新環保法背景下排污費征收制度調整分析

文｜王慶九 李文青 陳鳴 王龔博

新環保法背景下排污費征收制度調整分析

文｜王慶九 李文青 陳鳴 王龔博

此次新《環境保護法》對排污費規定的修改，主要目的在于加大經濟杠桿在污染物減排中的作用，這也就是排污費征收制度調整的重要依據。

近年來，國家對環保的投入逐年增加，環境質量有了較大的改善，但污染物排放總量仍然較大，進一步減排的任務十分艱巨，環保工作面臨新的挑戰，在此形勢下，全國人大于2014年4月修改通過了新的《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱新《環境保護法》），并于2015年1月1日起開始正式實施。新《環境保護法》中，進一步明確了排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者，應當按照國家有關規定繳納排污費；此次新《環境保護法》對排污費規定的修改，主要目的在于加大經濟杠桿在污染物減排中的作用，這也就是排污費征收制度調整的重要依據。

現行排污費征收制度存在的問題

1979年9月，五屆全國人大通過的《中華人民共和國環境保護法（試行）》規定：“超過國家規定的標準排放污染物，要按照排放污染物的數量和濃度，根據規定收取排污費”，從法律上確定了中國的排污收費制度；1982年7月國務院頒布《征收排污費暫行辦法》，標志著我國排收費制度正式建立。排污收費的目的就是通過經濟杠桿作用促進排污者控制污染行為，以達到減少排污、保護環境的目標，是為遏制環境損害提供的一種經濟刺激手段。從排污費征收制度建立至今，排污費征收在環境保護工作中發揮著重要作用，但隨著社會經濟的發展，現行的排污費征收制度已不能滿足環境保護工作發展的需要，主要存在以下幾個方面的問題：

收費標準偏低，達不到以經濟杠桿促進排污單位減排的作用

根據收費標準收取的排污費，至少應當不低于污染治理費用；而目前的排污收費標準，僅為污染治理設施運轉成本的20%左右，甚至更低，據南京市的調研與測算，企業的治理污染物的成本很高，SO2平均達到每公斤6元多，NOx平均達到10元多，COD平均約為7元，氨氮平均達到8元多；都大大超過了調整前排污費的征收標準；因此征收排污費對于污染控制缺乏刺激作用，這使得經濟杠桿在環境管理工作中的作用大大下降，不少企業寧愿繳納排污費，甚至是繳納超標排污費，也不愿意提升自己的污染治理水平來削減污染物的排放；提高排污費征收標準勢在必行。

對排污單位監控不能做到全覆蓋，導致排污費無法足額征收

近年來，國家對環保能力建設的投入逐年加大，對排污企業的監測監管力度大大加強，經過多年發展，絕大多數城市已經在所有重點污染企業、大型企業配置了在線污染監測點，可以做到重點污染源實時在線監控。由于經費雖然有了很大的增長，但在面對所有的污染企業時，要做到在線實時監控全覆蓋，經費仍顯不足，這就造成了沒有在線監控的企業存在僥幸心理，不按實際情況申報污染物排放量，導致排污費無法足額征收。同時，由于沒有在線監測作為依據，環境執法人員的自由裁量權過大，整體素質又參差不齊，出現執法不嚴的情況，甚至出現權錢交易，存在較大廉政風險。

排污費的征收范圍不全面，降低了對特征污染物的管理力度

雖然我國的各類污染因子由1982年的21項增加至2003年的44項，但目前排污費征收標準仍然不夠全面，放射性物質、非甲烷總烴、汽車尾氣以及面源等污染物仍然沒有排污費征收標準，從某種程度上降低了環保部門對這些特征污染物的管理力度，特征污染物的排放帶來了很大的環境污染問題，隨著人們的生活水平的提高，人們的環保意識日益提高，維權意識也越來越強，特征污染物排放所引起的群體事件也越來越多，為環保部門的工作帶來巨大的壓力。

