認真貫徹《意見》精神更好發揮水土保持在生態文明建設中的重要作用

劉 震

(水利部 水土保持司，北京 100053)

認真貫徹《意見》精神更好發揮水土保持在生態文明建設中的重要作用

劉 震

(水利部 水土保持司，北京 100053)

水土保持；小流域綜合治理；生態文明建設；戰略舉措

《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》的發布，為當前和今后一個時期推動我國生態文明建設提供了新的行動指南和重要綱領，對生態文明建設重要組成部分的水土保持工作極具指導意義。在我國水土流失地區，大力開展以小流域為單元的水土流失綜合治理就抓住了生態建設的“牛鼻子”，抓住了解決生態環境問題的關鍵和基礎，對促進生態文明建設意義重大。水土保持工作應在繼續廣泛宣傳、增加投入的基礎上重點采取以下戰略與舉措：進一步加大水土保持生態修復力度，全面預防水土流失，有效保護林草植被和治理成果；因地制宜推進小流域綜合治理，大力發展特色產業，實現生態保護和經濟社會發展共贏；強化監管，依法嚴控人為水土流失；樹立水土流失狀況“只能好轉、不能變壞”的底線思維，將水土流失面積不擴大、強度不加劇、水土保持功能不降低作為各級政府的責任紅線。

《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》(以下簡稱《意見》)的發布，為當前和今后一個時期推動我國生態文明建設提供了新的行動指南和重要綱領。《意見》的出臺對于全面推進我國生態文明建設、貫徹黨的十八大關于將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局的戰略部署、全面邁向“兩個一百年”奮斗目標意義重大、深遠，對于生態文明建設重要組成部分的水土保持來說，也具有極其重要的意義。貫徹《意見》精神，需要采取更加有力的措施，加快水土流失防治進程，為推進生態文明建設提供全面支撐和保障。

1 水土保持在生態文明建設中的地位與作用

水土資源和生態環境是人類賴以生存和發展的物質基礎，也是人類文明孕育和演進的必要條件。歷史反復證明，只有水土資源和生態環境的承載能力與經濟社會發展水平相匹配、相協調，才能促進生產力的長足發展和人類文明的不斷進步。反之，如果離開了健康的水土資源和良好的生態環境，人類必將失去生存基礎，文明也將難以為繼。水土流失直接導致水土資源破壞，生態環境惡化，水土流失狀況是衡量水土資源和生態環境優劣程度的重要指標，也是關系人類永續發展和文明興衰的重要因素。

1.1 嚴重水土流失導致文明衰落

人類歷史長河中，很多古老文明的消亡都與水土流失有著密切的聯系。發祥于尼羅河流域的古埃及文明、誕生于底格里斯和幼發拉底河的古巴比倫文明、印度河和恒河流域發端的古印度文明，其由盛轉衰的過程無不與人口迅速增長、過度墾荒放牧、植被不斷破壞導致的水土流失加劇、土地退化、生態惡化、資源枯竭、氣候變化緊密相連，水土資源枯竭、生態環境惡化致使生產力不斷遭到破壞，生存條件和生存環境急劇惡化，最終導致了文明的陷落，甚至消亡。我國古代沙漠草原絲綢之路上的軍事要沖、歷史記載中盛極一時的樓蘭古國、精絕古國和草原絲綢之路上的重要節點統萬城，曾經都是水草豐美、經濟繁榮的文明之邦，但隨著人口過度增長，人為破壞加劇，這些富庶的城邦及其燦爛的文明，終因水土資源枯竭、生態環境惡化，被沙漠吞噬而消亡。這些事例清晰地揭示了水土流失加劇、生態環境惡化與人類文明演進的內在規律。水土失序，勢必引發生態失衡，水土衰竭，必然導致文明衰落。

1.2 水土流失是生態惡化的集中反映

我國水土流失面廣、量大，侵蝕嚴重，已成為制約經濟社會可持續發展的重大環境問題、生態問題。由于特殊的自然地理條件、眾多的人口和歷史上長期不合理的資源開發利用，加之現代化、工業化、城市化的快速發展，大規模頻繁的生產建設活動擾動地表、破壞植被，水土流失不斷加劇，許多地方生態嚴重惡化。根據第一次全國水利普查水土保持情況普查結果，全國尚有水土流失面積294.91萬km2，占國土總面積的30.72%，不僅分布廣泛，且土壤流失的總量大，侵蝕強度高。我國年均土壤流失總量約41.5億t，在294.91萬km2的水土流失面積中，土壤侵蝕模數在2 500 t/(a·km2)以上的中度以上侵蝕面積占到53%，侵蝕強度遠高于土壤容許流失量。侵蝕溝是水土流失的嚴重表現形式，西北黃土高原區和東北黑土區分布著96萬多條侵蝕溝，其中89%的侵蝕溝仍在發展擴張。凡是水土流失嚴重的地區，生態狀況必然惡化。嚴重的水土流失，導致水土資源破壞、自然災害加劇，是我國生態惡化的集中反映，制約著經濟社會的可持續發展。

