全國水土保持規劃主要成果及其應用

劉 震

(水利部 水土保持司,北京 100053)

全國水土保持規劃主要成果及其應用

劉 震

(水利部 水土保持司,北京 100053)

全國水土保持規劃；成果；應用

全國水土保持規劃首次完成了全國水土保持區劃，依法劃分了水土流失重點預防區和重點治理區，明確了未來水土保持發展目標、布局及重點，形成了一批專題規劃與研究成果，搭建了水土保持規劃協作平臺。應用全國水土保持規劃成果要做好以下工作：充分認識落實好規劃內容就是貫徹國家生態文明建設決策部署；從當地實際情況出發，優化水土流失防治格局，提升區域水土保持功能；抓緊制定專項規劃，將現有國家水土保持重點工程進行整合和分類，突出防治重點； 通過制定符合當地實際的配套法規和相關制度，促進水土保持工作的法制化、制度化、規范化建設；加強水土保持規劃、監測網絡、科教、技術標準、信息化、社會化服務等六大體系建設，夯實水土保持基礎性工作。

根據新水土保持法規定，2011年，水利部會同相關部委組織開展了全國水土保持規劃工作，歷時3年，編制完成了一個全面、系統、科學、高質量的規劃，為貫徹國家生態文明建設戰略部署，促進水土保持事業健康發展奠定了堅實的基礎，使我國水土保持改革、發展的頂層設計邁上了一個新臺階。

1 全國水土保持規劃的主要成果

1.1 首次完成了全國水土保持區劃

全國水土保持區劃是全國水土保持規劃的基礎和前提，是我國水土保持工作因地制宜、分區防治的體系保障。我國區域自然條件和社會經濟條件差異大，水土流失分布范圍廣、形式多樣、強度不等、程度不一，且經濟發展不平衡導致區域水土資源開發、利用、保護的需求不盡相同，為了科學合理地確定水土流失防治分區布局，首次系統地開展了全國水土保持區劃。

水土保持區劃是在考慮自然地理環境綜合特征的基礎上，依據水土流失類型、強度和危害，以及水土流失治理方法的區域相似性和區間差異性進行的水土保持區域劃分，同時也是一項明確各級分區相應的生產發展方向和水土流失防治措施布局的工作。

1.1.1 確定了三級分區名稱

全國水土保持區劃在繼承傳統命名的基礎上，規范了各級分區命名，體現了區域所處的地理空間位置、優勢地貌特征和水土保持功能，同級區命名基本保持一致，采用多段式命名法，文字簡明扼要。

一級區命名采用“大尺度區位或自然地理單元+優勢地面組成物質或巖性”的方式命名。根據區劃范圍，基本繼承了長期在水土保持工作中應用的名稱，如東北黑土區、北方土石山區、西北黃土高原區、北方風沙區、南方紅壤區、青藏高原區。另外，根據區域水土流失的主要影響因素和特點，創新命名了西南巖溶區、西南紫色土區。

二級區命名主要體現區域地理位置和優勢地貌，采用“區域地理位置(區位、特定地理名稱)+優勢地貌類型的方式命名，如大興安嶺東南山地丘陵區、南嶺山地丘陵區。

三級區命名除了體現區域地理位置和地貌類型外，還創新加入了水土保持主導基礎功能，體現了區域水土流失綜合防治方向，如燕山山地丘陵水源涵養生態維護區、四川盆地南部中低丘土壤保持區。

1.1.2 明確了三級區劃定位

全國水土保持區劃采用三級分區體系，一級區為總體格局區，確定全國水土保持工作戰略部署與水土流失防治方略，反映水土資源保護、開發和合理利用的總體格局，體現水土流失的自然條件和水土流失成因的區內相對一致性和區間最大差異性，如西北黃土高原區、東北黑土區、南方紅壤區等都屬于一級區。二級區為區域協調區，協調跨流域、跨省區的重大區域性規劃目標、任務及重點，反映區域特征優勢地貌特征、水土流失特點、植被區帶分布特征等的區內相對一致性和區間最大差異性，如晉陜蒙丘陵溝壑區、晉陜甘高原溝壑區等都屬于二級區。三級區為基本功能區，確定水土流失防治途徑及技術體系，作為重點項目布局與規劃的基礎，反映區域水土流失及其防治需求的區內相對一致性和區間最大差異性，如丹江口水庫周邊山地丘陵水質維護保土區、三江黃河源山地生態維護水源涵養區都屬于三級區。

