環境監察立法的新進展
——以新《環境保護法》和新《大氣污染防治法》為中心

文｜王煒

環境監察立法的新進展
——以新《環境保護法》和新《大氣污染防治法》為中心

文｜王煒

環境監察，根據環保部2012年7月發布的《環境監察辦法》，系指環境保護主管部門依據環境保護法律、法規、規章和其他規范性文件實施的行政執法活動。從這一定義看，環境監察基本上就是環境行政執法的另一種表述。

環境監察在整個環境管理中的地位和作用毋庸置疑。法律的生命在于執行，沒有環境監察，再完美的環境立法和環境監管制度，都將形同具文。因此，環境監察的制度建設，在環境立法中，歷來備受重視。1本文僅限于立法層面的討論，原則上不涉及中央和國務院有關文件的內容。按照《環境監察辦法》，環境監察主要包括現場檢查、排污收費、行政處罰、掛牌督辦、后督察、約談6項工作內容。2嚴格說，環境監察是環境保護主管部門依照相關法律法規實施的行政執法行為，不應僅局限在環境監察機構在其職責范圍內實施的行政執法行為。《環境監察辦法》第三十一條也有規定：“環境保護主管部門所屬的其他機構，可以按照環境保護主管部門確定的職責分工，參照本辦法，具體實施其職責范圍內的環境監察工作。”這一條款的意義就在于把環境監察涵蓋至環境保護主管部門所屬所有機構的執法行為。這6項工作內容中，除了掛牌督辦和后督察外，均已有明確的法律授權。

如果我們把環境監察界定在環境行政執法的范圍內，我國環保法律法規對環境行政執法的規范還是比較早的。1979年頒布的《環境保護法（試行）》中，即有規定：“對違反本法和其他環境保護的條例、規定，污染和破壞環境，危害人民健康的單位，各級環境保護機構要分別情況，報經同級人民政府批準，予以批評、警告、罰款，或者責令賠償損失、停產治理?！?984年頒布的《水污染防治法》，除了設專章規定了違法行為的法律責任外，還首次出現了現場檢查的條款，規定：“各級人民政府的環境保護部門和有關的監督管理部門，有權對管轄范圍內的排污單位進行現場檢查。”1987年頒布的《大氣污染防治法》也有相同內容。1989年，《環境保護法》頒布實施，再次明確：“縣級以上人民政府環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門，有權對管轄范圍內的排污單位進行現場檢查。”之后制（修）訂的大氣、水、固體廢物、環境噪聲等環保法律法規，基本上都延續了這一模式?；仡櫳鲜隽⒎ㄟ^程，筆者以為，我國環境立法是圍繞現場檢查來構建整個環境監察制度框架的?，F場檢查，簡而言之，就是進入污染物排放現場進行檢查，它是具有法律強制性的行政執法活動。理論上，多將其視為環境法的基本制度之一。3參見胡保林，《中國環境保護法的基本制度》，載《中國環境法制》，《中國環境法制電視教育講座》指導委員會辦公室編，國防工業出版社1994年版，第108頁。這是官方性質的說法。最近的學說亦見韓德培主編，《環境保護法教程》（第七版），法律出版社2015年版，第88頁。究其本質，現場檢查應屬環境監察的核心。沒有現場檢查的授權，很多環境行政執法活動，包括行政強制、行政處罰等，都將成為空中閣樓，無法真正落實。

綜觀這些法律法規，應該說，環境監察的制度框架已基本形成，環境監察工作的開展有了基本的法制保障。2014年4月，全國人大常委會修訂了《環境保護法》；2015年8月又對《大氣污染防治法》作了修訂。從這兩部最新立法看，有關環境監察的法律規定，在以往立法的基礎上，又有了新的重大進展，解決了一些長期制約環境監察工作開展的問題，為進一步強化環境監察，奠定了比較堅實的法制基礎。本文擇其要者簡述如下。