1.3 水土保持關系國家生態安全、防洪安全、飲水安全、糧食安全

在我國這樣一個人口資源環境矛盾十分突出的國家，水土流失不僅是資源環境問題，也是事關民族生存和發展的問題。在水土流失未得到有效治理的情況下，水土資源就不可能持續利用，生態就不可能逐步得到改善，廣大水土流失區的經濟就不可能持續健康地發展，長期困擾我國大部分地區的洪澇、干旱問題也不可能得到根治。因此，能否做好水土保持工作，直接關系國家的生態安全、防洪安全、飲水安全和糧食安全。從生態安全看，水土流失導致土地退化，生態功能減弱，加劇生態惡化和災害性天氣事件發生頻率，如不有效防治，則可能引發生態的系統性破壞。石漠化是西南巖溶區生態惡化的最直觀標志，水土流失是其主要原因之一。按現在的流失速度測算，35年后西南巖溶區石漠化面積將增加一倍。從防洪安全看，水土流失搬運大量的泥沙進入河流、湖泊和水庫，削弱河道行洪和湖庫調蓄能力，增加了洪水發生的頻率和洪峰流量，加大了洪澇危害程度。黃河水患、河床抬高的癥結就在于黃土高原的水土流失。從飲水安全看，水土流失導致土壤涵養水源能力降低，加劇干旱災害，同時作為面源污染的載體，輸送大量化肥富營養物、農藥殘留和生活垃圾等污染物進入水體，加劇水源污染。全國現有重要飲用水源區中，作為城市水源地的湖庫95%以上處于水土流失嚴重區，如果上游的水土保持工作做不好，將直接威脅飲水安全。從糧食安全看，水土流失是導致耕地損毀、耕層變薄、質量下降的重要原因。近50年來，我國每年因水土流失損失的耕地達6.7萬hm2，如不妥善治理，50年后東北黑土區93.3萬hm2耕地的黑土層將流失殆盡，糧食產量將降低40%左右，直接威脅國家糧食安全。

1.4 水土保持是生態環境建設的關鍵性措施

水土保持是人類同水土流失長期抗爭，有效保護和合理利用水土資源、保護和改善生態環境的經驗積累。黨中央、國務院一直高度重視水土保持工作，新中國成立以來進行了大規模的水土流失治理和生態建設。截至目前，全國水土保持措施保存面積已達到107萬km2，累計綜合治理小流域7萬多條，實施封育80多萬km2。以水土保持法為依據，對生產建設活動實行嚴格監管，有效控制了新增人為水土流失。經過堅持不懈開展水土保持，水土流失重點治理區的植被覆蓋率普遍提高，生態環境逐步改善，入河泥沙呈減少趨勢，特色產業蓬勃發展，很多地方呈現出山青、水凈、民富、景美的新氣象。實踐證明，在我國水土流失地區，大力開展水土保持就抓住了生態建設的“牛鼻子”，抓住了解決生態環境問題的關鍵和基礎，對促進生態文明建設意義重大。

2 當前水土保持工作的機遇與挑戰

當前，我國正處在協調推進“四個全面”戰略布局、大力建設生態文明的關鍵時期，水土保持工作迎來重要發展機遇，同時也面臨著更加艱巨的挑戰。

2.1 水土保持迎來重要發展機遇

2.1.1 黨中央、國務院高度重視生態文明建設,為水土保持加快發展提供了根本遵循和強勁動力

黨的十八大以來，黨中央、國務院把生態文明建設擺在更加突出的位置。習近平總書記更是從中華民族永續發展的高度就生態文明建設提出了一系列新思想、新觀念、新論斷，強調“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”“生態興則文明興，生態衰則文明衰”“綠水青山就是金山銀山”“要把生態環境保護放在更加突出位置，像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境”。《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》提出了生態文明建設的總體要求和戰略任務，并對水土保持工作提出了明確的要求。這些都為水土保持加快發展提供了根本遵循，勢必將為水土保持注入更為強勁的發展動力。

