主體。按照“以產定補、以損定補”的原則，根據生產建設項目損壞設施數量、占地面積、棄渣體積和生產規模等確定補償標準，向生態受益區、資源使用者和受益者征收水土流失補償費，專項用于水土流失預防和治理，形成水土保持生態建設與保護的長效機制，保護治理區生態環境。

3.6 建立水土保持監督執法聯合機制

加強部門協作，聯合發展改革、環境保護、國土資源等部門把好水土保持方案審批關和設施驗收關。加強聯合執法，建立上下聯動、部門聯動、聯合執法的水土保持執法檢查機制。通過綜合運用法律、行政、經濟和輿論監督等手段，依法查處違法違規行為，規范生產建設活動，全面推進水土保持依法行政。

(責任編輯 王 琦)

S157

C

1000-0941(2015)03-0001-03

姚進忠(1963—)，男，甘肅通渭縣人，局長，博士，教授級高級工程師，主要從事水土保持管理工作。

2015-01-28