確立環境監察機構的法律地位

《環境監察辦法》規定，各級環保部門所屬的環境監察機構，負責具體實施環境監察工作。理論上，環境監察機構屬于環保部門的內設機構。法律法規授予環保部門行使的各項職權，環保部門交由什么樣的內設機構來具體實施，本不是立法解決的問題。但是，環境監察機構在各級環保系統，普遍以獨立機構的形式存在，且地位不明確、權責不清晰、能力不匹配等突出問題長期以來沒有得到很好地解決。由于一直沒有法律法規對環境監察機構進行明確界定和授權，實際工作中產生了很多困擾，甚至直接影響環境監察工作的順利開展。特別是當前國家正在大力開展事業單位的改革，以事業單位編制為主的環境監察機構，能否存續亦面臨重大挑戰。

為解決上述問題，新《環境保護法》第二十四條規定：“縣級以上人民政府環境保護主管部門及其委托的環境監察機構和其他負有環境保護監督管理職責的部門，有權對排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者進行現場檢查?！边@一規定首次在法律上確立了環境監察機構的地位。新《大氣污染防治法》也對環境監察機構作了授權。

“委托”一詞，法律上作何解釋？按照行政法上一般的觀點，行政委托屬于行政程序法的范疇，而行政程序法的核心在于規范行政權的正當行使。我國尚未制定統一的行政程序法。理論上，通常把行政委托界定為行政機關將特定的行政事務委托給其他主體實施的制度。有學者提出，行政委托應當符合以下要件：一是要有法律法規或規章的規定；二是受委托主體的范圍有嚴格限制，比如受委托實施行政處罰的，必須是依法成立的管理公共事務的事業組織；三是須簽訂委托協議，明確委托事項、權限和期限；四是委托機關應當將受托機關和委托事項公開，讓公眾周知；五是行政機關對受委托主體的工作負有指導、監督的義務，并承擔受委托主體實施委托行為產生的法律后果；六是禁止受委托主體再委托。4參見馬懷德主編：《行政法學》（第二版），中國政法大學出版社2009年版，第147頁。

新《環境保護法》和新《大氣污染防治法》的規定，意味著環境監察機構可以作為一個獨立的主體，以自己的名義實施現場檢查（行政處罰、行政強制等仍需要以環保部門的名義）。這是立法的重大進步，為環境監察機構的建設與發展提供了重要的法制保障。當然，環保部門與環境監察機構之間，是否完全符合行政法上“委托”的要件，理論和實踐中均不無爭議。更重要的是，2015年10月，十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確提出，要“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”。一旦上述體制改革到位，省以下環境監察機構如何定位？環境監察機構與環保部門之間是否繼續維持“委托”的關系？類似一些問題，都有必要在通過修改法律作進一步闡述和澄清。這也是未來環境立法的一項重要課題。

擴展環境行政執法手段

環境監察既然屬于環境行政執法，環境監察機構擁有的執法手段很大程度上決定了執法的效果。在這方面，新《環境保護法》和新《大氣污染防治法》也有重大進步。

行政強制措施

行政強制措施，根據《行政強制法》，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。行政強制措施的要義在于對現場緊急情況的臨時處置。