2.1.2 堅實有力的法律支撐和技術支撐,為水土保持加快發展提供了重要保障

經過多年努力，水土保持法制建設取得了豐碩成果。水土保持法自1991年頒布以來得到深入貫徹落實，2011年新水土保持法的實施，使政府主體責任、規劃法律地位、預防保護措施和法律責任追究等多方面得以進一步強化。以新法為基礎的配套法規建設也取得重大進展。絕大多數省份完成了新法實施辦法或條例的制定工作，為依法保護水土資源提供了強有力的法律保障。水土保持監測、規劃、標準化、信息化等基礎工作逐步加強。在全國范圍初步建成覆蓋不同水土流失類型區的水土保持監測網絡，重點區域、重點流域、重點水土保持工程和大中型重點生產建設項目的水土流失動態監測有序推開。新中國成立以來首次開展的集系統性、全局性和前瞻性為一體的《全國水土保持規劃》編制工作業已完成，各級各類水土保持綜合規劃和專項規劃扎實推進，水土保持中長期發展藍圖和頂層設計逐步完善。水土保持信息化加快建設，水土保持技術標準體系日益健全完善。法律法規體系、規劃體系、標準體系、監測體系、市場服務體系的有效建立，形成了較為完備的水土保持社會化管理手段，為滿足當前和今后一個時期的生產實踐和管理需求奠定了堅實基礎。

2.1.3 多年的防治經驗和成功的治理模式,為水土保持加快發展提供了寶貴的實踐積累

在長期實踐中，我國水土保持工作者探索總結出了最具有中國特色的水土流失治理成功技術路線——小流域水土流失綜合治理。通過以小流域為單元，實施全面規劃，山水田林路綜合治理，預防和治理相結合，合理配置工程措施、植物措施和耕作措施，形成從坡面到溝道、從上游到下游完整有效的水土流失綜合防護體系，同時發展特色產業，增加農民收入，實現了生態效益、經濟效益和社會效益的有機統一。近年來，各地根據不同地區社會經濟發展水平和人民群眾對良好生態的新期盼，因地制宜成功探索出了一系列新型小流域治理模式。在水源保護區和城市周邊區發展形成了水土流失與污水、垃圾、廁所、環境、河道同步治理，構筑“生態修復、生態治理、生態保護”三道防線的生態清潔小流域建設模式，有效減少了面源污染，改善了人居環境。在泥石流、滑坡易發區，建設生態安全型小流域，減少了災害發生頻率，保護了人民生命財產和公共設施安全。與此同時，還系統提出了實施封育保護，促進生態自然修復；以重點工程為依托，突出坡耕地和侵蝕溝治理；加強監督管理，控制人為水土流失等一系列符合我國實際的防治措施體系和技術路線。

2.1.4 群眾的認可和社會的關注，為水土保持加快發展提供了良好的社會基礎

經過多年連續治理，我國重點地區水土流失狀況明顯改善，并在提高土地生產能力、發展特色產業、促進農民增收、改善民生福祉等多方面發揮了顯著作用，受到了治理區廣大群眾的高度認可和普遍歡迎。隨著經濟社會的快速發展和人民生活水平與質量的提高，生態環境問題越來越受到關注，社會公眾對水土保持的關注程度普遍提高。通過大力宣傳貫徹水土保持法和深入開展水土保持國策宣傳教育行動，公眾參與防治水土流失、建設美麗家園的積極性逐步提高，加快治理水土流失有了很好的群眾基礎和社會氛圍。

2.2 水土保持面臨的挑戰

目前正值我國經濟社會發展的重要轉型期，農業人口銳減，城鎮化率不斷提高，資源開發強度增加，基建規模依然較大的形勢，以及推進新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化和綠色化等一系列的新要求，使水土保持工作面臨著全新挑戰。

2.2.1 水土流失防治任務依然艱巨

雖然我國水土保持工作取得了顯著成就，但由于特殊的自然地理條件，以及經濟社會發展水平限制等多方面原因，水土流失仍然面廣量大，水土流失防治進程與生態文明建設、全面建成小康社會的要求還有很大差距。目前，全國仍有近1/3的國土面積存在水土流失,2 400萬hm2坡耕地和96萬條侵蝕溝亟待治理。東北黑土區、西南巖溶區土地資源保護搶救任務十分迫切，革命老區、少數民族地區、貧困地區嚴重的水土流失尚未得到有效治理，重要水源地、江河源頭區和水蝕風蝕交錯區等生態脆弱區域，預防保護任務十分艱巨,水土流失依然是制約山丘區經濟社會發展、群眾致富奔小康的重要因素。