1.1.3 建立了區劃指標體系

為科學合理進行區劃，從自然條件、水土流失、土地利用和社會經濟等影響因子或要素中，選擇建立了三級區劃的指標體系。

一級區：根據我國大的地理單元和氣候帶確定的大尺度空間分異，選擇海拔、大于等于10 ℃積溫、年均降水量和水土流失成因作為劃分的主導指標，干燥度為輔助指標。

二級區：在一級區中，以特征優勢地貌類型和若干次要地貌類型的組合、海拔、水土流失類型及強度、植被類型為主要分區指標，配以土壤類型、水熱指標等輔助指標。

三級區:根據二級區的區域特點，從地貌特征指標(海拔、相對高差、特征地貌等)、社會經濟發展狀況特征指標(人口密度、人均純收入等)、土地利用特征指標(耕墾指數、林草覆蓋率等)、土壤侵蝕強度指標中選擇主導指標，配以土壤類型、水熱指標等輔助指標，每個二級區下三級區的劃分保持指標一致性。

1.1.4 全國水土保持區成果

全國水土保持區劃共劃分了8個一級區、41個二級區、117個三級區(含港、澳、臺地區)。其中：東北黑土區，劃分為6個二級區、9個三級區；北方風沙區，劃分為4個二級區、12個三級區；北方土石山區，劃分為6個二級區、16個三級區；西北黃土高原區，劃分為5個二級區、15個三級區；南方紅壤區，劃分為9個二級區、32個三級區；西南紫色土區，劃分為3個二級區、10個三級區；西南巖溶區，劃分為3個二級區、11個三級區；青藏高原區，劃分為5個二級區、12個三級區。

1.2 依法劃分了水土流失重點預防區和重點治理區

劃分水土流失重點預防區和重點治理區(以下簡稱“兩區”)，是一項十分重要的基礎性工作，是依法開展水土保持社會化管理的重要依據，是指導我國水土保持工作的技術支撐。抓好“兩區”的水土保持工作，就抓住了全國水土流失防治的重點，對于推動面上的工作意義重大。

全國水土保持規劃中的“兩區”劃分是根據全國第一次水利普查成果，在繼承原“三區”劃分成果基礎上，按區劃一級區特點制定的“兩區”劃分條件和指標體系，采取定性分析與定量分析相結合的方法提出的復核劃分成果。

1.2.1 “兩區”的含義與原來“三區”的區別

根據新頒布的水土保持法，對水土流失潛在危險較大的區域，應當劃定為水土流失重點預防區；對水土流失嚴重的區域，應當劃定為水土流失重點治理區。

與原“三區”劃分相比，“兩區”劃分中取消了原來“三區”中的重點監督區，將重點預防保護區改為重點預防區，突出了水土流失的預防和治理，抓住了水土流失發生和治理的主要矛盾。

1.2.2 “兩區”劃分原則

全國水土保持規劃中的“兩區”劃分遵循以下原則：一是統籌考慮水土流失現狀和防治需求，即國家級“兩區”劃分以水土流失調查為基礎，立足于技術經濟的合理性和可行性，與國家和區域水土流失防治需求相協調，統籌考慮水土流失潛在危險性、嚴重性；二是與已有成果和規劃相協調，即國家級“兩區”劃分要充分繼承原“三區”劃分成果，借鑒全國主體功能區規劃等成果，與已批復實施的水土保持綜合規劃、專項規劃相協調，保持水土流失重點防治工作的延續性；三是集中連片，即國家級“兩區”劃分應集中連片，并具有相應規模，目的是便于水土保持管理，發揮水土流失防治的整體效果；四是定性分析與定量分析相結合，即國家級“兩區”劃分應采取定性分析與定量分析相結合的方法。