新《環境保護法》第二十五條規定：“企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的，縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備?！备鶕@一條款，社會上有不少觀點認為，這是環保法律法規首次賦予環保部門行政強制權。這種觀點其實并不準確。新《環境保護法》規定的查封、扣押，確實是環保法律的首次明確授權，但在此之前，已經有《醫療廢物管理條例》（2003年）5《醫療廢物管理條例》第三十九條：“衛生行政主管部門、環境保護行政主管部門履行監督檢查職責時，有權采取下列措施：……（四）查封或者暫扣涉嫌違反本條例規定的場所、設備、運輸工具和物品；……”、《消耗臭氧層物質管理條例》（2010年）6《消耗臭氧層物質管理條例》第二十六條第一款：“縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他有關部門進行監督檢查，有權采取下列措施：……（五）扣押、查封違法生產、銷售、使用、進出口的消耗臭氧層物質及其生產設備、設施、原料及產品?！?、《危險化學品安全管理條例》（2011年）7《危險化學品安全管理條例》第七條第一款：“負有危險化學品安全監督管理職責的部門依法進行監督檢查，可以采取下列措施：……（四）經本部門主要負責人批準，查封違法生產、儲存、使用、經營危險化學品的場所，扣押違法生產、儲存、使用、經營、運輸的危險化學品以及用于違法生產、使用、運輸危險化學品的原材料、設備、運輸工具；……”等多部行政法規賦予了環保部門實施行政強制措施的權力。新《環境保護法》頒布后，環保部已于2014年12月制定了《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》，對查封、扣押的適用范圍、實施程序等作了具體規定。根據環保部公布的數據，2015年1—7月，全國范圍內實施查封、扣押案件共2065件。

新《大氣污染防治法》第三十條進一步規定：“企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放大氣污染物，造成或者可能造成嚴重大氣污染，或者有關證據可能滅失或者被隱匿的，縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有大氣環境保護監督管理職責的部門，可以對有關設施、設備、物品采取查封、扣押等行政強制措施?！边@一規定與新《環境保護法》相比，最大的不同有三點：一是增加了“有關證據可能滅失或者被隱匿”的適用情形；二是將查封、扣押的對象由“造成污染物排放的設施、設備”擴展至“有關設施、設備、物品”；三是通過“采取查封、扣押等行政強制措施”的表述，為查封、扣押之外其他行政強制措施的應用留出了一定的空間。前兩項變化是新《大氣污染防治法》實施后迫切需要明確的，特別是查封、扣押的對象擴展至“有關設施、設備、物品”后，“有關”二字該如何解釋？設施、設備、物品與排污者違法排污的行為關聯到何種程度才能適用查封、扣押？這些問題，都需要進一步厘清。

行政處罰

在行政處罰方面，常規的變化，諸如提高罰款數額，增加處罰種類等，所在多有。兩部新法中最重大的進步是增加了按日連續處罰和移送行政拘留的規定。

按日連續處罰

按日連續處罰制度的出現，根本目的是試圖解決我國環保法律法規中長期存在的“違法成本低”的問題。考慮到行政處罰自身的特殊性，以及行政法上比例原則8行政法理論上的比例原則，亦稱行政合理性原則，其本質在于尋求實施公權力行為的手段與行政目的間，應當存有一定的比例，不得為達目的不擇手段。比例原則是行政法的基本原則，也被稱為行政法上的“帝王條款”，環境行政處罰的設定和實施必須遵守比例原則。依照《行政處罰法》第4條規定，設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。參見陳新民，《中國行政法學原理》，中國政法大學出版社2002年版，第42-45頁。的制約，一次性罰款數額不可能無限制提高。為構建一個更合理的處罰模式，在參酌美國、歐盟以及我國臺灣地區等立法經驗的基礎上，新《環境保護法》第五十九條規定：“企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。”這是我國環境立法在行政處罰方面的重大突破。新《環境保護法》頒布后，環保部已于2014年12月制定了《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》，對按日連續處罰的適用范圍、實施程序等作了具體規定。根據環保部公布的數據，2015年1—7月，全國范圍內實施按日連續處罰案件共348件，罰款數額達28203.42萬元，個案最高罰款數已達1580萬元，效果明顯。

