全國水土保持規劃編制思路及技術路線

陳 偉，王治國，紀 強，2

(1.水利部 水利水電規劃設計總院，北京 100120； 2.北京林業大學，北京 100083)

全國水土保持規劃編制思路及技術路線

陳 偉1，王治國1，紀 強1，2

(1.水利部 水利水電規劃設計總院，北京 100120； 2.北京林業大學，北京 100083)

水土保持規劃；編制思路；技術路線；水土保持區劃；防治目標；水土保持方略

在深入分析我國水土流失現狀、全面總結水土保持治理成效與經驗的基礎上，結合國家主體功能區規劃要求，開展水土保持需求分析，構建水土保持區劃體系，提出水土保持區劃方案，并據此開展全國水土保持規劃，確定規劃目標、水土保持方略和總體布局，按預防、治理和監管三個方面進行規劃，提出實施保障措施，在國家層面對預防和治理水土流失、保護和合理利用水土資源做出了整體部署。

1 規劃背景與形勢要求

水土資源是人類賴以生存和發展的基礎性資源，合理利用和有效保護水土資源是經濟社會可持續發展的重要支撐。我國疆域廣闊，山地眾多，受復雜的地質構造、多樣的地貌類型、暴雨頻發的氣候特征、密集分布的人口及生產生活的影響，水土流失類型復雜、面廣量大，成為我國重大的環境問題。

新中國成立以來，黨和政府組織廣大人民群眾開展了大規模的水土流失治理。尤其是1991年水土保持法頒布施行以來，水土流失綜合防治逐步納入法制化軌道，重點地區水土流失治理成效顯著，植被保護和修復初見成效，退耕還林還草面積不斷擴大和鞏固，水土流失面積和強度逐年下降，取得了舉世矚目的成就。但目前，我國水土流失面積尚有294.91萬km2，且隨著現代化、城鎮化、工業化的快速發展，以及大規模生產建設項目的實施，地表和植被不斷遭受擾動，嚴重的水土流失導致水土資源破壞、生態環境惡化，資源環境對經濟發展的約束日益增強，經濟社會可持續發展面臨嚴峻挑戰。

面對嚴峻形勢，黨中央、國務院要求以科學發展觀為指導，加強資源節約型和環境友好型社會建設，加快轉變經濟發展方式，十八大更是進一步明確將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，先后出臺了相關政策和配套文件，水土保持發展面臨難得的機遇和一系列新的更高要求。在水土保持工作層面，國務院批復的《全國水土保持規劃綱要(1993—2000年)》(國函〔1993〕167號)已于2000年到期，進入新世紀以來，水土流失防治工作一直缺乏國家層面規劃的統一協調和指導。2011年新修訂的水土保持法正式施行后，對水土保持工作做出了更加全面和細致的規定，進一步明確了規劃的法律地位，編制并嚴格實施水土保持規劃成為各級政府的一項法定職責。

為了深入貫徹水土保持法，全面落實黨中央、國務院有關決策部署，推動新時期新形勢下水土保持工作持續健康發展，編制一部綜合性、系統性、戰略性的《全國水土保持規劃》十分必要、極為迫切。

2 規劃工作目標和任務

針對我國水土流失現狀及存在問題，根據新時期對水土保持工作的要求，擬定本次規劃工作目標[1]為：深入分析全國水土流失及其防治現狀、存在的問題，緊密結合當前社會經濟發展的新形勢，以防治水土流失，合理利用、開發和保護水土資源為規劃編制主線，根據自然環境、水土流失、區域社會經濟等狀況，提出全國水土保持區劃方案；以區劃為基礎，明確分區水土保持功能界定，協調水土保持相關部門和行業，從戰略、全局的高度制定水土保持方略與區域布局，提出水土流失防治目標；研究水土流失重點防治區劃分的控制指標并重新調整和劃定全國水土流失重點防治區；通過區域水土資源配置和防治措施布局、生產建設項目水土保持準入控制，以及水土保持執法督查、監測、科技支撐等能力建設規劃，完善水土流失綜合防治體系。

規劃的工作任務[1]可歸納為以下六個方面：

(1)基礎資料收集與規劃協作平臺建設。在收集整理、分析相關資料和抽樣調查的基礎上，分析全國水土流失及其防治現狀、存在的問題，充分利用全國水土流失與生態安全科學考察成果和水利普查成果，建立統一的水土保持規劃協作平臺。

(2)完成水土保持區劃。根據區域水土流失特點、社會經濟發展狀況及防治需要，系統分析全國水土流失及其防治現狀，充分吸納以往自然和經濟區劃相關成果，構建水土保持區劃體系，制定全國水土保持區劃方案。

(3)制定總體防治目標和水土保持方略。深入分析與把握經濟社會發展與生態文明建設對水土保持工作的時代要求，充分考慮整體與局部、開發與保護、近期與遠期的關系，利用已有的相關規劃成果，擬定總體防治目標及防治方略，并以水土保持區劃為基礎，提出區域布局。

(4)完成水土流失綜合防治規劃。統籌相關行業水土保持工作內容，按預防、治理分別擬定防治對象、范圍和對策措施；根據水土流失重點防治區域劃分的控制指標，劃定重點防治區域，分析不同區域水土資源優化配置及防治模式，確定重點項目規劃與布局。

(5)完成水土保持綜合監管規劃。進一步細化水土保持法有關規定要求，在全面分析水土保持綜合監管工作現狀的基礎上，重點針對制度、能力建設和重點領域，開展監督、監測、科教、宣傳和信息化等方面的規劃。