1.2.3 “兩區”劃分成果

全國水土保持規劃共劃分了國家級水土流失重點預防區23個，涉及460個縣級行政單位，區域面積334.4萬km2，重點預防面積43.92萬km2；國家級水土流失重點治理區17個，涉及631個縣級行政單位，區域面積163.3萬km2，重點治理面積49.44萬km2。國家級“兩區”劃分充分體現了“重點”二字，二者面積之和占國土總面積的10%左右，重點治理面積約占全國水土流失面積的17%。

1.3 明確了未來水土保持發展目標、布局及重點

1.3.1 近期和中遠期水土保持發展目標、任務

全國水土保持規劃確定，近期(到2020年)要基本建成與我國經濟社會發展相適應的水土流失綜合防治體系，基本實現預防保護，重點區域的水土流失得到有效治理，

生態進一步趨向好轉。全國新增水土流失治理面積32萬km2，其中新增水蝕治理面積29萬km2，風蝕面積逐步減少，水土流失面積和侵蝕強度有所下降，人為水土流失得到有效控制；林草植被得到有效保護與恢復；輸入江河湖庫的泥沙有效減少，年減少土壤流失量增加8億t。中遠期(到2030年)要建成與我國經濟社會發展相適應的水土流失綜合防治體系，實現全面預防保護，重點防治地區的水土流失得到全面治理，生態實現良性循環。全國新增水土流失治理面積94萬km2，其中新增水蝕治理面積86萬km2，中度及以上侵蝕面積大幅減少，風蝕面積有效削減，人為水土流失得到全面防治；林草植被得到保護與恢復，林草覆蓋面積明顯增加；年減少土壤流失量增加15億t，輸入江河湖庫的泥沙大幅減少。

1.3.2 水土保持總體方略和區域布局

(1)總體方略。以防治水土流失，保護與合理利用水土資源，改善農業生產和農村生活條件，改善生態和人居環境，建設生態文明為根本出發點，根據水土保持需求分析，按照規劃的水土保持目標，以國家主體功能區規劃為重要依據，綜合分析水土流失現狀、水土保持現狀和發展趨勢，在充分考慮水土保持功能的維護和提高基礎上，提出了全國水土保持總體方略和“六帶六片”水土流失防治戰略格局。

預防：保護林草植被和治理成果，強化生產建設活動和項目水土保持管理，實施封育保護，促進自然修復，全面預防水土流失。重點構建“六帶”預防戰略空間格局，即大興安嶺-長白山-燕山水源涵養預防帶、北方邊疆防沙生態維護預防帶、昆侖山-祁連山水源涵養預防帶、秦嶺-大別山-天目山水源涵養生態維護預防帶、武陵山-南嶺生態維護水源涵養預防帶、青藏高原水源涵養生態維護預防帶。

治理：在水土流失地區，開展以小流域為單元的山水田林路綜合治理，加強坡耕地、侵蝕溝及崩崗的綜合整治。重點構建“六片”治理戰略格局，即東北黑土治理片、北方土石山治理片、西北黃土高原治理片、西南紫色土治理片、南方紅壤治理片、西南巖溶治理片。

監管：建立健全綜合監管體系，創新體制機制，強化水土保持動態監測與預警，實現水土保持信息化，建立和完善水土保持社會化服務體系，提升水土保持公共服務水平。

(2)區域布局。以全國水土保持區劃為基礎，提出水土保持區域布局。

東北黑土區以漫川漫崗區的坡耕地和侵蝕溝治理為重點，加強農田水土保持工作、農林鑲嵌區的退耕還林還草和農田防護、西部地區風力侵蝕防治，強化自然保護區、天然林保護區、重要水源地的預防和監督管理，構筑大興安嶺-長白山-燕山水源涵養預防帶。