新《大氣污染防治法》第一百二十三條在新《環境保護法》的基礎上，明確了大氣污染防治領域適用按日連續處罰的具體情形：“違反本法規定，企業事業單位和其他生產經營者有下列行為之一，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰：（一）未依法取得排污許可證排放大氣污染物的；（二）超過大氣污染物排放標準或者超過重點大氣污染物排放總量控制指標排放大氣污染物的；（三）通過逃避監管的方式排放大氣污染物的；（四）建筑施工或者貯存易產生揚塵的物料未采取有效措施防治揚塵污染的。”對比《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》，可以發現，第二項和第三項基本一致，但第一項和第四項是新《大氣污染防治法》增加的規定。法律的效力無疑高于部門規章。第四項是大氣污染防治領域特有的，特別要注意的是第一項。實踐中，在大氣污染防治領域，無疑可以按照《大氣污染防治法》的規定實施按日連續處罰。

對按日連續處罰的性質，理論上有不同的解讀，執行罰說、行政處罰說、混合說等觀點都有，亦各有其合理性。但不管理論上如何研究，特別要注意的是，《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》第十五條明確：“環境保護主管部門實施按日連續處罰應當符合法律規定的行政處罰程序。”據此，實務上，按日連續處罰應當視為一個新的行政處罰來看待，履行行政處罰必須具備的各項程序。

移送行政拘留

行政拘留是《行政處罰法》規定的行政處罰種類之一，屬于人身自由罰。由于行政拘留是對公民權利的重大限制，其設定和實施都有嚴格的法定程序。依照《行政處罰法》，行政拘留只能由國家法律設定，并只能由公安機關行使。與環保相關的行政拘留事項，在新《環境保護法》之前，原則上適用《治安管理處罰法》?！吨伟补芾硖幜P法》中，與環保工作關聯的，主要是第三十條：“違反國家規定，制造、買賣、儲存、運輸、郵寄、攜帶、使用、提供、處置爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質或者傳染病病原體等危險物質的，處十日以上十五日以下拘留；情節較輕的，處五日以上十日以下拘留?！焙翢o疑問，面對種類繁多的環境違法行為，只有這一條款是遠遠不夠的。

新《環境保護法》第六十三條規定：“企業事業單位和其他生產經營者有下列行為之一，尚不構成犯罪的，除依照有關法律法規規定予以處罰外，由縣級以上人民政府環境保護主管部門或者其他有關部門將案件移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節較輕的，處五日以上十日以下拘留：（一）建設項目未依法進行環境影響評價，被責令停止建設，拒不執行的；（二）違反法律規定，未取得排污許可證排放污染物，被責令停止排污，拒不執行的；（三）通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式違法排放污染物的；（四）生產、使用國家明令禁止生產、使用的農藥，被責令改正，拒不改正的?！边@是環境立法的又一重大突破，也是我國首部在《治安管理處罰法》以及公安機關執行的其他法律外明確規定行政拘留適用情形的法律。92015年4月修訂的《食品安全法》也有行政拘留的規定。2014年12月，公安部、工信部、環保部、農業部、國家質檢總局聯合發布了《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》，對《環境保護法》規定的適用情形和移送程序作了細化。根據環保部公布的數據，2015年1—7月，全國環保系統移送行政拘留共927起。

附帶要說明的，新《大氣污染防治法》第九十八條對拒不接受現場檢查的情形作了細化，明確點出了“以拒絕進入現場等方式”拒不接受監督檢查，同時規定構成違反治安管理行為的，由公安機關依法予以處罰?！吨伟补芾硖幜P法》第五十條規定，阻礙國家機關工作人員依法執行職務的，處警告或者二百元以下罰款；情節嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款。

行政命令

對行政行為的分類，理論上歷來爭議很大，沒有統一的見解。除了行政處罰、行政強制、行政許可、行政裁決等常見行政行為之外，還有一類比較常見的是行政命令。2004年1月，最高人民法院發布了《關于規范行政案件案由的通知》，提出了27種具體行政行為的種類，10分別為：行政處罰、行政強制、行政裁決、行政確認、行政登記、行政許可、行政批準、行政命令、行政復議、行政撤銷、行政檢查、行政合同、行政獎勵、行政補償、行政執行、行政受理、行政給付、行政征用、行政征購、行政征收、行政劃撥、行政規劃、行政救助、行政協助、行政允諾、行政監督、其他行政行為。其中包括行政命令。2010年1月環保部修訂發布的《環境行政處罰辦法》，也明確行政命令不屬于行政處罰，不適用行政處罰程序的規定。在行政命令方面，新近的立法也有較大進展。