排污費征收制度調整的新思路

如何制定并執行科學客觀的排污收費標準必須有一個科學合理的總體調整思路，抓住排污費征收制度調整的重點與難點，對促進企業污染治理、籌集污染治理資金、加強環境保護建設和嚴格環境監察執法等都會起到重要作用。調整的新思路主要有以下幾點：

嚴格排放總量控制，積極推廣排污權交易制度

嚴格污染物排放總量控制，對控制污染物排放，改善環境質量具有重要的意義。所謂排污權交易，是指在實施排污許可證管理及排放總量控制的前提下，鼓勵企業通過技術進步和污染治理節約污染排放指標，利用市場機制將污染排放指標利益最大化，使排污單位出于自身經濟利益的考慮去尋找較經濟的污染物削減辦法，刺激企業提升污染治理水平，并通過排污權交易獲利，達到控制環境污染，改善質量標準的目的。在排污權交易過程中，政府要根據排污權交易的市場機制和排污權配置的運行機制分別制訂合理的規則，使采用有償的分配方式更為合理，即在政府制訂統一價格后在拍賣市場拍賣，通過市場競爭方式達到配置效率最優。

建立起與物價水平相聯動的排污費征收標準調整的機制

排污費征收標準過低的主要原因是在幾十年前，我國的物價水平比較低，當時的征收標準與治理污染的成本是相一致的。因此，本次調整不能只根據目前的物價水平調整排污費的征收標準，必須建立起一個與物價變動相聯動的調整機制，這樣才可能避免因為通貨膨脹、物價水平浮動所帶有的排污費標準與治理污染物的成本相違背的情況出現，排污費征收標準應以污染物治理的成本為依據，在此基礎上，對超標排放、達標排放以及超低標準排放征收排污費一定的系數，以鼓勵企業提升污染物的治理水平，減少污染物的排放。

采用按物料衡算與自動監控數據相結合的辦法核定排污費

針對自動在線監控無法做到全覆蓋的問題，應該通過物料衡算與自動監控數據相結合的辦法進行核定排污費。一是對已經安裝污染源自動監控設施且通過有效性審核的企業，應嚴格按照自動監控數據核定排污費。二是擴大以自動監控數據核定排污費的應用范圍，到2016年底前，所有國家重點監控企業均要實現按自動監控數據核定排污費。三是對排放污染物種類多、無組織排放且難以在線監控的企業，按照環保部規定的物料衡算方法和監督性監測數據，嚴格核定排污費。四是大力推廣政府從第三方購買專業服務，由第三方負責安裝、運營和維護污染源自動監控設施，確保監控數據真實、準確。五是切實加大排污費征收力度，做到應收盡收。

建立全區域聯動的排污費征收體系，防止污染搬家

對于我國的某一區位優勢相差不大的區域來說，如果政策在區域內不一致，必然會出現利益階梯化的情況，對于征收排污費來說，如區域內出現不同的排污費征收標準，排污企業出于利潤最大化的考慮，會將企業由排污費征收標準高的地區轉移至征收標準低的地區，出現污染搬家的情況。因此，對于一個區域來說，例如長三角地區，上海、江蘇、浙江、安徽等省市在制定排污費征收標準時就進行區域內協調聯動，以防止出現污染搬家的問題。

做好排污費征收體系與環境稅征收體系之間的銜接工作

根據國外發達國家的發展經驗，用環境稅替代排污費是發展的必然趨勢，新環保法也規定，一但開征環境稅，排污費將不再征收。因此，現在我們在進行排污費征收制度的調整時，必須考慮到將來環境稅征收體系建立時，與排污費征收體系相銜接的問題。

結語

排污費征收制度作為我國環境管理的重要經濟杠桿在我國的環境保護工作中發揮著重要作用，但排污費征收制度也必須與時俱進進行必要的調整，以適應社會經濟發展的要求。

（作者單位：南京市環境保護科學研究院）