北方風沙區主要是加強預防，防治草場沙化退化，構建北方邊疆防沙生態維護預防帶；保護和修復山地森林植被，提高水源涵養能力，維護江河源頭區生態安全，構筑昆侖山-祁連山水源涵養預防帶；綜合防治農牧交錯地帶水土流失，建立綠洲防風固沙體系，加強能源礦產開發的監督管理。

北方土石山區以保護和建設山地森林植被，提高河流上游水源涵養能力為重點，維護飲用水水源地水質安全，構筑大興安嶺-長白山-燕山水源涵養預防帶；加強山丘區小流域綜合治理、微丘崗地及平原沙土區農田水土保持工作，改善農村生產生活條件；全面加強生產建設活動和項目水土保持監督管理。

西北黃土高原區主要是實施小流域綜合治理，建設以梯田和淤地壩為核心的攔沙減沙體系，發展農業特色產業，保障黃河下游安全。鞏固退耕還林還草成果，保護和建設林草植被，防風固沙，控制沙漠南移。

南方紅壤區主要是加強山丘區坡耕地改造及坡面水系工程配套，控制林下水土流失，開展微丘崗地緩坡地帶的農田水土保持工作，實施侵蝕劣地和崩崗治理，發展特色產業。保護和建設森林植被，提高水源涵養能力，構筑秦嶺-大別山-天目山水源涵養生態維護預防帶、武陵山-南嶺生態維護水源涵養預防帶，推動城市周邊地區清潔小流域建設，維護水源地水質安全。加強城市和經濟開發區及基礎設施建設的水土保持監督管理。

西南紫色土區主要是加強以坡耕地改造及坡面水系工程配套為主的小流域綜合治理，鞏固退耕還林還草成果；實施重要水源地和江河源頭區預防保護，建設與保護植被，提高水源涵養能力，完善長江上游防護林體系，構筑秦嶺-大別山-天目山水源涵養生態維護預防帶、武陵山-南嶺生態維護水源涵養預防帶；積極推行重要水源地清潔小流域建設，維護水源地水質；防治山洪災害，健全滑坡泥石流預警體系；加強水電資源及經濟開發的水土保持監督管理。

西南巖溶區主要是改造坡耕地和建設小型蓄水工程，強化巖溶石漠化治理，提高耕地資源的綜合利用效率，加快群眾脫貧致富步伐。注重自然修復，推進陡坡耕地退耕，保護和建設林草植被。防治山地災害。加強水電、礦產資源開發的水土保持監督管理。

青藏高原區主要是維護獨特的高原生態系統，加強草場和濕地的預防保護，提高江河源頭水源涵養能力，治理退化草場，合理利用草地資源，構筑青藏高原水源涵養生態維護預防帶，綜合治理河谷周邊水土流失，促進河谷農業生產。

1.3.3 水土保持重點項目

(1)重點預防。遵循“大預防、小治理” “集中連片、以重點預防區為主兼顧其他”的原則，規劃重要江河源頭區、重要水源地和北方水蝕風蝕交錯區3個重點預防項目。

重要江河源頭區水土保持：項目范圍共涉及32個江河源頭區，多位于山區和丘陵區，人口相對稀少，林草覆蓋率較高，水土流失輕微。水土流失面積41.18萬km2，其中水蝕13.07萬km2、風蝕28.11萬km2。其建設任務以封育保護為主，輔以綜合治理，以治理促保護，控制水土流失，提高水源涵養能力。

重要水源地水土保持：項目范圍共涉及87個重要水源地，水土流失面積14.48萬km2，其中水蝕面積14.08萬km2、風蝕面積0.40萬km2，水土流失強度以輕度為主。項目涉及的重要水源地多為水庫型飲用水水源地，主要位于中東部地區。其建設任務為保護和建設以水源涵養林為主的植被，加強遠山封育保護，中低山丘陵實施以林草植被建設為主的小流域綜合治理，近庫(湖、河)及村鎮周邊建設清潔小流域，濱庫(湖、河)建設植物保護帶和濕地，促進重要水源地15°～25°坡耕地退耕還林還草，減少入河(湖、庫)的泥沙及面源污染物，維護水質安全。