限制生產、停產整治

新《環境保護法》第六十條規定：“企業事業單位和其他生產經營者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，縣級以上人民政府環境保護主管部門可以責令其采取限制生產、停產整治等措施；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉?！边@一條款中出現的幾種行政行為，除了責令停業、關閉是《行政處罰法》規定的行政處罰外，責令限制生產、停產整治，通常就理解為行政命令。新《大氣污染防治法》亦有多個條款規定限制生產、停產整治的具體情形。理論上，對限制生產、停產整治的限制，亦有較大爭議，行政命令只是通常的理解，也有人認為屬于行政強制措施或行政處罰的，甚至有人提出限制生產、停產整治不能歸類到任何一類現有的行政行為分類中，屬于單獨的一種。2014年12月環保部發布了《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》，對限制生產、停產整治的適用范圍、實施程序等作了具體規定。根據環保部公布的數據，2015年1—7月，全國環保系統實施限產、停產案件共1347件。

其他行政命令

新《環境保護法》和新《大氣污染防治法》還規定了其他一些行政命令，在以往的環境立法中并不多見。比如，對未批先建的違法行為，責令恢復原狀；對排放有毒有害大氣污染物的企業事業單位未按規定建設環境風險預警體系或者采取有效措施防范環境風險的，責令停工整治或者停業整治等。

執法方式

執法方式的增加，是新《環境保護法》和新《大氣污染防治法》中值得關注的重要內容。

取證途徑

新《大氣污染防治法》第二十九條規定：“環境保護主管部門及其委托的環境監察機構和其他負有大氣環境保護監督管理職責的部門，有權通過現場檢查監測、自動監測、遙感監測、遠紅外攝像等方式，對排放大氣污染物的企業事業單位和其他生產經營者進行監督檢查?！边@一條款有兩個大的變化：一是首次把現場檢查監測、自動監測、遙感監測、遠紅外攝像等現場調查取證的途徑在法律上確立下來。從法律解釋學的角度看，也賦予了這些取證途徑明確的法律地位。環保部門在開展環境監察時，可以直接運用這些手段進行調查取證；二是把新《環境保護法》和其他專項環保法律規定的“現場檢查”改為“監督檢查”，由此擴展了檢查的范圍和內涵。就大氣污染防治而言，類似遙感監測、遠紅外攝像等取證形式，是否一定屬于現場檢查的范疇，實踐中不好判斷。改為“監督檢查”后，環保部門就不用再拘泥于現場檢查的限制了，環境監察的內涵得到了進一步擴展。

執法形式

新《大氣污染防治法》第九十二條規定：“國務院環境保護主管部門和國家大氣污染防治重點區域內有關省、自治區、直轄市人民政府可以組織有關部門開展聯合執法、跨區域執法、交叉執法?！边@是環境立法中首次出現“聯合執法、跨區域執法、交叉執法”的概念。這將對環境監察及其執法形式產生重大影響。新《大氣污染防治法》作這樣的規定，本意在于破除地方保護主義、提高執法效能。《環境監察辦法》雖然規定了相鄰區域環保部門應當加強相互通報環境監察執法信息，加強溝通協調和配合，但考慮到執法的權限和地域限制，并沒有涉及聯合執法、交叉執法等內容。毫無疑問，新《大氣污染防治法》的規定是執法形式的重大突破。同時，一些具體的法律問題，也亟待厘清。從現行立法看，部門之間開展聯合執法不存在法律上的障礙，但涉及到跨行政區域的執法活動，特別是交叉執法，必然受到執法權限的制約。如果涉及到行政處罰、行政強制等事項時，一旦引發法律爭議，問題將會放大。如何合理解決這些問題，通過一些配套規定，處理好法律上的障礙，還需要進一步研究。