(6)提出近期重點建設項目安排意見和規劃實施保障措施。

3 規劃技術路線與方法

按照國家有關綜合性規劃編制的技術要求，結合水土保持工作的特點，回顧本次全國水土保持規劃編制工作，其技術路線[2]劃分為以下三個階段：

(1)水土保持區劃階段。主要是完成基礎資料收集、上報與整理工作，建立全國水土保持規劃基礎數據庫和協作平臺，開展水土保持區劃方案專題研究，構建水土保持區劃體系；開展水土保持區劃工作，協調流域及各地，制定水土保持區劃方案，開展三級區水土保持功能評價，完成水土保持區劃圖，納入規劃協作平臺并作為后續工作的基礎圖；以區劃為基礎進行水土保持需求分析，明確分區水土保持工作方向。

(2)水土保持分區規劃階段。主要是制定規劃技術大綱并組織技術培訓；分區開展典型小流域調查與分析，確定三級區不同分區的水土流失防治模式和措施配置；在2006年水利部原公告“三區”成果基礎上，制定國家級水土流失重點防治區劃分技術導則，復核劃定國家級水土流失重點防治區；研究并擬定規劃總體目標和防治方略；以水土保持區劃三級區為單元，提出防治規劃初步成果；經反復磋商和協調，匯總形成預防、治理規劃成果，明確防治對象、任務和對策措施，提煉并確定重點項目規劃；在非工程措施規劃專題研究基礎上，提出綜合監管規劃及實施保障措施；提出近期重點建設項目安排的意見。

(3)匯總審批階段。主要是進行成果匯總，形成完整的規劃報告、圖件和數據管理系統，開展專家咨詢，通過水利部組織的審查，在廣泛征求并吸納相關部門及公眾意見后，將最終成果報送國務院批復。

規劃編制工作中，采用“自上而下”和“自下而上”相結合的方式，充分與流域機構、各省(自治區、直轄市)進行溝通和協調，所有關鍵性成果如區劃方案、國家級水土流失重點防治區劃分、

重大項目布局等認真吸納相關方面的意見，同時在事關規劃全局性的問題上堅持統籌兼顧，充分貫徹水利部及規劃編制工作領導小組的有關決策和要求。規劃期間，圍繞關鍵技術或內容，科學設置專題研究和專項規劃，充分依托水土保持部門、相關科研院所和高校開展相關工作，發揮各家在各自領域的工作經驗和技術優勢，提高規劃成果質量。

4 規劃編制工作中重點把握的若干環節

(1)重視基礎數據。數據準確與科學是做好規劃工作的根本。水土保持規劃基礎數據涵蓋自然資源、經濟社會、政策法規、科學研究和相關規劃成果等，同時為了確定分區防治的方略和布局，還需要進行分區調研和抽樣調查，數據來源多、數據量大、圖件眾多。為了做好數據分析與整理工作，本次規劃建立了包括基礎地理信息庫、專題信息庫、成果數據庫、文獻資料管理數據庫和元數據庫在內的規劃基礎數據庫，數據管理、調用及分析更加規范和有效。同時，水土流失現狀和措施保存情況充分利用了全國第一次水利普查水土保持專項普查成果。由于規劃工作進度安排中基礎資料調查相比普查成果出臺時間進度要早一年，因此規劃期間先進行基礎資料搜集和匯總工作，然后利用已有資料開展水土保持區劃工作，待普查成果獲取后再進行必要的復核和調整。

(2)認真開展水土保持需求分析。需求分析是查找現狀存在問題，把握規劃期內經濟社會發展態勢及其未來對水土保持的要求，確定規劃目標、工作方向與重點的前提。規劃編制遵循國家主體功能區規劃，緊密結合我國經濟社會發展和生態文明建設對水土保持工作的最新要求，圍繞農村經濟發展、城鎮化建設、區域發展戰略和產業結構調整等方面，依據水土保持三級區水土保持功能定位，從促進農村發展、農業增產、農民增收，保護生態環境，改善人居環境，加強江河治理，保障防洪安全，提高涵養水源能力，維護供水安全等角度進行了系統性的水土保持需求分析，為合理確定水土保持總體目標和建設任務提供了有力支撐。

(3)重視技術細則編制和培訓工作。本次規劃涉及面廣、參與人員眾多，為統一基礎資料收集、區劃和規劃的技術要求，保障按時保質提交相關成果，規劃期間制定了基礎數據上報技術細則、區劃和國家級“兩區”復核劃分技術導則、規劃技術大綱，明確了具體任務、指標、標準、技術要求和工作流程，組織規劃參編技術人員開展了多次技術培訓，保證了各級規劃人員按照統一的技術和進度要求開展相關工作。

(4)充分利用規劃協作平臺。為了提高規劃工作的精度與質量，規劃期間運用“3S”、網絡等技術，構建了全國水土保持規劃協作平臺，可使分區規劃的有關中間成果迅速體現到依據水土保持區劃方案所開發的基礎工作底圖上，各分區水土流失現狀、工作方向、措施布局、防治規模和項目安排等數據及信息一目了然，便于各級規劃人員進行區間協調和平衡，從而極大地提高了規劃工作效率，確保了規劃成果質量。

[1] 水利部水利水電規劃設計總院.全國水土保持規劃項目任務書[Z].北京：水利部，2010：14，21-32.

[2] 水利部水利水電規劃設計總院.全國水土保持規劃技術大綱[Z].北京：水利部，2013：5.

(責任編輯 徐素霞)

S157

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1000-0941(2015)12-0010-03

陳偉(1962—)，男，湖北大冶市人，副院長，教授級高級工程師，工學學士，主要從事水利水電工程征地移民、水土保持規劃與設計領域的工作。

2015-10-25