2.2.2 人為水土流失仍然嚴重

隨著水土保持法有關監督管理工作的進一步落實，人為水土流失得到初步遏制，但有法不依、執法不嚴、違法不究的現象尚未完全杜絕。在加快實現工業化、城鎮化的形勢下，大規模生產建設和資源開發給人為水土流失控制帶來更大的壓力。水土保持法規體系還需加快完善，“三同時”制度有待全面落實。各級水行政主管部門依法履行水土保持監督管理的能力與方式尚不能完全適應新形勢和政府職能轉變的要求，也有待進一步完善。

2.2.3 水土保持投入相對不足

近年來,國家水土保持投入總體呈增長趨勢，但與艱巨的防治任務相比，仍有相當差距。“十二五”期間全國完成水土流失綜合治理面積26.15萬km2，但國家重點治理工程只有6.58萬km2，僅為綜合治理面積的1/4,其余則需要地方和社會力量投入治理，但是地方配套資金落實難，群眾投勞難度大，勞動力成本節節攀升，導致治理標準較低，影響了治理效益的發揮。

2.2.4 公眾水土保持意識有待提高

目前生態文明建設對水土流失防治的要求越來越高，但一些地方決策部門和領導干部對水土保持的認識仍顯不足，重經濟發展、輕水土資源保護的現象仍較普遍；廣大農民仍普遍缺乏主動落實水土流失防治責任和義務的意識。全社會對防治水土流失的長期性、艱巨性和重要性認識還不到位，防治水土流失的責任感、緊迫感尚待加強，水土資源和生態保護意識需要盡快樹立。

3 戰略與舉措

當前形勢下，水土保持工作要抓住機遇、加快發展，必須深入貫徹落實《意見》精神，為生態文明建設提供更加有力的支撐。應重點采取以下戰略與舉措。

3.1 尊重自然規律，發揮生態自我修復能力

《意見》突出強調生態文明建設要堅持把節約優先、保護優先、自然恢復為主作為基本方針，這與水土保持長期堅持的“預防為主、保護優先”法定方針高度吻合；水土保持一直大力推進的生態修復戰略也與這一精神高度一致。落實《意見》要求，就是要進一步加大水土保持生態修復力度，全面預防水土流失，有效保護林草植被和治理成果。在風蝕嚴重、地廣人稀的西北地區，降雨條件適宜和水土流失較為輕微的地區，特別是江河源區、內陸河流域下游及綠洲邊緣、草原、風沙源等生態脆弱地區，要大力推進以封育保護、封山禁牧為主的生態修復，依靠生態的自我修復能力促進大面積植被恢復，加快水土流失治理速度。近期要積極推動實施重要江河源頭區、重要水源地和水蝕風蝕交錯區等重點水土保持預防項目。

3.2 因地制宜，加快水土流失嚴重地區綜合治理

《意見》明確要求加強水土保持，因地制宜推進小流域綜合治理。我國幅員遼闊，自然、經濟、社會條件差異大，水土流失形式多樣、類型復雜。因此,要大力實施分區防治戰略，構建科學合理的水土流失防治戰略空間格局。要以全國水土保持區劃的八個一級區為基礎，按照不同區域的水土保持發展方向和重點，因地制宜，推進以小流域為單元的山水田林路綜合治理，合理配置工程、林草、耕作等措施，形成綜合治理體系，維護和增強區域水土保持功能。要扎實推進國家水土保持綜合治理項目，重點突出西北黃土高原區、東北黑土區、西南石漠化區等水土流失相對嚴重地區，坡耕地相對集中區域，以及侵蝕溝相對密集區域的水土流失治理，帶動全國面上水土流失治理工作的規模推進。在治理水土流失的同時，大力發展特色產業，促進群眾脫貧致富，實現生態保護和經濟社會發展共贏。加快推進生態清潔小流域建設，有效減輕面源污染，改善城鄉人居環境。