水蝕風蝕交錯區水土保持：項目范圍主要涉及黃泛平原風沙、燕山、陰山北麓、祁連山-黑河等4個國家級水土流失重點預防區。水土流失面積46.55萬km2，其中水蝕9.98萬km2、風蝕36.57萬km2，水土流失強度以輕度為主。其建設任務為：加大生態修復力度，大面積實施封禁治理和管護，保護現有植被和草場，農業區加強農田防護林建設，增強防風固沙功能，治理水土流失嚴重的坡耕地、侵蝕溝道、沙化土地等，達到減少風沙危害、控制水土流失、保障區域農牧業生產的目的。

(2)重點治理。以國家級水土流失重點治理區為重點，統籌正在實施的水土保持等生態重點工程，考慮老少邊窮地區等治理需求迫切、集中連片、水土流失治理程度較低的區域，規劃了重點區域水土流失綜合治理、坡耕地水土流失綜合治理、侵蝕溝綜合治理和水土流失綜合治理示范區建設等4個重點治理項目。

重點區域水土流失綜合治理：涉及全部國家級水土流失重點治理區。水土流失面積共199.81萬km2，其中水蝕92.64萬km2、風蝕107.17萬km2，水土流失強度以輕、中度為主。其建設任務為：以小流域為單元，山水田林路綜合規劃，工程、植物和耕作措施有機結合，溝坡兼治，生態效益與經濟效益并重，優化水土資源配置，提高土地生產力，發展特色產業，促進農村產業結構調整，持續改善生態，保障區域社會經濟可持續發展。

坡耕地水土流失綜合治理：涉及所有國家級水土流失重點治理區。水土流失面積98.1萬km2，其中水蝕79.1萬km2、風蝕19.0萬km2，水土流失強度以輕、中度為主。區內墾殖率高，人均耕地相對較少，人口密度較大，人地矛盾突出，坡耕地多，水土流失嚴重。其建設任務為：控制水土流失，保護耕地資源，提高土地生產力，鞏固和擴大退耕還林還草成果。將適宜的坡耕地改造成梯田，配套道路、水系；距離村莊遠、坡度較大、土層較薄、缺少水源的坡耕地發展經濟林果或種植水土保持林草，禁墾坡度以上的陡坡耕地退耕還林還草。東北黑土區緩坡耕地實施壟向區田、水平梯田、坡式梯田、保土耕作等措施，配套截排水溝、田間道路和植物埂進行綜合治理。

侵蝕溝綜合治理：主要涉及黃河多沙粗沙、甘青寧黃土丘陵、東北漫川漫崗、粵閩贛紅壤等8個國家級水土流失重點治理區。水土流失面積共36.66萬km2，其中水蝕33.21萬km2、風蝕3.45萬km2，水土流失強度以輕、中度為主。侵蝕溝主要分布在東北黑土區和黃土高原區。崩崗主要分布在南方紅壤區花崗巖、砂頁巖、碎屑巖嚴重風化的地區。其建設任務為：遏制侵蝕溝發展，保護土地資源，減少入河泥沙。東北黑土區侵蝕溝綜合治理重點是修筑溝道谷坊、溝頭和溝坡防護并建立排水體系，保護耕地，保障糧食生產安全。黃土高原區及其他區域侵蝕溝綜合治理重點是建設溝頭、溝坡防護和溝道攔沙淤地體系，減少入黃泥沙。崩崗綜合治理重點是上截、中削、下堵、內外綠化，保護農田和村莊安全，開發土地資源，改善生態。

水土保持綜合治理示范區建設：將具有典型代表性、治理基礎好、示范效果好、輻射范圍大的區域確定為水土保持生態文明建設示范區。重點考慮水土保持生態文明工程和治理基礎較好的其他區域。建設高效水土保持植物資源利用示范園區。