引入相關行政措施

除了行政強制措施、行政處罰等行政行為外，還有其他一些行政措施的引入，對做好環境監察工作也有積極意義。

區域限批

區域限批，是指對符合條件的特定區域，環保部門暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設項目環境影響評價文件的制度。法律上最早有關區域限批的規定來自《水污染防治法》。2008年修訂的《水污染防治法》第十八條規定：“對超過重點水污染物排放總量控制指標的地區，有關人民政府環境保護主管部門應當暫停審批新增重點水污染物排放總量的建設項目的環境影響評價文件。”其適用情形只有“超總量”一種。自《水污染防治法》實施以來，環保部門大量使用了區域限批這一手段，對推動環保工作的開展，發揮了積極的作用。新《環境保護法》和新《大氣污染防治法》在《水污染防治法》的基礎上，將“未完成國家確定的環境質量目標的地區”和“未完成國家下達的大氣環境質量改善目標的地區”納入了區域限批的適用范圍，使區域限批這一有效的行政管理措施可以得到更為廣泛的應用。

實踐中，根據兩部新法實施區域限批時，可能會面臨一個問題。區域限批針對的是“新增重點污染物排放總量的建設項目”。我國目前實施的總量控制制度，只有二氧化硫、氮氧化物、氨氮和COD四種污染物。如果地方未完成國家下達的PM2.5濃度下降等大氣環境質量改善目標，該如何實施區域限批？顯然，PM2.5本身并不是重點污染物。從現行立法看，原則上也只能轉化成對排放二氧化硫、氮氧化物的建設項目的限批。但這可能導致區域限批缺乏針對性，成效不明顯?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》已經提出，要“擴大污染物總量控制范圍，將細顆粒物等環境質量指標列入約束性指標”。因此，如何在環境質量改善目標和重點污染物排放總量之間建立合理的制度關聯，亦是今后要研究解決的大課題。

約談

約談，依照2014年5月環保部發布的《環境保護部約談暫行辦法》，是指約見未履行環境保護職責或履行職責不到位的地方政府及其相關部門有關負責人，依法進行告誡談話、指出相關問題、提出整改要求并督促整改到位的一種行政措施。該辦法還規定了未落實國家環保法律、法規、政策、標準、規劃，未完成環保目標任務等11種約談情形。實踐中，環保部門已經依據國務院的相關文件，開展了大量約談工作。自2014年下半年以來，環保部就約談了20余個地級以上城市。

新《大氣污染防治法》第二十二條規定：“對超過國家重點大氣污染物排放總量控制指標或者未完成國家下達的大氣環境質量改善目標的地區，省級以上人民政府環境保護主管部門應當會同有關部門約談該地區人民政府的主要負責人，并暫停審批該地區新增重點大氣污染物排放總量的建設項目環境影響評價文件。約談情況應當向社會公開?！边@是環境立法中首次出現“約談”的概念。

約談的法律屬性是什么？理論上尚無明確說法。不僅環保部門可以約談，國土、住建等部門也有約談的措施。新《環境保護法》規定：“上級人民政府及其環境保護主管部門應當加強對下級人民政府及其有關部門環境保護工作的監督?！睋耍环涟鸭s談理解為上下級監督的一種形式，其目的在于督促被約談方積極采取措施，改進工作。約談本身不具備法律強制力，但與約談相關聯的區域限批等手段，是可以強制實施的。

綜上所述，通過對新《環境保護法》和新《大氣污染防治法》的簡要梳理，可以看出，我國環境監察方面的法制建設已經取得長足進步，未來亦將繼續補充和完善。不過，本文很大程度上只是提出問題。新的立法要貫徹落實到位，還有很多問題迫切需要研究解決。這也將是新法配套文件制定工作的重點。

（作者單位：環境保護部政策法規司法規處）