3.3 強化監管，依法嚴控人為水土流失

《意見》指出要強化執法監督，加大查處力度，嚴厲懲處違法違規行為。全面貫徹水土保持法是落實《意見》要求的重要抓手。各級水土保持部門要進一步加大水土保持監督執法力度，努力實現事后治理向事前預防轉變，堅決扭轉“先破壞、后治理，邊破壞、邊治理”的被動局面，將《意見》要求落到實處。要進一步加大配套法規體系建設力度，用健全的法律制度保護生態環境。嚴格落實生產建設項目“三同時”制度，推動規劃征求水土保持意見制度落實，督促有關方面科學規劃建設布局，有效防范水土流失。嚴格生產建設項目水土保持方案編報和水土保持設施驗收，對水土流失嚴重、生態脆弱和具有重要生態功能的區域實行生產建設活動管制，把好各類項目建設的水土保持關，從源頭上嚴控人為水土流失和生態破壞。切實強化監督檢查，提高基層執法能力，提高檢查覆蓋率，積極運用現代技術手段開展預防監督“天地一體化”監管示范，實現水土保持監督檢查常態化、規范化、現代化和高效化。積極協調人大、政府開展水土保持督查和部門聯合督查。推動監督檢查和執法行為的銜接、行政執法與司法的銜接，堅決制止和查處違法違規行為。

3.4 加強預警，嚴守生態紅線

《意見》強調要樹立底線思維，設定并嚴守資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線。水土流失是反映水土資源和生態質量狀況的重要指標。做好水土保持工作，也要樹立水土流失狀況“只能好轉、不能變壞”的底線思維，將水土流失面積不擴大、強度不加劇、水土保持功能不降低作為各級政府的責任紅線。在水土流失重點防治區，明確禁止和限制開發的區域范圍。同時，對于如何嚴守生態紅線，《意見》也給出了具體路徑，要求加快推進水土流失等的統計監測核算能力建設，提升信息化水平，并強調要利用衛星遙感等技術手段開展全天候監測，健全監測網絡體系，加大各級政府財政性資金對統計監測等的支持力度。對于水土保持來說，當務之急就是要大力推進水土保持監測和信息化提質升級，做好生態預警和評估，充分發揮監測在政府決策、經濟社會發展和社會公眾服務中的作用。要加快構建布局合理、技術先進的監測網絡和信息系統預警體系。統籌先進的科研、技術、儀器和設備優勢，依托先進的網絡通信資源，充分利用高分辨率衛星影像和多區域、多門類、多層次的監測手段，對國家水土保持重點治理工程和生產建設項目水土保持設施建設情況進行實時監控，及時預警預報和公告水土流失動態變化情況。要加大水土流失重點防治區監測力度，完善水土流失監測評估體系，為依法落實地方政府水土保持目標責任制和考核制提供技術支撐，有效建立監測預警與開發管控、監督執法、考核問責的聯動機制。要積極推進水土保持信息化建設，推動信息化與水土保持業務的深度融合。

3.5 兩手發力，多渠道增加水土保持投入

《意見》要求充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用。一方面，各級水土保持部門要積極爭取各級財政加大水土保持投入，加快水土流失治理步伐。另一方面，要進一步探索建立多渠道、多元化的投入機制。在水利部出臺《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》的基礎上，各地要加快出臺具有可操作性的地方性實施細則，落實有關稅收優惠，并在資金、技術等方面予以扶持，鼓勵社會力量通過承包、租賃、股份合作等多種形式參與水土保持工程建設，以充分發揮民間資本參與水土流失治理的作用。積極爭取有關部門支持，進一步提高水土保持工程投資補助標準，提高治理效益、促進產業發展、改善人居環境，使治理成果更好地惠及群眾。

3.6 廣泛宣傳，增強公眾水土保持意識

《意見》特別強調提高全民生態文明意識，要求把生態文明教育作為素質教育的重要內容，納入國民教育體系和干部教育培訓體系；創作一批文化作品，創建一批教育基地，滿足廣大人民群眾對生態文化的需求。按照《意見》精神，各級水土保持部門要更加深入持久地開展全國水土保持國策宣傳教育行動和水土保持法制宣傳，綜合運用主流與新興媒體，豐富拓展宣傳形式與載體，主動面向各級領導、機關干部、管理對象、社區公眾、中小學生開展宣傳教育，真正把水土保持教育納入國民教育體系和干部教育培訓體系。積極推進國家水土保持生態文明示范工程、水土保持科技示范園、全國中小學水土保持教育社會實踐基地建設，在全國不同水土流失類型區形成一批典型示范效果好、宣傳教育功能強的平臺和窗口，為普及生態文明理念，動員全社會參與水土保持、共建美麗中國營造良好氛圍、創造有利條件。

(責任編輯 張培虎)

S157.2

C

1000-0941(2015)10-0001-05

劉震(1956—)，男，山西山陰縣人，教授級高級工程師，司長。

2015-09-14