1.4 形成了一批專題規劃與研究成果

1.4.1 編制了水土保持科技、監測與植物等專題規劃

為解決規劃重大技術問題，開展了全國水土保持區劃方案研究、分區分級水土流失防治目標研究、水土保持綜合監管制度和政策措施研究等多項專題研究，為全國水土保持規劃編制的順利開展提供了支撐，并形成了一批研究成果。為細化重要工作內容，開展了水土保持監測、水土保持非工程措施、水土保持科技支撐、水土保持高效植物開發利用4個專題規劃編制，各專題規劃經過審查后都將對各自領域的水土保持工作提供重要指導。

1.4.2 構建了水土保持政策與制度框架

規劃著眼于生態文明制度化建設，以及建設社會主義法治和加強政府公共服務及社會管理能力的要求，構建了水土保持政策與制度框架。根據水土保持法規定，規劃明確了規劃管理制度、工程建設管理制度、生產建設項目監督管理制度、監測評價制度、水土保持目標責任制和考核獎懲制度、水土保持生態補償及水土保持補償制度等重點監管制度建設內容；明確了動態監測工作的主要內容和重點項目；明確了監督管理、科技支撐、社會服務和宣傳教育等能力建設的重要內容；明確了包含國家水土保持基礎信息平臺和綜合監督管理信息系統的信息化建設內容。

1.5 搭建了水土保持規劃協作平臺

規劃開發完成了全國水土保持規劃協作平臺，建設了基礎數據庫，實現了在線上報入庫、地理信息提取、數據分析計算、遠程協同規劃、圖形模擬顯示等多種功能，提高了規劃編制工作的效率。

1.5.1 建設數據庫

平臺構建了規劃基礎數據庫系統，主要包括文獻資料數據庫、基礎空間數據庫、上報指標數據庫、綜合分析成果數據庫、區劃與規劃成果數據庫、元數據庫和權限與用戶數據庫。包含25個圖層和5大類指標數據，數據量大于800 GB，為區劃和規劃數據分析提供了強大基礎。

1.5.2 搭建協作平臺

規劃搭建的協作平臺是建立在線協同規劃、信息統一管理和共享服務的基礎平臺，可以三維、互動、直觀的方式為水土保持規劃服務。該平臺以一個數據中心、一個平臺、一張圖、三級協同應用方式為國家、 流域、省提供協同聯動的規劃工作方式，能夠以圖層的形式對行政區劃、基礎地理數據、專題數據和區劃規劃成果進行管理，可實現在線編輯、上報數據查詢、專題數據統計、規劃相關資料共享和管理等業務功能。

2 水土保持規劃的主要做法與經驗

2.1 注重體現生態文明建設的新要求

黨的十八大提出將生態文明建設納入中國特色社會主義“五位一體”總布局，對水土保持提出了新要求，水土保持規劃在指導思想上明確提出以生態文明建設為指導，根據尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，在目標任務上充分體現生態文明建設的內容，提出到2020年，基本建成與我國經濟社會發展相適應的水土流失綜合防治體系，基本實現預防保護，重點地區的水土流失得到有效治理，生態進一步趨向好轉。到2030年實現全面預防保護，重點治理區域的水土流失得到全面治理，生態實現良性循環。

2.2 注重貫徹水土保持法的新規定

新水土保持法的許多規定都通過水土保持規劃做出了安排部署，整個規劃的編制都是按照水土保持法第二章的要求進行，如規劃的基礎工作、“兩區”的劃分、廣泛征求意見、部門之間規劃的協調等都嚴格按法律規定開展。水土流失防治區域布局，重點工程的確定，防治的技術路線、制度建設、保障措施等都按照水土保持法相關規定做出了規劃。

2.3 注重反映水土保持實踐的新成果和新經驗

近年來，在中央治水方針和治水思路指導下，結合實踐積極探索，水土保持工作取得了許多新成果，積累了許多新經驗，防治水土流失在理念上、思路上、機制上、模式上有許多創新。這些成功的做法和經驗是今后開展水土保持工作的重要基礎。新編制的規劃充分吸取了這些成果和經驗，如：預防保護區盡可能實施封育，發揮大自然自我修復能力恢復植被；重要水源區實施生態清潔型小流域建設；水土流失地區突出坡耕地綜合治理，促進當地特色產業發展。

2.4 注重調查研究，充分利用科學技術手段

規劃期間開展了大量調查和研究工作，全面收集、整理、分析了水土保持基礎資料和有關部門的相關規劃成果，構建了全國水土保持規劃協作平臺，豐富了規劃技術手段；針對規劃中的重大技術問題，開展了水土保持區劃方案、 水土流失重點防治區劃分指標體系與技術方法、水土保持綜合監管制度與政策措施等多項專題研究，有針對性地開展了水土保持三級區典型防治模式、水土流失易發區劃分、國家級水土流失重點防治區復核劃分、規劃重點項目等多次實地調研，就水土保持監測、非工程措施、科技支撐、高效水土保持植物資源開發利用編制了專題規劃。規劃歷時3年半，匯總完成的調研、專題研究和專項規劃報告計30余冊500多萬字，為規劃工作奠定了扎實的基礎。

2.5 注重聽取各方意見，充分發揮專家組指導作用

為保證全國水土保持規劃工作的有序推進，專門成立了由水利部牽頭、相關部委參加的全國水土保持規劃領導小組，先后召開四次工作會議，全面聽取有關工作情況和階段成果匯報，以及相關部委的意見和建議，對關鍵問題進行了認真研究和決策。規劃啟動之初即成立了高規格的技術咨詢專家組，成員有中國科學院、中國工程院的多位知名院士，以及流域機構、有關高校及科研院所的資深專家。針對區劃導則和劃分成果、規劃技術大綱及規劃報告初步成果等重要環節和階段性成果，先后召開了7次較大規模的專家咨詢會議，技術討論會議則達到60余次。充分發揮領導小組的宏觀決策優勢和專家團隊的技術優勢，為規劃工作順利推進提供了重要保障。

全國水土保持規劃工作涵蓋中央、省、市、縣四級，涉及30多家技術部門和單位，前后參與工作的各級技術人員達1 000余人，采取“自上而下”和“自下而上”相結合的工作方式，針對區劃方案、國家級水土流失重點防治區復核劃分、專題規劃、重點項目安排等，進行了反復磋商，加強統籌與協調，達成一致意見。

2.6 注重運用最新普查成果和基礎數據

全國水土保持規劃運用了近幾年水利部和有關部門最新的普查成果和基礎數據。基礎數據主要來源于國家和地方已公布的經濟社會統計年鑒、相關批復規劃成果、第一次全國水利普查水土保持普查成果、第二次全國土地調查成果、第八次全國森林資源清查成果等；最后成稿時，基準年按照批復要求又進行了調整，有關社會經濟、水土流失治理現狀則采用了國家公布的和水利部掌握的最新統計數據。

2.7 注重以經濟社會發展需要為導向，解決面臨的突出問題

全國水土保持規劃系統分析了我國水土流失現狀和經濟社會發展需求，明確了重點預防和重點治理的對象及范圍，針對重要江河源頭區、重要水源地和水蝕風蝕交錯區擬定了重點預防項目，對水土流失集中分布區在開展小流域綜合治理的基礎上，重點提出了坡耕地、侵蝕溝道兩個專項治理項目，以解決水源涵養、水質維護和水土流失治理等面臨的突出問題。

2.8 注重同國家有關規劃相協調

全國水土保持規劃遵循《全國主體功能區規劃》，落實國土空間布局要求，深入研究區域水土資源條件、經濟社會發展需要，開展了水土保持需求分析，體現了不同尺度國土空間水土流失及其防治的特點和需求，充分反映了區域自然條件和經濟社會條件的差異，為水土資源保護和合理利用指明了方向、提供了科學依據。同時，全國水土保持規劃同《全國生態建設規劃》《全國生態環境保護規劃》相銜接，保障了生態建設與保護目標的一致性。

3 全國水土保持規劃成果應用

3.1 貫徹國家生態文明建設的決策部署

經國務院批準的全國水土保持規劃是當前及今后一個時期我國水土保持的行動指南、決策依據和宏偉藍圖，對于推進國家生態文明建設意義重大。落實好規劃內容就是貫徹生態文明建設，各地要廣泛宣傳水土保持規劃，讓全社會了解水土保持的功能、作用、目標、任務，以及未來可預期的效益、對促進生態文明建設的貢獻。在水土保持工作中要以規劃為指導、為依據、為基礎，根據各地實際，細化規劃確定的目標、任務，層層分解，落實到區域、流域、地塊，政策、措施要落實到日常業務管理過程中。

3.2 優化水土流失防治戰略布局

全國水土保持規劃著眼于我國生態文明建設的總體布局，對現有水土流失防治進行了空間上的優化，形成了“六帶六片”的戰略格局，確定了預防保護和重點治理的范圍區域。落實規劃布局，各地要進一步做好同主體功能區、區域水土保持功能的銜接。運用水土保持“三級”區劃成果，在服從國家水土流失防治大格局的前提下，從當地實際情況出發，優化水土流失防治格局，提升區域水土保持功能。

3.3 推進國家水土保持重點建設工程

全國水土保持規劃明確了國家層面開展的七大重點防治工程，在重要江河源頭區、重要水源地和北方水蝕風蝕交錯區開展預防為主的重點工程；在水土流失嚴重地區、坡耕地相對集中地區和侵蝕溝分布密集地區開展以治理為主的重點建設工程；在水土保持開展較好、成效顯著的地區實施水土保持生態文明建設示范工程。這些工程的實施，需要進一步根據全國水土保持規劃制定更為具體的專項規劃，經國家有關部門批準備案逐步實施。當前要依據國務院批準的規劃抓緊制定專項規劃，將現有國家水土保持重點工程進行整合和分類，在區域上盡可能不重復，突出防治重點。

3.4 完善水土保持法律政策，強化制度建設

全國水土保持規劃提出了當前和今后一個時期的水土保持政策框架，明確了制度建設的主要內容，很好地同國家有關法律進行了銜接，特別是按照四中全會關于全面推進依法治國的總目標和新水土保持法的規定，前瞻性地提出了我國水土保持需要進行的政策與制度安排。落實規劃提出的法律政策，要從上到下形成水土保持法律法規體系。各級政府一方面要從當地實際出發，制定配套法規，提高法律的可操作性，減少自由裁量權和執法隨意性，提高法律執行效果；另一方面，要根據法律規定建立一系列相關制度，如政府水土保持目標責任制、水土保持生態補償制度、水土保持監督檢查制度、重點工程建設管理制度等，使水土保持各項工作走上法制化、制度化、規范化軌道。

3.5 夯實水土保持基礎性工作

全國水土保持規劃對水土保持科技、監測，以及水土保持信息化建設等基礎性工作都做出了安排，未來水土保持的健康發展，很大程度上取決于水土保持基礎性工作的支撐。水土保持基礎性工作主要包括六大體系建設：一是水土保持規劃體系，即以全國水土保持規劃為基礎，由專項規劃、流域規劃和省、市、縣規劃形成的規劃體系；二是水土保持監測網絡體系，即由不同類型區、水土流失重點防治區、生產建設活動集中區等不同層次監測站點構成的網絡；三是水土保持科教體系，即水土保持科研院所、大專院校、學術團體、重點實驗室、示范區、水土保持科技園等構成的科教體系；四是水土保持技術標準體系，即根據水土流失防治和水土保持事業發展的需要制定的一系列水土保持技術規范、標準，屬于技術性法規；五是水土保持信息化建設體系，即從中央到地方由水土保持數據采集、儲存、處理、運用等形成的系統；六是水土保持社會化服務體系，由水土保持方案編制、水土保持監測、水土保持監理等3000多家甲、乙、丙資質單位構成的面向社會的技術服務體系。要在規劃的指導下，全面加強上述六大體系建設，不斷完善體系建設內容，真正為水土保持發展奠定堅實的基礎。

(責任編輯 張培虎)

S157

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1000-0941(2015)12-0001-07

劉震(1956—)，男，山西山陰縣人，教授級高級工程師，司長。

2015-11-05